农村改革需要法治建设、法治护航。以良法善治推进农村改革，应坚持法律平等与法律自由导向，保障农民的法律主体地位及法律权利；坚持法治理念与法治思维方略，积极推进基于法治保障的农村改革。
一、农村改革相关规范与具体实践
法律法规与政策文件为农村法治改革确立了根本遵循，相关主要规范包括《中华人民共和国宪法》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于加强法治乡村建设的意见》《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》《中共中央、国务院关于进一步深化农村改革、扎实推进乡村全面振兴的意见（讨论稿）》等。与此同时，农业农村农民的发展状况、国家涉农法制建设状况、国家法治建设状况等具体实践也为农村法治改革提供了重要参考。另外，应该认识到，农村内部的自我改革只是农村改革的次要部分，农村改革实际上是国家层面的全局性、整体性、系统性的改革，应依托全面依法治国战略背景展开。
二、法律平等及法律自由导向的农村改革
《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”，提出实施乡村振兴战略的目标任务，以及到2050年乡村全面振兴的目标：“农业强、农村美、农民富”“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”。2024年中央一号文件《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》进一步强调了提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平。
不平衡不充分问题确实是农村在当前和今后一段时期客观存在、亟待解决的关键问题。克服发展不平衡不充分难题，核心在于“人”，应围绕保障农民的法律主体地位、法律主体权利，进一步深化农村改革。
具体来说，农村改革需要摒弃以秩序、安全为目标，从尊重人性、体现人道、保障人权角度出发，坚持法律面前人人平等原则，保障农民的自由发展。也就是说，农村改革要解决实现法律平等、保障法律自由的问题，改变一切不利于法律平等与法律自由的制度和束缚。依据法律和法理，改革有碍于实现农民政治平等、经济平等、社会平等、文化平等，有碍于实现农民人身自由、政治自由、财产自由、社会自由的制度和做法等。
从法治角度来看，农村改革的核心应该是破除城乡二元结构、消除城乡流动阻碍，使农民真正享有依据法律和法理所应当享有的权利，使农民成为平等而自由的人，真正实现农民解放。农民享有与其他国民平等的地位和待遇、农民自由支配财产权利、农村民主自治制度应该是今后农村改革的重点，它涉及户籍、集体土地、村民自治等方面的改革和完善。
三、法治理念与法治思维方略的农村改革
我国的农村改革以往主要有村民自发进行的农村变革和国家政策推进（后法律确认）的农村改革两类。村民自发进行的农村变革发挥了村民的主动性与创造性，激发了乡村的内在活力，但也存在合法性困境、持续性困境、普遍化困境。国家政策推进（后法律确认）的农村改革是我国农村改革的主要方式，对统筹提升乡村产业发展、乡村建设和乡村治理水平，提高农民生活水平等具有十分重要的意义，不过也存在政策内涵模糊性、政策更替频繁性、边际效益递减性等局限。
国家政策推进（后法律确认）的农村改革关注法律的价值，但主要体现为辅助性、事后性特征。深化农村改革应将国家政策推进（后法律确认）的农村改革转变为基于法治保障的农村改革，基于法治理念与法治思维方略的农村改革。
要更好地运用法治思维、法治方式和法治力量，统筹社会资源、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、引导社会预期、凝聚社会共识，协调处理好经济与社会、政府与市场、效率与公平、活力与秩序、发展与安全等重大关系，以良法善治推进农村改革，为农村改革提供制度保障。
基于法治保障的农村改革，需要建立多层次的法治保障体系，构建全方位的法治保障环节，形成主导型的法治保障机制。特别是培育相关人员的法律意识、法治理念，建议制定涵盖范围更广泛、系统性更强的《农业农村基本法》，坚持村民依法自治，深化农村土地制度改革，推进户籍制度改革。
需要明确的是，以法治保障农村改革，是通过明确的规则和正当的程序，使改革在合法合理有序的轨道上推进。坚持全面依法治国，在法治轨道上深化农村改革任重而道远。
作者系清华大学法学院教授、中国农业农村法治研究会副会长；来源：《中国乡村发现》2025年1期
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