2018年12月, 中央农村工作会议强调“要抓好农村人居环境整治三年行动, 从农村实际出发, 重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升”。农村人居环境的改善作为乡村振兴的重要任务已经被提上议事日程。党的十九大报告提出乡村振兴战略, 将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求, 随后中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》, 对农村人居环境整治提出了明确的目标。中共中央、国务院印发《国家乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》又进一步明确指出, 农村人居环境问题, 特别是垃圾、污水和厕所, 是人居环境的短板, 需要采取有效措施加以治理。农村人居环境改善关系到乡村振兴战略能否实现, 也是2019年农村工作的重要任务。
1、农村人居环境问题的复杂性
对于2020年全面建成小康社会的目标来说, 农村地区的问题仍然是亟待解决的短板, 一方面深度贫困地区的脱贫工作尚未完成, 另一方面, 日益富裕的农村正面对着越来越严重的环境问题。通过实施精准扶贫, 农村绝对贫困问题已经得到极大改善, 并进入攻坚克难的最后时期。但不容忽视的是, 农村的环境问题越来越凸显, 如果不从现在开始重视并加以治理, 问题会越来越严重。人居环境问题不仅是一个紧迫问题, 而且也是一个复杂问题。在中国, 农村人居环境问题的成因比较复杂, 既有传统方面的原因, 也有现代方面的原因。
传统的人居环境问题往往是由贫困所导致的。在传统的农村, 村民缺乏卫生常识, 也缺少资金去修建必要的基础设施, 人居环境较差。比如, 在传统农村普遍存在人畜混居的现象, 农民在庭院内饲养家畜, 甚至人畜共同住在同一个房屋之内, 人住楼上, 畜在楼下, 因此造成一些人畜共患的疾病传染;山区或干旱地区, 人们缺少清洁的饮用水, 而在潮湿闷热地区, 蚊蝇滋生, 传播疾病。传统农村人居环境的改善不仅需要解决饮用水、村容村貌、人畜分离等问题, 还需要提高村民的环境卫生意识, 改变传统的生产和生活方式。近年来, 农民的收入增加很快, 2017年农民人均可支配收入超过1.3万元。在收入增加以后, 尽管许多农民建筑新房, 但是人居环境的改善状况还是不太理想, 特别是在边远贫困地区。
在传统的农村人居环境问题尚未解决的同时又出现了新的问题, 富裕起来的乡村, 人居环境问题变得更加严峻。
首先是许多地方不同程度地出现了垃圾围村的现象。传统的农民生活很少有垃圾产生, 农村也没有专门处理垃圾的设施, 但是随着工业产品进入乡村, 乡村无法处理的垃圾迅速增加, 而且随着电商进入农村, 以塑料为主的包装垃圾还会继续增加。“垃圾围城”的现象已经开始出现在农村, 农村的垃圾问题远比城市更难处理。因为农村居住分散, 且缺少处理设施, 许多无法处理的垃圾随处堆放, 造成了严重的环境污染;即使有一些村庄建立了小型垃圾填埋场, 但是这些小型填埋场造成了许多环境隐患, 特别是对地下水的威胁很大;个别村庄采取分散焚烧的办法, 但是焚烧只能解决一小部分垃圾问题, 还有大量垃圾因无法焚烧处理而留存下来。
污水问题也是随着乡村发展而变得日益严重的环境问题之一。传统乡村几乎不产生污水, 所以也没有污水处理设施, 但是随着自来水、冲水马桶、沐浴设施和洗衣机在部分相对富裕的村庄的普及, 污水的影响也日益增加, 不仅影响村容村貌, 还影响到地下水的清洁。比如, 洗衣机普及带来化学洗涤剂的普遍使用, 使用过程中排出的大量含磷的废水, 直接污染了农村的水体。
其次, 农村厕所是一个特别值得关注的问题。传统的乡村普遍使用旱厕, 不仅污染空气, 而且滋生蚊蝇。近年来, 这种旱厕对农村环境已经构成严重的威胁。第一, 在一些地区, 农村撤并的规划导致农村人口向中心村集中, 部分地区的人口密度比过去更大, 人口密度的增加使传统旱厕所造成的环境问题更加集中;第二, 过去粪污作为农家肥的主要来源, 是一种资源, 但是现在农民越来越多地使用化肥, 粪污不再是一种资源, 因此农民也不愿意花力气去清理厕所;第三, 农民生活水平提高以后, 越来越不能容忍旱厕所带来的各种问题, 传统的旱厕因为臭味影响农民生活, 同时也容易传播疾病。
再次, 农村人居环境问题不仅仅来自于生活方式的改变, 也来自于生产方式的改变。种植业对农村人居环境的影响体现在化肥、农药和地膜的污染上。尽管通过各级政府的努力, 中国实现了农药和化肥的零增长目标, 但中国是化肥和农药的消费大国, 即使实现了零增长, 其对环境的影响仍然是巨大的。要减少化肥和农药对环境的污染, 不仅仅是不再增加农药和化肥的使用量, 而是要减少使用量。要达到这个目标, 困难还很多。除了种植业以外, 养殖业也正在成为影响农村人居环境的重要因素。过去农民家庭养殖业的规模都很小, 大部分农民不过养一两头猪, 粪肥作为有机肥, 都用于种植业, 即“养猪为肥田, 杀猪为过年”, 但是现在规模化的养殖业正在代替一家一户的分散养殖业, 牲畜产生的污水和粪便集中、量大, 成为农村新污染源。
最后, 乡村振兴对农村的人居环境也提出了更高的要求。随着农民收入的提高, 农民对环境的要求也越来越高, 特别是有过城市生活经验的农民, 他们已经不能满足传统的乡村生活方式, 希望乡村的生活能够更加清洁卫生。在这种复杂的背景下, 将农村人居环境问题作为乡村振兴的重要举措, 是十分必要的。
2、人居环境治理需要政府与村民的通力合作
人居环境问题是一个复杂的社会问题, 不是单独家庭可以解决的。不管是垃圾或是污水, 都需要政府、村庄和家庭相互配合解决, 否则即使个别家庭安装了卫生厕所, 也不能阻挡其它旱厕带来的蚊蝇。同样, 一个农户减少了化肥和农药的使用量, 也不足以阻挡整体环境的恶化。在当前条件下, 农村人居环境问题已经超出了村庄的层面, 许多问题已经不再是从村庄或农户层面就可以解决的了, 因此需要政府的介入。比如, 尽管在村庄层面可以通过垃圾分类和回收利用以减少垃圾, 但是大量工业产品所形成的垃圾是农村自身无法解决的, 不管是焚烧或填埋, 都需要政府进行干预和管理。
中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》明确指出, 补齐人居环境的短板、提升村容村貌和建立健全整治长效机制的三大任务。而在中央办公厅和国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》中, 不仅确定了人居环境整治的目标和步骤, 而且根据东部、中部和西部不同地理位置, 制定了切实可行的具体指标。这些文件为改善农村人居环境指出了明确的道路。
首先, 要发挥村民的主体性。农村人居环境改善的目标和受益群体首先是农民, 而在不同地区和不同的发展阶段, 人居环境的主要问题和村民的主要环境诉求都会有很大区别, 要满足村民对人居环境的要求就不能采取一刀切的方式。农村人居环境的改善需要因地制宜, 要倾听村民的意见, 特别是在规划阶段, 要尊重农民的意愿。
发挥村民的主体性还要激发村民的主人翁意识。村民不仅是人居环境改善的受益者, 同时也是行动者, 要提高村民的环境意识, 自觉采取行动, 亲身参与到农村人居环境的改善工作。农村人居环境的改善不仅仅是基础设施建设, 更是村民日常行为的改变, 垃圾处理、厕所使用、污水排放, 这些日常行为对于农村人居环境的改善发挥着不可忽视的作用。在农村人居环境改善中, 需要通过村民的教育和自我教育, 树立新的文明村风。同时充分发挥农民的主人翁精神, 严禁基层政府包办代替, 村民当家作主自我改善居住环境。
其次, 要发挥农村基层组织的作用。农村人居环境的改善不是一家一户的事情, 需要在村庄层面建立新的制度, 形成新的规范, 这就需要强有力的基层组织。强有力的村支两委是实现人居环境改善的重要组织力量。强有力的村支两委要能够反映村民的需求, 解决村民的矛盾, 合理分配资源。同时, 村支两委的干部要积极推动村规民约的建设, 不仅要制定出行之有效的村规民约, 还要推动村规民约在乡村人居环境治理中发挥积极作用。
农村人居环境整治的过程也是基层社会治理机制的转变过程。因为人居环境的整治不仅仅是实施几个项目, 而是涉及到多方的权利、责任和义务关系的事务。政府的投入和目标、参与人居环境整治的社会组织和私营部门, 以及村民的利益诉求, 最终都会体现为村级组织的具体工作, 这要求村级组织在工作中, 采用多部门协商的工作方式代替简单的管理。
农村人居环境的整治也赋予了政府更多的责任和更高的工作要求。在过去的40年农村改革过程中, 政府的重要经验就是尊重农民的首创精神, 不断解放农村生产力。从土地承包到放松户籍的限制, 都是决策者将农民已经采取的行动变成具体的政策。但是在农村人居环境整治中, 政府不仅要尊重农民的首创精神, 也需要进行引导和规划, 参与到农村人居环境整治的行动中。
农村人居环境整治体现了普惠性的公共服务。东部发达地区, 政府的财政收入较高, 因而可以负担较高水平的公共服务, 但是中西部贫困地区, 地广人稀, 经济发展水平较低, 政府的财政收入较少, 大部分地方政府依靠中央政府的转移支付提供公共服务, 但是这些地区往往既是生态脆弱地区, 又是生态保护的重点区域, 其人居环境的改善不仅对当地农村居民意义重大, 对区域甚至全国的生态环境保护同样具有重要意义。此时, 就需要政府提供最基本的公共服务。
农村人居环境整治不仅是关于农民居住安全的大事, 还是乡村振兴的重要组成部分, 更是深化农村基层社会治理改革的重要举措。
农村人居环境整治提升路径论析
人居环境整治要避免三种可能出现的现象
1、防止出现整治工作的形式主义
要抓住人居环境整治的重点, 特别是垃圾、厕所和污水问题的解决, 避免将人居环境整治变成粉刷墙壁的形式主义。
2、防止出现对城市的简单模仿
城市往往采取集中处理的方式, 通过密集的管网和集中化的处理设施来解决生活废弃物的问题, 但是农村居住分散, 在许多地方并不适合采取集中式的处理方式, 更多地采取分散和生态的处理方式, 解决农村人居环境问题。
3、防止出现重建设轻管理的问题
一些设施建设往往有资金支持, 实施起来比较容易, 但是长期维护则需要资金、组织的支持。
作者单位： 中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心
中国乡村发现网转自：国家治理2019年03期
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