内容摘要:农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分,并且是一个相对的、动态的演进过程,这一过程伴随着我国工农城乡关系、人与自然关系和农村生产关系等重大关系的循序演变。立足于当前国内外发展主要形势和我国“大国小农”的基本国情农情,聚焦于阐述农业农村现代化过程中的工农城乡关系、人与自然关系和农村生产关系这三大关系的基本内涵与演进逻辑,从重大关系动态演进的视角出发,分析中国在现阶段以及未来一段时期内,加快推进农业农村现代化所面临的现实挑战与困境,如农业“大而不强”、城乡要素配置不合理、乡村资源资产盘活利用阻碍大、资源环境双重约束趋紧、小农生产方式转型面临瓶颈、乡村治理模式亟待调整,等等。针对这一系列现实挑战与困境,提出未来阶段高质量推进农业农村现代化的目标,要始终坚持“大国思维”与“底线思维”并重,要在工农城乡关系良性互动融合发展中谋突破,加快健全乡村资源资产盘活利用长效机制,把绿色发展理念贯穿农业农村现代化始终,加快构建小农户与现代农业有效衔接机制,健全以农民为主体的乡村现代化治理体系。
关键词:农业农村现代化;中国式现代化;城乡融合发展;人与自然;农村生产关系
“农为邦本,本固邦宁。”农业农村在经济社会发展中向来占有举足轻重的地位,是一个国家保持长久稳定繁荣的根基。农业农村现代化是中国式现代化的关键基础,承载着稳固国家发展根基、保障民生福祉等多重使命,关乎社会主义现代化强国建设的成色。党的十八大以来,党中央高度重视“三农”问题,作出了将农业现代化和农村现代化一并设计、一体推进的重要战略决策。党的二十大开辟了以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的全新征程。从现阶段国内外发展形势和我国“大国小农”的基本国情农情出发,要如期实现我国第二个百年奋斗目标,其关键路径之一就是高质量推进农业农村现代化,加快农业强国建设步伐。2024年中央一号文件提出“以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设”。党的二十届三中全会围绕保障粮食安全、深化土地制度改革、巩固和完善农村基本经营制度等“三农”工作重点任务作出深入部署和明确要求。党中央在新形势下围绕“三农”工作的一系列重大决策部署,为今后一段时期我国农业农村现代化发展明确了方向。
在推进农业农村现代化的宏伟征程中,我们可以看到,工农城乡关系、人与自然关系和农村生产关系的持续深刻变化。这些关系的变化不仅体现了现代化发展的基本演变趋势,同时也在一定程度上决定着农业农村现代化的成败进展。关于如何处理好这几大关系以及在此过程中衍生出的一系列问题、挑战,并有力有效推进农业农村现代化,成为当下亟待讨论和解决的重大课题。基于以上考虑,本文旨在阐述我国农业农村现代化进程中几个重大关系的基本内涵与演进逻辑,以及与农业农村现代化的动态关联性,并从重大关系动态演进的视角出发,分析新发展阶段加快推进农业农村现代化所面临的现实困境与挑战,并围绕未来阶段我国高质量推进农业农村现代化的原则、路径等进行讨论与展望。
一、从战略全局角度把握农业农村现代化过程中的三大关系
农业农村现代化的动态演进过程,伴随着工农城乡关系、人与自然关系和农村生产关系等重大关系的循序演变。现代化转型过程中,“三农”问题愈加复杂,要处理好这一系列问题,不能将眼光局限于农业农村本身。我们应当从历史的、全局的角度,深刻认识农业农村现代化在社会主义现代化强国建设中的战略意义和理论逻辑,其关键是要把握好几大关系的动态变化及其深远影响。
(一)工农城乡关系:从“重工优先、城乡分割”到“工农互促、城乡融合”
工农城乡关系是农业农村现代化进程中最基本的动态关系,在现代化进程中持续演进,并对城乡发展产生深刻影响。“城乡关系从对立、分离走向融合”,这是马克思主义关于城乡关系演变必然趋势的一个基本判断。工农城乡互动指的是各类要素在城乡之间、不同产业部门之间的持续流动和配置组合。工农城乡关系的转变,实际上是城乡、部门之间要素资源配置的优化调整过程。无论是“以工促农”还是“工农互促”的工农关系,都意味着更多要素资源要从工业转向农业部门;而从城乡统筹到一体化再到融合,城乡关系一脉相承的演进,意味着农村和城市在要素资源配置方面应当享受同等地位,越来越多的要素资源将从城市转向农村。
从城乡区域维度来看,乡村的现代化是国家现代化不可或缺的一部分,和城镇化共同构成国家现代化发展的两大战略支撑,亦是对城镇化的重要补充。2023年我国城镇化率已达到66.16%,而和发达国家80%的水平相比,我国城镇化尚有发展潜力。中国式现代化特别强调全体人民共同富裕,意味着城乡差距不可能越来越大,城镇化和乡村现代化必须协调推进。在新的历史时期,高质量推进农业农村现代化,可以说是避免乡村衰败、重塑工农城乡关系的关键之举。
新中国成立至今,中国工农关系大体经历了从农业支持工业到工业反哺农业,再到工农协同互促发展的转变;城乡关系则大致经历了从农村支持城市到城市促进农村,从城乡分割、以城市发展为先到城乡统筹、一体化乃至融合发展的梯次演进。党的十九大提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,标志着城乡发展关系进入新阶段。党的十九届五中全会提出全面推进乡村振兴,强化“以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。这一新表述既继承了中央关于工农城乡关系政策的一贯性,又符合新时代工农和城乡发展的阶段特征和现实要求,是马克思主义城乡融合理论中国化时代化的创新发展,彰显了唯物主义历史辩证法在指导新时代“三农”工作和城乡融合发展中的科学价值。
我国城乡格局经历了从“乡土中国”演变为“城乡中国”的历史过程,尤其体现在城乡人口、收入等方面的结构性变动。现阶段,我国城乡人口比例大体接近的格局基本形成,城乡之间的收入差异正逐渐缩小。2024年中央一号文件就提到“适应乡村人口变化趋势,优化村庄布局、产业结构、公共服务配置”。城镇化过程中,以农村人口持续向城市和县城转移为典型特征的人口变化趋势,意味着大量农村劳动力伴随着其他各类要素持续向城镇转移并集聚,这是农业农村现代化推进过程中必须科学合理应对的一个现实情况。
正确处理工农城乡关系,对于农业农村乃至整个国家现代化来说都极为重要。党的二十届三中全会《决定》提出,“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。当前,城乡发展中的不平衡、不充分问题在“三农”领域最为突出,而农业农村发展的内生动力不足,仍然需要通过工业和城市力量的支持,形成内生驱动力。因此,有效推进农业农村现代化,不能就农业农村自身而论,而应当牢牢遵循工农城乡互动关系的客观规律,加快形成工农有效互促、城乡深度融合的新局面,这是按期实现强国建设目标的关键所在。
(二)人与自然关系:从“征服自然、改造自然”到“人与自然和谐共生”
人与自然的互动关系贯穿人类社会发展始终,其变化深刻影响着农业农村的可持续发展以及农民生活的品质健康。纵观20世纪全球发展历程,世界各国在以谋求经济高速增长为导向的粗放式发展中,对人与自然关系的客观规律认识不足,为此付出过沉重代价。进入后工业文明时期,各国积极探索人与自然协调、可持续发展的可行路径,尤其在推动农业农村现代化中积极谋求绿色转型发展。
新发展阶段,加快推进农业农村现代化并非只能以牺牲和破坏农村生态环境为代价。党的十八大以来,党中央高度重视人与自然的协调关系,充分认识到经济社会的可持续发展必须遵循人与自然关系的科学规律,将生态文明建设作为治国理政的重要战略举措,并在党的十九大报告明确将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的一项基本方略。党的二十届三中全会《决定》进一步对深化生态文明体制改革作出重要部署,并强调“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。基于对人与自然关系的科学认识,党中央的一系列决策部署,奠定了高质量推进农业农村现代化的“绿色”基调。
坚持人与自然和谐共生是有效推进农业农村现代化的关键基石和坚实保证。农业农村的高质量健康发展,以及亿万农民的安居乐业,都离不开良好的生态环境作为支撑。小到村庄庭前院后的绿化美化,大到“山水林田湖草沙”自然生态系统,每一个元素相互依存、相互作用,共同构成了人类赖以生存的生态环境,都关系到我国农业农村现代化能否持续高质量推进下去。
一方面,随着新时代我国社会主要矛盾的变化,广大农民对高品质乡村生活的需求日益增长,这无疑对人与自然关系提出了更为严格的要求。乡村作为近5亿农民的家园,仅仅满足农民的基本生活和生产需求还远远不够。要乡村宜居、宜业,生态振兴尤为关键。如何在农业农村现代化发展中充分彰显“绿色”基调、如何为更高品质乡村生活提供生态保障,成为新时代必须妥善解决的“人民之问”。
另一方面,人与自然之间最重要的一对关系就是人地关系,而最核心的矛盾就是人地矛盾。不同于众多农业发达国家,拥有14亿人口的中国长期面临人多地少的突出矛盾。超大规模人口的农业农村现代化,必须考虑可利用土地资源的供给约束,兼顾土地数量和质量对农业农村可持续发展的长远影响。因此,如何把对人与自然和谐共生的科学理念融入农业农村现代化战略实践中去,在当前和未来阶段,变得尤为关键。
(三)农村生产关系:从“家庭联产承包制”到以“三权分置”为核心的变革
农村生产关系是涵盖了土地、劳动、生产资料等多个维度关系的集合,这些关系构成了农村社会经济活动的基础,对推动农村生产力提升起到关键作用。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是我国农村基本经营制度,而这一基础性制度的接续变革,就是农村生产关系适应生产力变化的发展过程。改革开放以后,党和国家聚焦“解放生产力”,通过确立农村家庭联产承包责任制,并实现农地所有权和承包经营权的两权分离,极大地激发了农民生产积极性。此后,我国在“摸着石头过河”的艰难实践中,不断探索具有中国特色的农业农村现代化实现路径,持续推动农村生产关系变革,为农村生产力发展提供动力。
农村土地制度是农村生产关系的核心,对土地利用和收益分配方式等具有决定性意义。处理好农民和土地的关系是深化农村改革的主线,也是推进农业农村现代化的关键切入点。党的十八大以来,党中央审时度势地深入研究和推进承包地“三权分置”改革,推动实现农地从“两权分离”到“三权分置”的制度转变。法律层面上,“三权分置”在2019年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中正式被确定。当前,以“三权分置”为核心内涵的农村土地制度在我国已经基本建立起来,双层经营体制内涵得到了进一步丰富。党的二十届三中全会《决定》强调“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革”,为进一步巩固和完善农村基本经营制度,持续激发农业农村发展活力提供重要保障。
实际上,无论是“家庭联产承包责任制”,还是在此基础上实行的“三权分置”,都可以被视为农地“公有私营”的一种实现形式,其目的都是为了进一步解放农村生产力。“家庭联产承包制”之所以能够极大地激发农民生产积极性,根本上在于其“私营”特质,最大程度地确保了小农生产的个体收益最大化。但是,随着农业科技的不断进步,农业自动化、机械化生产设备打开了农业生产力提升的巨大空间。而这一技术变革必须在一定规模的土地上才能实现效益最大化,即存在经营规模门槛。“三权分置”改革得以推行,实际上就是因为这一改革旨在破解土地闲置撂荒问题,推动小规模细碎化土地有序流转,以土地集中连片和适度规模化经营,为科技进步促进下的农业生产力跃升提供施展空间。
当生产力面临“瓶颈”时,就势必要考虑如何调整生产关系,发挥其适应并促进生产力提升的关键作用。毫无疑问,农地“三权分置”是改革开放以后农村生产关系调整的又一次历史性突破,进一步健全和创新了农村基本经营制度,有力夯实了农业农村现代化的制度根基。实施“三权分置”的重点是放活经营权,核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能,目的是实现土地资源更加合理配置和高效利用。当然,从生产关系适应生产力的角度来说,农村一系列改革任务依然任重道远。未来一段时期,关于在实践过程中如何创新集体制实现形式、如何让农地经营权发挥更大效能等一系列意义深远的问题都亟待研究。
二、从重大关系演变视角看农业农村现代化的现实挑战和困境
立足于当前国内外发展形势和我国“大国小农”的基本国情农情,从重大关系动态演变的深层次视角出发,可以发现,眼下和未来一段时期我国农业农村现代化仍面临诸多的现实挑战和困境,对如期实现农业农村现代化以及农业强国建设的战略目标构成阻碍。
(一)农业“大而不强”的现状未发生根本性扭转
作为一个传统农业大国,中国在过去很长一段时期内,推行以工业与城市优先为特征的发展战略,在此背景下,工业化、城镇化、信息化得到长足发展,而农业现代化步伐缓慢,逐渐成为“四化”短板。当前阶段,与发达农业国家相比较,我国农业“大而不强”的情况愈发突出,尤其是农业综合竞争力以及农产品供给保障能力相对薄弱。基于此,加快推进农业农村现代化的主要目标之一就是着力解决长期以来我国农业“大而不强”的现实问题,推动实现农业大国向农业强国迈进,而其关键就是要推动农业综合竞争力和农产品供给保障能力实现“质”的跃升。
第一,就国际比较来看,中国农业综合竞争力仍然处于相对弱势。在国际市场上,同类农产品比较优势不足,粮食等农产品成本较高、附加值和综合利润较低,国内经营主体对全球农业资源整合能力不强。从产业体系上来看,当前我国农业现代产业体系尚不健全,农业产业结构以种植业为主,农业与二、三产业融合水平不高,特别是农业社会化服务发展滞后、规模化不足。实际上,农业综合竞争力的关键在于农业科技水平。长期以来,各自为战、低水平重复、研发与市场应用脱节、转化率较低等问题制约着农业科技水平提升。我国农业科技成果转化率仅为30%~40%,而发达国家的转化率水平能达到80%。农业机械化率不高、部分高端装备与优质种源依赖进口、部分“卡脖子”核心技术久久未攻克,造成我国农业生产效率和效益的长期相对弱势。
第二,从供给侧来看,国内粮食等重要农产品保供给基础还不牢固。百年未有之大变局下,不确定因素和风险增加,地缘冲突与气候变化等“黑天鹅”“灰犀牛”事件,给我国农业产业链、供应链带来极大风险挑战。国内大豆等重要农产品进口依赖程度较高,对国家粮食安全造成威胁。推进农业农村现代化,是更好地发挥农业作为国民经济“压舱石”作用的必要途径,而其首要的任务就是提升粮食等重要农产品供给保障水平。新时代我国社会主要矛盾发生转变,尤其是2020年以后,我国14亿人的“不愁吃”问题得到全面彻底解决,老百姓对于饮食消费品质提出更高要求。居民饮食需求从“吃饱”向“吃优”逐步升级,食物消费从以前的“粮食、肉食、蔬果”8∶1∶1结构,向4∶3∶3结构逐步优化。这对我国农业供给侧改革和产业结构调整提出了更高要求,也是党和国家提出树立大农业观、大食物观的关键根据所在。
(二)城乡之间要素配置不合理不均衡问题突出
城乡之间的资源要素配置情况,是工农城乡关系动态演变的直观反映。城乡发展不均衡,从更深层次来讲,其实是源于城乡之间的资源要素配置不合理不均衡。改革开放以来,围绕要素配置市场化的改革持续深入推进,要素配置效率不断提高。然而,从乡到城的要素单向流动局面仍未根本扭转,农村人口出村入城,伴随着的是劳动力、资金等要素持续向城市汇聚,一度造成了“城市繁荣、乡村凋敝”的景象。
长期以来,城乡要素资源配置不合理不均衡的直接后果反映在城乡之间经济发展水平、基础设施和公共服务、居民收入和生活条件等方面的悬殊差距,严重阻碍了农业农村现代化进程。究其原因,主要有两个方面:一方面,城乡关系中的二元结构尚未打破,信息不对称、观念陈旧、制度障碍等对要素流向乡村造成了巨大阻力。例如,传统观念认为社会资本下乡会排斥小农、损害农民利益,致使社会资本下乡一度受到限制。另一方面,农村要素市场发育不健全。在要素市场化时代,各类要素投入往往受经济效益左右,在城市的要素集聚往往获得更大回报,使得各类要素主动流向更具有经济优势的城市地区。
农业农村现代化的进展和成效如何,很大程度上取决于城乡资源要素配置的合理优化。未来较长的一段时期内,我国城乡之间的鸿沟仍将存在,农村人口向城镇转移的态势仍会持续。如何发挥和扩大农业农村比较优势来吸引人才、资金等要素持续流入乡村,从而有效激活农业农村“洼地效应”,成为眼下加快推进农业农村现代化进程中亟须突破的一个难题。
(三)乡村闲置资源资产盘活利用面临较大阻碍
乡村资源资产既包括森林、草原等自然资源,也包括各类要素投入形成的实物资产。现代化进程中,人与自然关系日益趋紧,与此同时,大量农村人口流失造成乡村“空心化”加剧,随之而来的是更多资源资产的闲置与低效利用。如何唤醒和盘活用好庞大的乡村资源资产以实现保值增值,如何打通乡村资源变资金、资金变资产的渠道,激发乡村资源资产利用效能,从而有效促进新型农村集体经济发展等一系列问题,成为推进农业农村现代化进程中必须解决好的一个关键问题。
一方面,人与自然和谐共生关系下,乡村自然资源面临生态保护与开发利用的冲突。自然资源是乡村的宝贵财富。生态保护红线的落地,为加强乡村自然生态系统的保护修复提供了有力保障,但一定程度上也挤压了乡村现代化发展的扩展空间。相比于城市,农村土地类型和利用情况更加复杂,乡村发展受人地关系限制大。乡村发展必须严守耕地红线、生态保护红线等,受到人与自然关系方面的制约因素众多。
另一方面,乡村土地、房屋等实物资产闲置与低效利用情况普遍。从脱贫攻坚到现在的过渡期,各级财政加大农村发展投入,不仅推动了农村基础设施建设迈上新台阶,还形成了大量的厂房、设备等实物资产,成为乡村产业和集体经济发展的物质基础。过渡期以来,各地有关部门对帮扶项目资产进行全面确权,目前,已确权的全国帮扶项目资产高达数万亿元。然而,不少地区面临乡村资产“沉睡”、管护运维不到位、投融资渠道不畅等问题。国家鼓励集体经济发展的同时,受制于各种因素影响,缺少组织化管理和人才等关键支撑,合作社“空壳化”现象越来越普遍,在此过程中,伴随着集体资产闲置、低效利用等情况。究其原因,主要是乡村产业效益回报不高、对各类要素吸引力度不足。此外,乡村用地规划管理薄弱,乡村建设项目用地审批牵涉部门众多,程序繁琐、限制因素多。
(四)农业农村发展受资源环境双重约束日益严峻
良好的资源条件和生态环境是推进农业农村高质量可持续发展的必要保障。新发展阶段,农业农村现代化面临资源与环境双重约束压力,与此同时,农民对乡村美好生活的向往对生态环境改善提出更高要求,农业与乡村绿色发展水平亟待提升。如何在绿色发展理念指引下,把握好人与自然互动关系的一般规律,有效推动农业农村绿色高质量转型,实现粮食安全有效保障、群众需求有效满足、生态质量有效提升,是新形势下必须重视的现实问题。
第一,传统粗放式农业与资源环境之间的冲突加剧。中国长期以来都面临人多地少、人均资源相对短缺以及生态承载压力大的现实困境。一方面,我国耕地资源存量有限,后备耕地资源相对匮乏,且开垦难度较大、质量不高,同时耕地“非农化”等现实问题愈发普遍。另一方面,传统农业生产方式片面追求短期经济效益,诱致农业生产主体过度使用化肥、农药、灌水等粗放式生产行为,并引发农业面源污染、土壤污染、地下水超采、水土流失等一系列问题,影响农产品质量的同时,对资源环境造成持续伤害,特别是诱发耕地质量下降的潜在风险。耕地数量和质量的“双降”压力,给国家粮食安全及农业农村高质量可持续发展带来较大隐患。
第二,农业生产面临气候变化影响下的潜在威胁。气候变化对农业生产条件和生产布局产生深刻影响,使得农业生产中的不稳定性增加,进而导致生产成本和投资大幅增加。传统经营模式下的农业面临长期回报受挤压的风险,给农业农村现代化稳定发展造成一定阻碍。受气候和经济等多重因素影响,南方许多雨水充沛的农村地区不再种粮,而水土光热条件较差的北方却肩负起粮食生产重任,形成“北粮南调”的错位格局。
第三,农民对乡村高品质生活的向往,对生态环境提出更高要求。就目前来看,农民对绿色、环保等方面的需求无法得到较好满足。乡村现代化发展中,一些地区的传统落后产业对乡村环境产生较大污染,加之农民生态保护意识淡薄,农村人居环境在过去较长一段时期内,遭到了持久深刻的破坏性影响。总体上,乡村生态振兴底子薄,农业面源污染防治、农村生态系统修复等方面历史欠账较多。在这样一个基础上,要推动农业农村现代化,不仅需要我们有久久为功的耐心,还需要有科学长远的谋划,这就要求我们必须把人与自然关系摆在农业农村现代化进程中更加突出的位置上。
(五)传统小农生产方式向现代农业转型遭遇瓶颈
由传统农业生产方式向规模化、集约化方式转变,这是推动实现农业农村高质量现代化发展的关键途径。使用传统农业生产技术的小农生产方式,在生产力水平上,明显落后于接受过现代化改造的规模化农业经营方式。因此,土地适度规模经营可以说是农业农村现代化的必然趋势。然而,当前农村生产关系变革中的小农生产方式转型陷入内生动力不足的瓶颈,遭遇土地规模化程度不高、小农户与现代农业衔接困难等困境,严重阻碍了农业生产力的阔步提升。
一方面,土地规模化程度不高,土地流转障碍重重。“三权分置”改革后,我国部分地区土地细碎化、流转不畅、农民流转土地意愿低等问题仍然突出,对农业适度规模化经营产生较大制约。传统观念认为,土地是农民的“命根子”,因此许多进城务工农户不愿轻易流转或出租土地,宁可撂荒也不耕种。部分地区农村土地利用效率由此大大降低,规模效益难以实现。究其原因,除了土地生产条件不佳以外,还存在制度因素。现阶段,我国农业现代化滞后、农业规模化不足的原因,从某种意义上讲,并不在于农业劳动力太多太少,也并非土地太少,很大程度是在于承包权和经营权过于分散。从农业“三普”数据也能看出,占经营主体总数98%的小农户经营了近七成的耕地,意味着另外2%的经营主体承担了近三成耕地的经营。与此同时,耕地“非农化”“非粮化”情况存在加剧风险。尽管国家出台了一系列政策文件对耕地“非农化”“非粮化”行为严格约束,但类似变相违规的占用侵害耕地行为屡禁不止,在监管上仍存在漏洞,这对国家粮食安全构成不小的威胁。
另一方面,农村生产关系变革中农民主体失位,小农户与现代农业有效衔接难。首先,“三权分置”制度在实践中面临与政策目标相悖的困境,农民在作为承包主体时,通常处于弱势地位。一方面,工商资本下乡过程一定程度上压缩小农户生存空间,削弱农户谈判能力;另一方面,土地流转的实现过程具有明显的区域差异,部分中西部农村盲目复制经济发达地区的成功经验而造成“水土不服”。其次,传统农民普遍受教育程度不高,缺乏适应现代农业发展需求的综合素质。受过良好教育、年富力强的乡村“精英”几乎都离开乡土,而从事农业生产的多为文化水平不高且年龄偏高的劳动力,小农户接受和掌握新技术的能力较弱,严重阻碍了小农生产方式的转型升级。另外,农业社会化服务发展严重滞后,尚未形成体系,从全国范围来看,农业社会化服务涉及领域较窄,主要集中在生产环节,而农业金融、农产品流通、农业信息化等领域的服务相对薄弱,特别是针对小农户的差别化服务水平在不同地区参差不齐。
(六)乡村传统治理模式难以适应新形势发展需求
“乡土中国”向“城乡中国”深度转变的时代背景下,农村人口持续流出伴随着资本等要素下乡,不同地区村庄出现明显分化,一部分村庄在融入城镇化的大好机遇中得到振兴发展,还有一部分村庄不可避免地走向衰落乃至消亡。乡村治理的基础和内外部环境产生深刻变化,传统乡村治理理念、模式与农业农村现代化的现实需求逐渐脱节。
一方面,乡村人口结构性变化引发乡村治理基础改变。乡村治理,首先是人的治理,其基础也在于农民,而在城镇化快速推进过程中,这一基础要素发生了根本转变。农民与土地、村庄的黏度降低,尤其反映在“农二代”进城安家置业后不再回归乡土,一改过去“乡土中国”阶段“农一代”的“不离土、不出村”特点。农村人口尤其是青壮年和精英人才持续流出,造成乡村严重“空心化”,乡村低文化程度、弱劳动能力的“老、妇、小”占比持续增加。同时,农村“老龄化、少子化”等问题加剧,乡村治理主体发生变化,严重弱化了乡村治理与发展的人力资源基础,使乡村治理面临无人能治的局面。关于农村人口的一系列变化,引发了“谁来治理和振兴乡村?”的社会之问。乡村人口结构的变化还引发了乡村社会“原子化”问题,在村庄内部,过去基于血缘、人情关系的社会联系与互动不断衰减,村组织与村民之间的联结也在弱化,即存在乡村“组织衰败”与“社会关系衰退”趋势。
另一方面,乡村经济社会结构变迁对乡村传统治理造成冲击。现代化进程中,传统农业在乡村经济中的比重下降,非农产业和服务业快速发展,乡村产业结构与发展路径发生了明显改变。在此过程中,大量“农二代”出村进城,加速了乡村社会结构变迁。年轻劳动力外出闯荡,造成家庭成员聚少离多、老人儿童长期留守的困局,加剧了代际隔阂和家庭关系紧张。以资本为典型的要素下乡,在促进农业与农村现代化改造的同时,也深刻影响着乡村社会结构和治理逻辑的转变。一是村庄内部的松散与分化。新型社会组织和利益群体涌现,导致传统宗族势力持续弱化,传统家庭结构和社会关系受冲击。资本下乡吸引大量外来人口进入乡村,形成新的社会群体,同时能带来新的投资和就业机会,造富一批农民,形成新的乡村富裕阶层,而其他农民无法适应市场竞争而陷入低收入陷阱,从而加剧乡村内部贫富差距和阶层分化。二是乡村治理难度增加。新兴社会群体与传统农民群体在经济利益、生活方式和价值观念上存在差异,导致乡村社会结构更加复杂。资本下乡引入了新的治理主体,带来了资金、技术和新的治理理念和方式,促进了乡村治理多元化,一定程度上推动乡村治理模式从传统的人治向法治转变。但在这一过程中也出现了新的乡村治理矛盾,如资本与农民之间的利益冲突、社会治安与生态保护等问题。在基层监管和协调机制不健全的情况下,种种矛盾对乡村治理的持续稳定性形成巨大冲击。这些变化对乡村治理提出了新的要求,亟须探索更具包容性、稳定性的乡村治理模式,以适应乡村现代化发展新形势。
三、高质量推进农业农村现代化的未来展望
高质量推进农业农村现代化是以“高质量发展”为主题的中国式现代化在“三农”领域的具体化。展望未来,高质量推进农业农村现代化,必须从我国现实国情农情出发,立足新发展阶段新形势新变化,充分体现“中国式”特色。要树立大历史观和全局观,深刻认识到农业农村现代化与整个国家现代化发展中经济、政治、文化、社会、生态文明等方面的紧密联系,从“全国一盘棋”的战略高度,把握好几大关系的动态演变特征,把新发展理念贯穿农业农村现代化全过程。
(一)要始终坚持“大国思维”与“底线思维”并重
高质量推进农业农村现代化,必须始终坚持“大国思维”与“底线思维”并重。农业农村现代化是一项复杂持久的工程,不仅关系到国家现代化事业的兴衰成败,同时还关系到国家总体安全以及亿万农民的幸福美好生活。党的二十届三中全会《决定》明确了进一步全面深化改革的原则,其中之一就是坚持系统观念,处理好发展和安全的重大关系。在新发展格局下,推进农业农村现代化,必须全盘谋划,久久为功,既要锚定战略目标,一张蓝图绘到底,也要时刻守牢安全底线,自觉站稳人民立场,切实维护好农民根本利益。
一是要树立“大国思维”。现阶段,我国区域城乡差异较大,意味着推动农业农村现代化不能“摊大饼”,也不可能各地完全“步调一致”。从“全国一盘棋”的战略角度考虑,遵循好“全局谋划、统筹推进”与“因地制宜、分类施策”相结合的原则。分阶段、分区域梯次推进有条件的地区率先基本实现农业农村现代化,探索和总结成熟可行的推进路径和模式。从国家安全和战略全局角度考虑,扎实提升农业综合竞争力与农产品供给能力是农业农村现代化的基础性任务。要统筹国内国际两个大局,加快形成系统稳健、运行高效的农业现代化产业体系,构建起高水平开放的农业发展格局,推动国内和国际市场有效联通,增强农业产业链、供应链的世界影响力。在国际贸易中,应统筹协调进口渠道多元化战略布局,降低农产品进口市场集中度,提升重要农产品供给保障水平。要强化全球农业资源要素整合利用能力,通过多种方式支持企业走出去,提升企业跨国投资能力和运营水平,加强海外供应链的协同布局。
二是坚持“底线思维”。高质量推进农业农村现代化的前提保障就是守住底线,确保基本盘不出问题。既要守牢“确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫”两个底线,也要在农村改革中坚守底线红线。一是要全力做好保障粮食和重要农产品稳定安全供给这个头等大事,深入推进“藏粮于地、藏粮于技”战略,稳步拓展农业生产空间,提高农业综合生产能力,把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手上。二是要不断巩固提升脱贫攻坚成果,持续优化调整各类帮扶政策举措,加快探索形成针对低收入人口和欠发达地区的常态化帮扶有效路径和机制。三是要严守农业农村改革的政策底线,稳慎抓好改革试点工作,坚持巩固和完善农村基本经营制度,充分保障农民利益,确保不发生颠覆性错误,正如习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会上强调,“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了”。
(二)在工农城乡关系良性互动融合发展中寻求突破口
高质量推进农业农村现代化,需要在工农城乡关系良性互动融合发展中寻求突破口。步入“城乡中国”新阶段,城乡关系更加紧密交融,解决乡村问题越来越离不开城市。党的二十届三中全会《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署,强调“促进城乡要素平等交换、双向流动,缩小城乡差别,促进城乡共同繁荣发展”。破解城乡二元结构、推动乡村内生发展的关键之举在于推进城乡要素合理有效配置。而要实现城乡要素的合理有效配置,重点在于以体制机制创新为抓手,打通城乡要素顺畅流动的渠道,尤其是人的要素的合理流动与配置。
一方面,农业农村现代化离不开城镇化的支持,要更好地借助新型城镇化之力,形成乡村振兴与城镇化良性互促发展关系。一是优化城乡空间布局,提高城镇空间承载力,畅通以县域为“枢纽”的现代要素下乡渠道,加快形成“人”“地”“业”循环互动的发展格局。二是扎实提升农业转移人口市民化质量与服务水平,深化户籍制度改革,畅通转移人口落户渠道,扩大城镇基本公共服务与社会保障向非户籍常住人口覆盖范围并且加大支持力度,确保农业转移人口在城镇安居乐业。三是完善县城就业服务保障体系,开拓县域就业新空间,立足县乡村本土优势,培育适合于县域发展的新产业新业态。
另一方面,农业农村现代化的关键在于提升内生发展动力,要强化乡村发展内核动力,让现代生产要素在市场配置和政府引导下更加有序地流向乡村,让新型工业化、信息化更好地赋能乡村发展。鉴于发达与欠发达地区城乡间尚存在巨大发展差距,并且在短期内难以消除。为此,要推动跨区域的城乡资源要素流动,建立持久稳定的常态化跨区域协作帮扶机制,让发达地区的先进生产要素在有为政府和有效市场的协同引导下持续向欠发达地区县域、乡村流动。
(三)加快健全乡村资源资产盘活利用长效机制
高质量推进农业农村现代化,要加快推进乡村资源资产盘活利用相关改革,以优化资源利用模式、提升资产运营效益为核心,健全自然资源和乡村各类资产盘活利用的长效机制。这是激发乡村发展内生动力的重要抓手,而健全长效机制的关键在于“妥善确权、合理赋权、明确职责、强化监管”。
一方面,要充分挖掘乡村自然资源价值潜力,深入推进农村“三变”改革,在尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上,不断创新生态产品价值实现路径与机制,以确保乡村自然资源的合理开发与有效利用。首先,要加强政策引导和扶持,创新生态产品价值实现的制度安排和政策体系,激发各类市场主体参与资源开发利用的积极性和创造力。其次,要充分发挥市场配置作用,推动生态产品市场化、多元化、差异化发展,以品牌建设和宣传推广为依托,不断提高生态产品的附加值和市场竞争力,为乡村生态产品价值实现营造有利条件。
另一方面,要提升乡村资产运营效率,优化财政资金投入利用方式,尤其对于帮扶项目资产,要加强后续管护运营,确保资产良性稳定运行。可以通过引入先进的运营技术和理念,比如物联网、大数据分析等,对乡村资产进行智能化管理和优化配置,提升资产的使用效益。如何尽可能避免乡村过度“空心化”导致的各类资源资产闲置弃用,破题的关键一步是要深化乡村各类要素市场化改革。迫切需要深化农村“三块地”改革,通过集体经营性建设用地入市激活村庄发展活力和沉睡的土地资源,同时,审慎推进闲置宅基地和废弃建设用地试点入市,进行适度市场化和规模化经营,化解市场化盘活中面临的社会资本下乡衔接不畅、集体建设用地入市创新不够、农房抵押贷款凭证不足、审批手续办理效率不高等关键堵点。
(四)把绿色发展理念贯穿农业农村现代化始终
高质量推进农业农村现代化,必须将绿色发展理念落到实处,将其贯穿农业农村现代化各环节全过程,把握好高质量发展和生态保护的辩证统一关系,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的现代化农业农村发展道路。
一是要加快农业全产业链绿色提质升级。产业体系上,要加快构建农业绿色产业体系,探索形成农业上下游产业低碳循环发展完整路径,让绿色发展方式渗入到农业种植、加工、运输、销售等全领域各环节。科技创新上,要把握农业新质生产力的发展着力点,推动农业绿色发展技术标准体系建设,以绿色生态提质为基本导向,强化农业资源保护与生态修复等具体领域的专项性科技攻关,同时,健全农业低碳与环保技术推广体系,让科技成果有效惠及农民。
二是要推动农村生态文明建设实践不断创新。以绿色发展引领乡村生态振兴,统筹兼顾生态治理和乡村发展。要坚持节约优先、空间均衡、系统治理方针,强化“山水林田湖草”大生态综合治理。制度设计上,要加快健全与现代乡村发展需求相适应的乡村绿色发展制度体系,探索资源集约高效利用长效机制,强化生态环境保护监管力度,筑牢乡村绿色发展制度保障。乡村建设中,要把浙江“千万工程”的理念精髓融入各地乡村建设实践,以改善农村人居环境、提升乡村生活品质为切口和导向,全力打造一批美丽宜居村庄示范样板,以高标准示范创建引领乡村风貌焕新颜。
(五)加快构建小农户与现代农业有效衔接机制
高质量推进农业农村现代化,要加快构建小农户与现代农业有效衔接机制,把握好发展适度规模经营与扶持小农户的平衡点,推动现代农业生产经营体系全面优化升级,同时更加注重提升小农户融入现代农业发展的综合能力。
第一,推动农业规模化经营,要基于客观现实,把握好适度原则。所谓“适度”就是说,土地并非无止境的集中交给更少的主体经营,而是经过较长时期的调整,使农业规模经营水平同发展实际相适应。从另一个角度来说,就是要进一步优化农业内部分工,推动农业劳动生产率提升。如有学者提出,推动种植业向“二八格局”转变,20%的大农生产80%的农产品并贡献20%的增加值,以保障粮食安全;80%的小农生产20%的农产品并贡献80%的增加值,以保障收入持续增长。类似格局实际上就是通过优化农业内外部分工,提高农业劳动生产率,更符合“大国小农”国情下的农业农村现代化与共同富裕愿景。
第二,农业规模化经营,需要协同推进农村土地和农业社会化服务规模化经营。一方面,要提高细碎化土地整合使用效率,为土地适度规模经营提供条件。例如,推动土地细碎化整治可以借鉴和推广部分发达地区先行探索的“承包权不动,经营权连片”的“小田变大田”模式。通过“两次流转”或“土地入股”等多种形式,有效依托土地流转中介组织发挥农地经营权“零存取整”的作用,以提高土地规模利用效益。另一方面,要加快推动农业社会化服务朝着多层次、系统化、专业化方向持续发展,尤其是要提升面向小农户的社会化服务水平,通过提供土地托管服务、畅通销售渠道等形式,为小农户融入现代农业发展提供坚实支撑。
第三,要以更有力的政策支持,提升小农户内生发展动力和能力。农业农村现代化的稳步推进,从根本上讲,靠的是“人”,农业生产和乡村建设需要大量农民的亲力参与,这一过程实际上离不开农民的现代化。从人的角度来说,就是要确保广大农民尽可能地参与到农业农村现代化发展中去,不让农民在现代化进程中掉队。因此,要聚焦小农户人力资本价值提升,大力发展农村教育培训,加大培育新型职业农民力度,打造一支具备高素质、高技能的新型职业农民队伍。注重发挥政策导向作用,引导农民加强自身能力培养和技术更新,通过提供多样化、针对性的培训、指导和扶持,激发农民学习的积极性和创造性。同时,鼓励和支持农民参与科技创新和技术交流,引导农民积极尝试和采纳新技术、新模式。
(六)健全以农民为主体的乡村现代化治理体系
高质量推进农业农村现代化,要秉持以农民为主体的人本思想,以更好地满足农民群众对美好和谐生活的期待为目标,持续完善以农民为主体的乡村现代化治理体系。
从形势机遇角度考虑,推动乡村治理体系现代化,必须准确认识和把握乡村社会环境与治理基础的变化逻辑和趋势。一是要加快适应农村人口结构变化趋势,精准治理乡村“空心化”“老龄化”等迫切问题。在政策设计上,重点关注乡村留守老弱妇孺群体实际所需,破解农村老人赡养、妇女就业以及儿童教育等民生问题,更好实现老有所养、妇有所扶、少有所抚。二是要积极应对城乡融合发展过程中,资本等要素下乡对乡村社会结构变化及乡村治理体系重构的机遇和挑战,以精准举措化解各类矛盾,促进乡村社会和谐发展和乡村治理有效运行。
从实践路径角度考虑,提升乡村现代化治理水平,必须将治理目标瞄向农民。一是强化党组织在乡村治理多元主体中的引领与主导作用。完善党建带村建机制,建立健全基层党组织与村民组织的协调联动机制。支持引导多元主体参与治理,探索“村企、村社共建”的有效路径,发挥各主体在产业发展、公共服务、社会事务中的作用,形成党组织领导的多元共治的现代乡村治理格局。二是激发农民参与自治积极主动性。拓宽农民参与乡村规划、决策、监督等事务的合理途径,保障农民参与治理的主体地位。健全村民代表大会、议事会等议事协商平台,确保农民能够充分表达意见和诉求。建立乡村治理有效激励模式,以树立典型、宣传表彰等方式,激发农民自治主体性、积极性。三是补强乡村治理人才梯队,尤其加强欠发达地区基层干部队伍建设,创新实施驻村干部帮扶机制,为推动欠发达地区乡村加快提升现代化治理水平提供人才支撑和保障。
【作者张琦系北京师范大学经济与工商管理学院二级教授,博士生导师;作者王一凡系北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心博士研究生。中国乡村发现网转自:《兰州大学学报(社会科学版)》2024年第5期】
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