摘要：集体经济组织对农村土地不具有所有权，集体经济组织非实体组织，农村土地归集体经济组织成员所有。
农村土地实行集体所有制，其中的集体所有应作何解释？是集体经济组织所有还是集体经济组织成员共同所有？正确认识这个问题，对找准农村改革方向、保护农民合法权益、构建城乡一体化发展体制机制、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、集体经济组织对农村土地不具有所有权
（一）集体经济组织不能自主决定农村土地归属
土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集体经济组织成员资格认定基准等农村土地归属制度，既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、公民合法权益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地归属制度的制定与改革，属于中央事权而不属于地方事权，宜由国家法律政策统一规范或由国家有计划地推进改革，而不宜由集体经济组织、行政村甚至任一地方政府自主规定或擅自推动。我国宪法明确了农村土地实行集体所有制，有关法律明确了农村土地实行承包经营制度、集体经济组织成员享有土地承包经营权和宅基地取得使用权。集体经济组织不能成为地权配置主体，不能在集体经济组织土地上设立用益物权，不能抵押土地所有权、土地承包权、宅基地使用权。尽管是由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议后执行国家有关法律规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的处分权。即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。其实，这有利于实现耕者有田、建宅有地，保障农民安居乐业、国家粮食安全，严防集体经济组织、村委、村委干部甚至地方政府侵蚀农民合法权益，促进经济社会持续健康发展。
（二）集体经济组织对农村土地并不具有所有权
就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织对农村土地并不具有实质的所有权。如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付地租给集体经济组织，而他们实际是依法地无偿地取得并使用承包土地、宅基地；如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过收回、调整、转让、抵押等方式处置农村土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益就容易受到侵犯，而集体经济组织对集体经济组织成员依法取得的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其他以集体经济组织名义使用或流转的集体经济组织土地，包括水利道路、文化卫生、村属企业厂矿等建设用地，最终受益的是集体经济组织成员，土地所有权仍归集体经济组织成员共同所有。有时在征地补偿、财政转移支付等中，将集体经济组织作为受益主体，这看似归集体经济组织所有，实质归集体经济组织成员所有，因为最终受益的仍是集体经济组织成员。因此，集体经济组织对农村土地并不具有所有权，它只具有地理边界功能。
二、集体经济组织非实体组织
（一）集体经济组织并非经济实体
集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在组织运行上实行民主制度而非公司制度，且不纳税，不缴费，不能破产，不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人。因此，集体经济组织宜适用社会组织理论而不宜适用企业制度理论。农村集体经济组织本身不是法人，要成立法人，其财产应从集体资源资产中独立出来，比如土地所有权、土地承包权、宅基地取得权、公益性基础设施或其用地等集体资源资产就不能作为集体经济组织法人财产；即使是宅基地使用权，由于它往往被住宅所有权“绑架”，一旦资不抵债就容易偏离集体所有制，所以不宜将之入股、作抵押、作担保。
（二）集体经济组织也非实体组织
集体经济组织也有别于一般社会组织，它并无固定场所，无固定工作人员，也无常设组织机构，无法定代表人，它是法治之下的自治单元。集体经济组织成员参与管理的村内公共事务，除了“经济”还有“社会”“文化”“生态”“党建”等。每个集体经济组织成员都依法地平等地参与村内公共事务的决策、管理、监督。选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。即使全体集体经济组织成员在村民小组会议上都同意，也不能非法地调整土地承包关系、干涉农民生产经营自主权、强迫农民退出土地等。其实，集体经济组织可被村民小组替代。虚置集体经济组织，其原本统筹经营职能在工业化中期及以后，可在农民自力更生、村民依法自治基础上，由政府扶持建设基础设施、兴办公益事业、提供农业服务，或由农民购买农业社会化服务，以发展现代农业、建设新农村，促进城乡一体化发展。
三、农村土地归集体经济组织成员所有
（一）全体而动态的集体经济组织成员对农村土地共同所有与一般法律术语按份共有、共同共有存在本质区别
农村土地集体所有制的实质是全体而动态的集体经济组织成员共同所有集体经济组织土地。之所以是全体而动态，是因为：（1）集体经济组织成员有权承包由本集体经济组织依法发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制集体经济组织成员承包土地的权利。（2）集体经济组织成员有出生有死亡，有迁入有迁出，迁出中有的成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。尽管此处共同所有与一般法律术语按份共有、共同共有都有共有人，但在人员组成上，前者具有成员性、派生性，后者具有社会性、开放性；在时态上，前者是动态的，后者是静态的。由于是全体而动态的集体经济组织成员共同所有集体经济组织土地，所以，既不能将土地所有权转让给集体经济组织以外的任何组织或个人，也不能将土地所有权分割给具体的集体经济组织成员。农村土地集体所有制是一个从我国几千年曲折土地制度史中探索而来、既遵循农业农村发展规律又符合中国农业农村实际、以保护农民利益促进农业农村不断发展为根本目的、兼顾效率与公平的出色而精致的社会机制。农村土地集体所有制具有很强的包容性和适应性，既能适应生产力发展，容纳合适的生产组织类型、发展多种的生产经营模式；也能调适社会关系，构建城乡一体化发展体制机制，不断适应经济社会发展形势。
（二）集体经济组织成员资格认定主要基准以享有或曾享有土地承包权为宜
既然集体经济组织成员是动态的，那么如何认定呢？以享有或曾享有土地承包权作为成员资格认定的主要基准，并以从事农业生产经营或常住农村作为成员权益享受的重要条件（机关事业单位职工或享受城镇职工基本养老保险待遇居民除外），这与其他城镇居民在农村“占地”有着本质区别。它既兼顾了土地承包历史与未来，尊重了居民务农意愿，也坚持了农村土地集体所有制。这也是解决现阶段农村老幼妇弱人口占比过高、未来谁来务农、谁来建设新农村、怎样改变城乡二元结构系列问题的一个重要改革举措。因此，还需要进一步深化户籍制度改革，允许在农村依法享有土地承包权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口落户本集体经济组织。这不仅坚守了农村土地集体所有制，尊重了城乡居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了农业劳动者年龄、文化、技能等结构，为现代农业发展、新农村建设提供了可持续的人力资源。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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