摘要：中国在实现高速发展的城镇化建设的同时，面临着村落消失等严重危机。与此形成鲜明对比的是，日本的城镇化建设并未以牺牲乡村为代价。文章分析认为，在日本，除了作为“乡贤”的社会精英在乡村治理中扮演着不可或缺的作用之外，乡村居民能够在行政部门的支援（并非管制）下，根据本地实情自主实施居民自治，从而实现乡村振兴及其存续。这种“支援型政府行政＋自律型居民自治”的乡村治理模式，或许正是日本乡村治理传递给中国的启示之一。
关键词：城镇化；地方自治；地方消亡；田园回归
1、引言：城镇化与乡村存续问题的中日比较
改革开放以来，中国的社会转型进入全面提速时期。其结果之一是，中国的城镇化率从1978年的17.9%攀升至2014年的54.77%，并将在2035年达到75%左右[1]。在这个急速的城镇化建设进程中，中国在实现5-6亿农业人口城镇化的同时，也诱发一系列的乡村问题，其中包括环境污染、户籍枷锁、养老困难、治理混乱、儿童留守、农民子女上学困难以及方言危机等诸多问题[2]。而更让人担忧的是，近十年来中国将近90余万个村落消失。换言之，中国村落平均每天消失200多个[3]，从而引发中国乡村如何得以存续的重大社会问题。
鲜为人知的是，邻国日本也在同时期实现了城镇化率的大幅度提升，然而他们却较好地解决了乡村存续问题。根据日本国土交通省的统计，从1980年～2015年的35年间，日本的城镇化率从59.6%迅速攀升至67.7%。按照这个速度，至2030年，日本的城市化率将到达73.1%[4]。然而，让我们颇感惊讶的是，同时期内日本农业集落（村落）的数量仅减少3%左右（消失4443个集落，即平均每年消失127个集落），其中还包括那些由人为因素（乡村合并以及水电站建设等因素）所导致消亡的集落[5]。
通过简单比较我们不难发现，中国每天消失的村落数量比日本每年消失的村落总数还要多。更值得我们关注的是，从2010年～2015年的5年间，日本的农业集落数量不减反增（总共增加3815个集落），从而强有力地印证了日本著名社会学者小田切德美的论断：“迄今为止，日本绝大多数的农山村仍得以存续”[6]。
通过以上中日城镇化与乡村存续的简要比较，我们不禁想要追问的是，日本究竟依靠何种方式实现了其乡村存续？很显然，这是一个极为庞杂的问题，涉及日本文化、历史、经济、政治等各种错综复杂的因素。限于文章篇幅，笔者无意对日本乡村得以存续的各种因素进行全面考察，仅就日本乡村治理的制度框架——地方自治制度框架以及日本社会近年来新出现的城镇化与乡村存续的关系问题进行简要论述，以期抛砖引玉，为中日乡村治理比较研究提供一个有益的参考素材。
2、日本乡村治理的制度框架：地方自治制度框架
（一）日本地方自治的双重构造
日本的地方自治制度采取双重构造模式，即其地方自治体大致统分为基础性自治体（市区町村）和广域性自治体（都道府县）。其中，“市区町村”中的“区”，特指目前仅存在于首都东京都的“特别区”[7]。另外，需要特别指出的是：首先，截至目前，日本虽然仍未导入独立于广义性自治体的“特别市”制度，但通过设置“政令指定都市制度”和“中核市制度”，实现了市与市之间权限的差别化设计；其次，政令指定都市和中核市除外的“普通市”与町村之间的权限差别甚微，甚至可以说几乎没有差别；最后，各都道府县拥有基本相同的权限。不过，由于东京都在其城市中心区域导入“特别区制度”，从而使得东京都在特别区领域内拥有比其他同级自治体更多的权限。关于这种独具日本特色的地方自治双重结构及其权限差异，我们可以使用加以凝缩。
（二）日本市町村级自治体的法定要件
那么，哪些层级的地方自治体与乡村治理的关系最为紧密？为了更好地回答这个问题，接下我们来看看日本如何定义“市町村”层级自治体。
日本《地方自治法》第8条第1项规定，市级自治体（合并特例法规定的除外）的法定要件包括：
（1）人口5万以上；
（2）中心市街地区域内的住户数占该自治体住户总数的60%以上；
（3）从事商工业等都市性工作的居民及其家庭人数占该自治体总人口的60%以上；
（4）所属都道府县的相关条例所规定的有关都市设施等要件。
关于最后一项的具体内容，以笔者所居住的京都府为例，京都府第3号条例规定的有关都市设施等要件包括：5个以上的官署或公署（地方事务所、税务所以及公共职业安定所等）；2所高中以上的学校；正在经营或将要经营1项公共事业（上下水道、轨道和巴士等）；居民的纳税能力和财政状况符合市级自治体发展之要求；银行或公司的数量和规模不逊色于其他市级自治体；从事商工业等都市性工作的居民及其家庭人数在最近5年内有所增加；设有相当数量的医院、诊所、剧场和电影院等设施。一般而言，市级自治体除了设置市政府之外，还设有区政府和综合支所（政府派出机构）。
而有关町级自治体的法定要件，日本《地方自治法》第8条第2项仅规定：满足所属都道府县的相关条例所规定的“町”之要件即可，从而将町级自治体的设置权限完全授权于各都道府县。以笔者所居住的京都府为例，京都府第4号条例对“町”的法定要件规定如下：
（1）人口5千人以上；
（2）该自治体中心地段的成片居民区的住户数占该自治体住户总数的50%以上；（3）从事商工业等都市性工作的居民及其家庭人数占该自治体总人口的50%以上；
（4）居民的纳税能力和财政状况符合町级自治体发展之要求；
（5）从事商工业等都市性工作的居民及其家庭人数在最近5年内有所增加；
（6）设有医院、诊所、剧场和电影院等设施。
至于村级自治体的法定条件，日本《地方自治法》并没有做出任何规定。换言之，各都道府县可以根据本地实际情况将不符合“町”之要件的地区自主地设置为“村”（行政村）。当然，各都道府县也可以根据情况将“市”降格为“町”以及将“町”降格为“村”。与市级自治体相比而言，町级自治体和村级自治体通常只设置“町政府”或“村政府”。
根据日本总务省的最新统计数据，截至2014年4月5日，日本全国共设有790个市、745个町以及183个村。另外，截至2014年1月1日，未设有行政村（村级自治体）的都道府县多达13个，而仅设有1个行政村的都道府县也达到12个。
（三）地方自治与乡村治理
综上所述，我们不难发现，“市町村”层级自治体均与乡村治理存在紧密关系。换言之，除了村级自治体之外，市级自治体和町级自治体内也存在农业地区或乡村地区，即所谓的“都市内乡村”。
另外，不管是市级自治体，还是町级自治体，抑或村级自治体，其内部均存在一定数量的诸如“自治会”或“町内会”等称谓不一的居民自治组织，其组织特征包括：
（1）原则上要求所有住户作为会员加入其中，但不具有强制性；
（2）以自治组织的身份展开活动，同时扮演行政部门的助手之角色；
（3）负责收集居民的要求和愿望并反馈给自治体政府；
（4）作为地方议员选举的根据地开展相关选举活动；
（5）不少自治会也负责提供神社等的运营经费，与宗教存在密切关系。 当然，日本市町村区域内还存在数量不定的NPO（非营利组织），包括法人型NPO和非法人型NPO[8]。
在这种地方自治制度框架下，各级自治体依法拥有自治立法权、自治行政权与自治财政权，并负责实施团体自治和居民自治。所谓团体自治，是指一定区域内的公共团体以法人身份从中央政府中独立出来，在不受中央政府干涉的前提下自主管理该地区事务。而居民自治是指居民基于自主意愿，通过直接参与等方式参与地区治理[9]。
而本文所关注的日本乡村，概指以农业、林业或渔业等第一产业为核心的农山渔村地区，包括村级自治体区域和都市内乡村地区。
另外，如果从地理位置和经济发展条件的角度出发，这些乡村地区还可分为两大类：地理位置较为优越、经济发展条件较好的“平地农村”以及地理位置较为偏远、经济发展较为滞后的“中山间地区”。
构成这些乡村地区的基础性社区单位被称为“集落”（各集落往往建有“自治会”），是指村民为了顺利开展维系生计或生活所不可或缺的共同劳动和协同作业，以家庭户为单位组建而成的自组织，可发挥农业产生协作、生活互助以及地域资源维护和管理等社会功能[10]。
根据日本农林水产省的最新统计，截至2015年2月1日，日本全国共有138,256个农业集落，其中仍在发挥社会功能的农业集落约占总数的97%（134,329个）[11]。
3、日本城镇化与乡村存续的新问题：地方消亡VS.田园回归
（一）地方消亡论
从2013年11月起，曾相继担任岩手县知事、总务大臣以及日本创成会议座长的增田宽也等人在日本著名杂志《中央公论》上陆续发表有关日本人口变化的系列文章（后被学界通称为“增田报告”）。翌年，增田氏将该报告编著为《地方消亡》一书出版发行[12]，随即在日本社会掀起轩然大波。概括而言，地方消亡论的主张包括以下3点[13]。
第一，根据一般社团法人北海道综合研究调查会等的统计数据加以推算，2010年～2040年的30年间，20岁～39岁的女性人口锐减50%以上的市町村数量将达到896个（约占地方自治体总数的49.8%）。增田氏等人将这些地方自治体统称为“可能消亡的都市”。另外，在这些“可能消亡的都市”中，人口规模将在2040年锐减至1万人以下的地方自治体数量将达到523个（约占地方自治体总数的29.1%）。
第二，地方消亡趋势所带来的最终后果是，人口将高度集中于大都市圈，形成所谓的“人口黑洞”，从而导致日本市民只能生活于人口密度极高的社会。增田氏等人将这种社会形态称为“极点社会”。
第三，为了避免“极点社会”的形成，日本必须努力剔除有碍于出生率提升的各种因素，同时集中投入资源，建设“地方中核城市”，以此作为“防卫和反转战线”，从而有效阻止地方人口的流失。
至于“地方消亡论”的提出动机，增田氏直言不讳地解释为“鉴于日本国民和政治家们对人口减少缺乏应有的危机感[14]”。在地方消亡论的巨大冲击下，安倍政府于2014年9月新设“城镇・人口・工作创生总部”，果断出台并积极实施作为日本新国家战略的“地方创生战略”。
（二）田园回归论
然而颇有意思的是，增田氏等人提出地方消亡论之后，随即招致那些长期从事田野调查的“现场主义派”学者们的猛烈批判。
日本著名社会学者小田切德美基于其多年的田野调查经验指出，日本乡村地区所具备的“强韧度”远超增田氏等人的想象，它们并不会轻易地走向消亡。为了说明这个问题，小田切氏举出了山口县东部A集落的实例。据其介绍，A集落目 前仅有5名居民（均为老年人），并且作为接班人的后代均移居其他城市。按照地方消亡论的标准，该集落已然不可能获得存续，100%将走向消亡。
然而，该集落通过组建“集落农业组织”，成功获得农林水产省面向发展条件不利地区所实施的“直接支付制度”的补助金，从而实施了一系列集落振兴活动，进而吸引他们的后代回归故里协助他们从事农业生产活动。另外，通过设立“收获庆祝专场”，促进世代之间的交流和对话。作为这些努力的直接成效之一，那些工作退休的后代们主动回归集落，成为该集落的继承人。通过这个案例可知，那些所谓即将面临消亡的集落，仍拥有超乎寻常的存续能力[15]。
与此同时，日本各地逐渐出现与“地方消亡”和“极点社会”反方向而行的“田园回归”（逆城市化）之潮流。小田切氏指出，目前日本城市居民对乡村地区的关心度与日俱增，我们可以将这种时代新动向称为“田园回归”。当然，田园回归并非仅指代城市居民移居乡村的行动，而是意味着市民对乡村地区的关心度逐渐获得深化的动态过程。这种“关心”包括市民对乡村地区的生活、生计、环境、景观、文化、社区以及对乡村居民的某种共鸣等要素，进而最终促使他们形成移居乡村的想法或决心[16]。
作为田园回归现象不断得到强化的现实根据，小田切氏指出以下4点：
第一，根据舆论调查显示，日本青壮年群体移居乡村地区的意愿不断高涨；
第二，青壮年群体移居乡村地区的咨询件数不断增多；
第三，中国地区（鸟取县、岛根县、冈山县、广岛县以及山口县）的人口过疏化地域出现流入人口、幼儿及少年人口增加的现象；
第四，在地方消亡论中被认定为“可能消亡地区”中出现移居人口增加的现象[17]。
另外，2015年，小田切氏等人基于大量田野调查案例分析，提出一个让人为之振奋的论断：“日本能够形成‘地方（市町村）消亡论VS.田园回归’的社会对抗轴”[18]。
另外，同为“现场主义派”学者的山下祐介亦对地方消亡论持批判立场。山下氏认为，地方消亡论的理论缺陷在于过度强调“大国经济理论”和“归核化理论[19]”，同时将城市仅仅视为吸引青年人聚集的场所[20]。与地方消亡论不同，山下氏认为“田园回归与婚姻和出生等存在密不可分的关联”，并提出“从制度上实现市民的两地居住/多地域所属”的解决对策，即通过制度改革准许居民同时拥有城市和乡村的双重户籍，从而使得城市居民能够利用周末等休假时间回到农村从事农业活动，从而实现市民生活方式的多样化和多元化[21]。
（三）是否存在阻止人口减少的有效对策？
根据前述内容，接下来我们有必要对“地方消亡论”和“田园回归论”各自提出的方向性之差异进行评述。
我们必须承认，“地方消亡论”采取定量方式对地方（乡村）的疲敝度进行量化和显性化，以“消亡可能性”为口号，成功唤起日本社会对于人口减少的危机感，并促使国家出台地方创生战略，从而掀起地方（乡村）再造运动热潮。然而，定量研究不可避免地具有其天生缺陷，容易遮蔽大量不易量化的因素。
首先，“地方消亡论”主要以“市町村”为讨论对象，然而在平成合并运动中，日本展开了大规模的城市与农村的合并以及人口过密地区与人口过疏地区的合并，从而使得在现有市町村区域内许多社会问题无法得到显性化，而在合并前的旧市町村区域内，那些社会问题往往导致他们濒临存续危机。另外，正如小田切氏所指出的，“地方消亡论”所使用的统计数据未能包括那些现居住他乡但将来打算回归故里的人口数量。从这个角度而言，山下氏所提出的“两地居住/多地域所属”之制度提案具有重要的现实意义。
其次，“地方消亡论”还存在另外一个重大缺陷，即该理论以城市为讨论重心，侧重从都市的角度审视现有问题。对此，增田氏曾发言到：“我们认为，人口流入是无法得到抑制的”[22]。换言之，在增田氏看来，从农村到城市的人口移动并非“人口流出”，而是“人口流入”，从而招致“现场主义派”学者们的一致批判。
最后，笔者欲指出的是，所谓“田园回归”，并非仅指都市居民的田园回归，而是指地方出生者或农村出身者的田园回归。进而言之，“田园回归论”不仅需要促使那些进城务工者回归农村或故乡，而且需要唤醒那些原来拼命致力于城镇化建设的农村地区回归为农村地区应有的风貌。
为了论证上述论点，我们将以笔者所居住的京都市为研究范畴，以积极开展农业振兴活动的京都市大原地区（都市内乡村）为研究对象进行案例分析。为此，笔者专门对该地区农业振兴活动的核心人物——宫崎良三氏进行了半结构性访谈[23]。
4、案例分析：京都市大原地区的乡村存续
（一）大原地区的历史及其特性
大原地区位于京都市左京区，距离京都市中心15公里，从京都站乘坐巴士大约需要1小时。如图2所示，红色字体“京都市”以南的区域为京都市中心地区，标有“京都市区役所左京区大原出张所”的区域为大原地区。该地区拥有三千院以及寂光院等著名寺院，是京都市屈指可数的观光地。
根据2010年日本国情人口调查数据，截至2010年1月，大原地区常住人口为2335人，户籍人口（住民基本台账人口）为2007人，其中，20岁～39岁的女性人口为192人。而到了2016年1月，户籍人口减少至1805人的同时，20岁～39岁的女性人口也减少至128人（仅占该地区总人口的16%）[24]。从“地方消亡论”的主张来看，大原地区极有可能走向消亡。
关于大原地区的历史变迁，在明治维新以前，该地区被称为“大原乡”，由户寺、上野、大长濑、来迎院、胜林院、草生、野村以及井村等8个集落（自然村）组成。1882年，8个集落被合并为“大原村”。1889年，日本开始实施町村制度，推动大原村合并邻近的小山石、百井、大见、尾越等集落并重组为“爱宕郡大原村”。通过组建的新村共拥有18个集落（除去之后脱离的古知谷集落）。1949年，大原村被编入京都市左京区，其所属的13个集落均采取“京都市左京区大原〇〇町”为地名表记方式。目前，大原地区各集落均设有自治会，并以旧大原村为单位组建有“自治会联合会”。
笔者在访问大原地区之际，强烈地感受到了它作为都市内乡村的存在。我们沿着作为鸭川上流的高野川往北而行，穿越山地区域进入盆地之后，一片田园风景随即映入眼帘，各集落错落有致地散落其间。然而，如果我们将目光转向村民的生活方式，就会发现大原地区已基本实现城镇化。根据2010年日本国情调查数据，居住在大原地区且拥有工作的村民人口为912人，其中从事农林业的人口仅有37人。换算成家庭户数的话，在631户家庭中，从事农林业的家庭户数（含兼职）仅有27户。另外，从事制造业以及服务业等的人口为826人，非农林业就业家庭户数为398户[25]。如此看来，出乎我们的意料，大原地区基本实现居民生活方式的都市化。
在田野访谈中，宫崎氏曾对笔者指出：“以前，那些认为已无法从事农业的青年人，包括我在内，均选择了工薪阶层的工作。虽然我们也勉强能在周末等节假日回到故乡协助家人从事农作业，但像我们这样的人实在太多，最后导致田地大片荒芜。”换言之，目前作为大原地区农业振兴活动核心人物的宫崎氏在退休之前一直反感农业活动，因而义无反顾地选择了工薪阶层的工作。那么，究竟是什么原因促使宫崎氏在退休后转而热心从事农业活动呢？
（二）大原地区的农业振兴活动
1999年4月，宫崎氏主导成立了“大原农业俱乐部”，从而开启大原地区农业振兴活动之序幕。大原农业俱乐部之所以得以组建，是因为宫崎氏在退休前的1993年间无意中发现故乡已出现大片荒芜的农田，同时不断耳闻游客对此现象的批判和不满之呼声。对此抱有强烈危机感的宫崎氏实在无法视而不见，于是开始向同辈或前辈同乡发出呼吁，并召集志同道合之人召开多次会议，就大原地区的未来发展进行热烈讨论。经过多次讨论，宫崎氏及其同伴达成以下共识：必须尽可能地维护大原地区的自然风貌、开设农产品直销场所以及有效利用农田。
于是，大原农业俱乐部成立2个月后，宫崎氏团队开设名为“ふれあい朝市”的农产品晨间市场。原以为这个行动会遭受许多困难，但却意外地获得了外界的一致好评，并迅速吸引京都各大知名料理店前来采购。据宫崎氏的解释，农产品晨间市场之所以能够大获成功，其原因在于大原地区作为观光地拥有极高的知名度、往来游客人数较多以及农产品本身质量较好。
得益于农产品晨间市场所带来的社会效应，那些有志于从事农业的年轻人陆续聚集于大原地区，他们一开始就秉持这样一种信念：即使目前农业收入无法得到提高，也要在这个美丽的乡村生儿育女，渡过自己的一生。后来事实证明，在这些年轻人中不少人不断扩大农耕面积，提高了收入并实现了生活的稳定。
随着农产品晨间市场的人气渐旺，该市场日益难以满足社会需求。鉴于此，宫崎氏团队开始考虑增设农产品直销市场。2007年，“株式会社アグリビジネス21”正式成立，并于翌年开设作为农产品直销的常驻场所——“里之站大原”。让宫崎氏团队颇为振奋的是，该农产品直销市场从开张以来就获得盈利，并且参加直销贩卖的农家从当初的64家增加到目前的130家。另外，农产品直销市场采取“农家出资、农家经营”的原则，同时尽量减少手续费并实施盈利分配。对此，宫崎氏曾对笔者反复强调的是：“我们非常重视发挥村民自身的积极性和自主性”。
然而，颇为遗憾的是，即使大原地区的农业振兴活动获得了巨大成功，但仍然无法阻止该地区的人口减少趋势。对此现象，宫崎氏给出了他认为的原因，即乡村社会很难存在能够维系村民生计的工作。即便如此，宫崎氏团队也未气馁，转而积极拓展农业振兴活动的外延。2001年9月，宫崎氏团队与自治会联合会进行协商，组建了“京都大原乡村营造协会”，从而将包括农家和非农家在内的所有大原居民动员起来，实现以“大原总气势”展开有关大原地区未来发展蓝图的制定工作。另外，在近年来的地方创生大潮流的影响下，宫崎氏团队还顺势成立“大原创生会”，并委托京都著名寺院三千院的门主担任会长。
此外，为了增加大原地区的居民人口，宫崎氏团队还努力呼吁外地人口移居大原。不过，由于大原地区在京都市城市规划中被指定为“市街化调整区域[26]”（图3），除了既有住宅的改建之外，居民无法自主开发建设新住宅。为此，宫崎氏积极地向京都市政府进行政策游说，促使京都市通过调整“地区计划[27]”以允许大原地区自主建设面前外来移民的新住宅。目前，大原地区共接到3例移民咨询。
关于大原地区的未来走向，宫崎氏给出了如下展望：“在我看来，大原地区不会走向消亡。不过，今后为了有效对抗人口减少趋势，大原地区必须努力增加昼间流动人口以及交流人口。另外，我们还必须通过一切可能的方法让大原地区持续绽放它作为观光型乡村的光彩。”
5、结语：走向“城镇化”还是“田园回归”？
我们认为，实现乡村存续的方法，无外乎以下两种：一是放弃乡村之属性并大力推进城镇化建设；二是维系乡村之属性并积极打造乡村特有的魅力。
在“地方消亡论”中，增田氏等人反复强调，为了促使那些以都市生活为人生目标的年轻人能够生活在地方，必须将地方中核城市建设为“防卫/反转战线”。然而，我们有充分的理由怀疑，日本的年轻人会持续地将都市生活作为人生目标吗？为此，笔者谨认为，日本乡村存续的讨论焦点并不在于“以都市生活为人生目标的年轻人”，而是在于“应该采取何种手段以支援年轻人得以回归田园”。
与此同时，我们必须时刻谨记“乡村是资源生产之场所”的事实。众所周知，为了维系都市生活，我们必须生产大量且安全的食物、饮用水以及其他生活所需资源，同时必须确保一定的新生人口。而乡村地区真是这些资源的供给源。为此，山下氏曾指出：“我们被公司雇佣，则意味着我们最终将在经济上依赖于公司”[28]。换言之，如果我们遗弃那些作为食物、饮用水、能源以及人口供给源的乡村地区，转而通过招商引资推进城镇化的话，那么我们将很难确保乡村应有的自立性。
所幸的是，近年来日本出现诸如“田园回归”的逆城镇化之趋势，这也许是日本乡村继续得以存续的巨大动力源。通过前文分析我们不难发现，日本乡村得以存续，或者说日本田园回归得以发展，其最基本的制度性保障在于“地方自治制度框架下的团体自治和居民自治”。京都市大原地区的案例也强有力地论证了这个观点。概括而言，除了作为“乡贤”的社会精英在日本乡村治理中扮演着不可或缺的作用之外，乡村居民能够在行政部门的支援（并非管制）下，根据本地实情自主实施居民自治，从而实现乡村振兴及存续。这种“支援型政府行政＋自律型居民自治”的乡村治理模式，或许正是日本乡村治理传递给中国的启示之一。
作者简介：[1]增田知也，政策科学博士（日本同志社大学），日本摂南大学法学部讲师，研究领域：地方自治与社区治理；[2]俞祖成，政策科学博士（日本同志社大学），上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授，研究领域：非营利组织与社会治理。
原文出处：赵秀玲主编：《中国基层治理发展报告（2016）》，广东人民出版社，2016年版。
中国乡村发现网转自：俞祖成研究室 微信公众号
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