——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例?
摘要：从豫中J县“第一书记”扶贫制度的调查资料分析中可知, “第一书记”与上级政府、派出单位、乡镇干部和村干部多元主体之间存在互动关系, 当下驻村机制呈现出复杂的社会性、结构性因素。研究发现, “第一书记”扶贫工作的开展一方面受到了上级政府目标设置权责不匹配与原单位有限资源的条件限制;另一方面遭遇了乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“乡-村”关系的闭合。这样双重排斥的结构性变化不仅影响了“第一书记”扶贫工作的本身, 还导致了驻村帮扶制度的变迁, 使得国家对于农村基层社会的控制能力弱化。因此, 必须采取增加驻村干部权力、加大资源支持以及打破乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“垄断”等措施。
一、问题的提出
“驻村帮扶”制度, 也称“驻村制”或“包村制”, 是指上级政府对行政村配备专职干部, 负责推动中央相关政策在基层的执行与落实的一种工作机制。欧阳静 (2012) 认为从历史上来看, 驻村制是由解放初期的农村“工作队”演变而成, 是一种反官僚化运作的运动式工作方法, 更是中国共产党“走群众路线”、“密切联系群众”的制度化运作机制。[1]驻村帮扶制度有助于实现国家权力与地方社会的对接, 进而实现基层社会的善治, 是乡村治理过程中不可或缺的一种有效工作机制, 在扶贫领域也不例外。韩广富和周耕 (2013) 发现政府机关选派干部下乡扶贫最初是由国务院贫困地区经济开发领导小组于1986年提出, 此后, 选派干部下乡扶贫的部门由国务院所属各部委拓展至中央机关和省、地、县级党政机关, 并逐渐形成了一项制度。[2]高云才 (2016) 认为“精准扶贫”最早起源于2009年广东省在扶贫开发中实行的“规划到户、责任到人”的“双到”扶贫战略, [3]之后在全国推广, 试图解决“谁去扶贫”、“扶谁的贫”以及“如何扶贫”等一系列的问题。2014年中央首次提出了“精准扶贫”战略, 并随后对这一战略进行了详细阐述, 精准扶贫被细化为“六个精准”, 并特别指出要因村派人精准, 确保各项政策好处都能够落到扶贫对象身上。2015年中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》, 为深入贯彻落实习近平总书记精准扶贫、精准脱贫等重要指示精神, 对选派机关优秀干部到建档立卡贫困村任第一书记, 并要做到全覆盖。陈诺 (2015) 估计目前全国各地已向贫困村派出12.79万个工作队, 派驻干部48万人。[4]但是大量干部下乡开展扶贫工作的具体运作机制是什么?这项制度具体实践过程中会遭遇到什么困境?能否通过大量干部的下派和驻村而实现有效治理?这些都是非常值得研究与回应的学术问题。
对于中央以及各个地方派出大量干部下乡驻村开展工作进行精准扶贫, 不同学者持有不同观点。王丹莉和武力 (2015) 通过研究发现, 作为外生力量的驻村干部群体在开展工作的过程中实现了一次社会资源的广泛动员, 他们通过各种方式和渠道争取资源, 拓展了乡村公共产品与公共服务的供给主体, 在一定程度上改善了所在村的公共产品与公共服务的供给现状。[5]扈红英 (2014) 认为新时期的驻村干部制度促进了农村基层组织建设和农村各项事业的发展, 加强了党和群众的联系, 是群众路线制度化在新时期的一种尝试。[6]与之相反, 王文龙 (2015) 认为, 尽管包村运动能够减少一些地区和农户的贫困问题, 但注重短期效应, 形式主义严重, 效率很低, 且容易造成扶贫依赖性, 加剧政绩竞赛的不公;长期来看还会强化权力寻租, 造成政府权力的恶性膨胀, 资源配置的扭曲。[7]严国方和肖唐镖 (2004) 研究发现干部下乡、部门包村作为政府主导的一种运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失, 处于“两张皮”的尴尬境地, 下派的工作队在形式上虽然高度制度化, 但实际上却是高度的非制度化, 难以形成乡村建设的长效机制。[8]总的来说, 学术界对于驻村干部的研究主要还是局限在宏观政策讨论, 并没有把驻村干部开展工作具体的实践机制展现出来, 更缺乏详细的个案经验材料作为支撑。在以上的研究基础上, 本文将把驻村干部制度的研究纳入乡村治理以及国家政权建设的宏观背景之中, 尝试将其概念化与理论化, 并通过以豫中J县的“扶贫第一书记”制度为个案, 详细揭示干部驻村实践中的困境、原因及其后果。
二、田野介绍与分析框架
J县位于河南省中西部, 伏牛山东麓, 属于国家连片特困地区重点县, 目前全县有贫困村174个, 贫困人口10.6万人, 占全县总人口的11%, 扶贫开发任务繁重艰巨。在“精准扶贫”的形势之下, 2015年开始向贫困村派驻“第一书记”进行驻村帮扶。其中向全县174个贫困村派驻中直单位第一书记1个、省直单位第一书记3个、市直单位第一书记54个、县直单位第一书记116个, 实现了贫困村第一书记和驻村工作队驻村帮扶全覆盖。笔者与所在的团队在2015年12月份在J县开展了为期20天的驻村调研, 我们主要采用半结构式访谈与参与观察的方法, 先后走访了县扶贫办、乡镇以及相关贫困村, 对扶贫办工作人员、乡镇主要领导、驻村第一书记、村干部以及贫困户等多个主体进行了访谈, 深入了解了当地开展的“第一书记”扶贫制度以及贫困治理状况, 并搜集了大量的案例以及政策文本材料。
本文的分析借用了“场域”理论与结构排斥理论, 从分析的角度来看, 杨善华和谢立中 (2006) 认为场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络。首先, 场域可以被看作是一个运作空间, 场域的效果得以在其中发挥;其次, 场域也是一个争夺的空间。场域中各种存在的占据者利用种种策略来保证或改善他们在场域中的位置, 不断在场域中展开斗争。[9]168在扶贫场域之中也是如此, 目前在精准扶贫的实施过程中, 全社会动员参与、构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局, 形成了跨部门、跨单位、全社会共同参与的、多元主体的社会扶贫体系。不仅有上级政府、帮扶单位、驻村干部以及村干部等多元主体, 而且背后更是蕴含着不同主体之间复杂的权力关系。我们在分析任何一项政策执行的时候除了要关注政策执行的过程之外, 更为重要的是要厘清政策执行的多重行动主体, 以及各个不同行为主体之间的行动逻辑。Sen (1997) 认为“社会排斥”理论原本强调的是个体与社会整体之间的断裂。[10]本文提出的“结构性排斥”主要指的是在扶贫场域中扶贫驻村“第一书记”所受到的不同行动主体的制约、限制以及互动过程中发生的矛盾冲突。“精准扶贫”政策的执行并不仅仅是依靠“第一书记”来推行, 第一书记只是政策执行过程中的一个行动者。派遣干部到贫困村当第一书记, 只是“精准扶贫”政策的一部分, “驻村帮扶”政策的实施涉及上级政府、派出单位、基层乡镇、村干部等多重行为主体, 而这些不同行为主体在扶贫场域之中的行动逻辑共同决定了第一书记扶贫工作的效果。所以要想真正理解驻村帮扶制度的变迁逻辑, 还需要引入多元利益主体之间的相互关系及其交互作用机制, 并且把第一书记放在整个扶贫场域的结构之中进行考察。
三、结构性排斥:影响“第一书记”扶贫制度的关键因素
“精准扶贫”政策要求每个贫困村要“因村派人精准”, 于是J县给每个贫困村都配置了“第一书记”, 借此解决谁来扶贫的问题。在乡村扶贫场域之中扶贫“第一书记”需要处理同上级政府、原单位、乡镇干部、村干部之间的多重关系, 所以说扶贫工作并不是完全取决于“第一书记”本人的工作能力与态度, 往往更多的是受到了上述结构性限制。笔者接下来以河南省J县“第一书记”扶贫制度实践为例, 来阐释扶贫场域中多元主体之间结构性互动关系的实践形态、形成机制及其对驻村帮扶制度设置与制度变迁的影响机制。
(一) 第一层排斥:目标设置权责不匹配与原单位有限资源的条件限制
J县“第一书记”扶贫制度实践过程中所形成的第一层排斥主要表现与作为委托方的上级政府以及作为派出方的原单位之间的关系。
1.上级政府对于“第一书记”的目标定位
我们需要考虑的是国家对于扶贫“第一书记”的目标定位与政策设置。由于农村工作的复杂性和综合性, 在国家层面来讲“第一书记”不只承担了扶贫责任。上级文件规定了扶贫“第一书记”的工作包括“建强基层组织”、“推动精准扶贫”、“为民办事服务”以及“提升治理水平”等多个方面。具体来看“第一书记”则需要履行带领脱贫致富、进村入户服务、农村矛盾纠纷调解、基层组织建设等四个方面的职责。我们可以看出上级政府要求“第一书记”的职责任务几乎涵盖了农村工作的各个方面, 而带领脱贫致富只是其中的一项任务而已, 可见其工作内容之多之重。其次, 在“第一书记”的组织关系方面来看, 遵循的是“双重领导”的原则, 即“第一书记由县 (市、区) 党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理。县 (市、区) 党委组织部和乡镇党委要切实担负起直接管理责任, 经常了解驻村工作情况、廉洁自律表现等。派出单位定期听取第一书记工作汇报, 适时到村调研, 指导促进工作”。于是, 在这样的政策设定之下, 扶贫“第一书记”面临的最大问题就是权责不匹配, 也就是说上级下派到农村的扶贫干部要承担农村经济发展、政治维稳、社会建设等多方面的责任, 但是并没有配备与之相适应的权力。这也与之前的“驻村干部”相比起来有很大的差异, 从历史上来看, 李里峰 (2010) 认为无论是“土改”还是“四清”时期的驻村干部手中具有很大的权力, 当时的工作队可以依据自己对村庄形势的判断, 甚至可以完全撇开原有的党支部、村政权等, 从个别积极分子入手, 另起炉灶, 重建基层权力组织。[11]因此, 能够快速实现国家权力的“在场”。但是, 现在的扶贫第一书记则完全不具备类似之前驻村干部强大的国家权力。驻村干部从之前具有上级政府赋予充分权力的“代理人”逐渐转化为国家政策上传下达的“协调者”。
案例1:J县贫困村互助资金项目, 本着民有、民用、民管和民受益的原则, 其资金的所有权、管理权归村民, 需要村民成立相关的合作互助组织自行管理运行。上级扶贫办规定互助项目在检查、审计之时如果出现了问题却要追查“第一书记”的连带责任, 并对其问责、处分。但是实际上“第一书记”在这个项目运行之中并没有什么权力。许多驻村扶贫干部对此非常不满, 于是就导致了驻村干部在类似此类项目申请时的不积极, 甚至出现因为害怕承担责任而躲项目的现象。J县2015年互助资金项目的任务只完成了上级要求的40%。
2.“第一书记”与派出单位之间的关系
需要考虑“第一书记”与派出单位之间的关系。派出单位对“第一书记”进行直接管理和工作支持, “驻村当代表, 单位是后盾”。从理论上来讲原单位要为所派出的“第一书记”提供充足的资金支持和物质保障。但是调研发现, 实际情况却是派出单位的性质不同, 对第一书记提供的支持以及所产生的影响有很大的差异。比如像市委市政府、财政局、发改委等强势部门派遣的第一书记, 单位一般都能提供充足的资金支持, 第一书记还能够通过单位关系为所驻村庄争取很多额外的项目资源, 这样的“第一书记”也会得到地方政府与所帮扶村庄的重视;但是大部分的普通部门、边缘部门由于本身资源有限, 单位资金紧张, 除了第一书记基本的工资待遇外则很难为其提供其他的资源、项目开展扶贫工作。
案例2:Y是市政府办公室下派的驻村第一书记, 乡镇和村上干部都比较重视。而H是市政协派来的, 其受重视程度则远远不如前者。另外, 不同的单位提供的帮扶强度也不同, Y所在的单位除了每天70元的驻村补助之外, 还给他每个月报销700元的交通费用。在项目方面, 市政府办公室去年还协调了100万元为该村新建了小学。这一方面是因为市政府办公室本身权力比较大, 能够争取到很多资源和项目;另一方面由于市委办公室要在全市范围内起到示范带头作用, 所以对扶贫工作要投入更多支持。
案例3:Z是市安监局派驻到J县王村的驻村“第一书记”, 他是第二批扶贫“第一书记”, 工作尽职尽责, 之前还被评为优秀驻村干部。有一天村里的一个五保户死了, 由于无钱安葬, Z就打电话给单位的局长汇报这件事情, 说看单位能不能出点安葬费。局长电话里很为难地说道“老Z啊, 你净给单位添麻烦, 这次算给你批了, 但是以后不能这样了!”。Z以为局长同意了, 就又打电话到财务科要钱, 主管科长说“你这个人可真会办事啊!这个钱还是你自己掏吧!”。当他发现村里好多人盖不起被子的时候再次向单位领导提出了要被子的请求, 局长对他说“你自己在大内门口贴张公告, 说你需要被子, 让大家捐吧!反正单位是没有钱。”
从以上案例可以看出原单位与其派出的驻村第一书记之间的复杂关系。一方面从制度安排来讲单位派出驻村第一书记进行精准扶贫“驻村当代表, 单位是后盾, 一切靠单位, 领导负全责”, 原单位应该为第一书记提供全方位的支持;但是另外一方面, 原单位也有自身的常规工作, 扶贫只是在压力型体制之下所附加的任务, 很多部门资源有限、资金专款专用, 也不想增加过多负担, 而驻村第一书记在村内基本上都是琐事、小事, 而很多情况下都需要依靠单位解决, 因此二者之间的矛盾由此而产生。
(二) 第二层排斥:乡镇干部与村干部之间“共谋”与“乡-村”关系的闭合
到了基层社会, 则必须要考虑乡镇干部、村干部对于扶贫驻村“第一书记”工作的影响。第一, “第一书记”与所在乡镇之间关系非常微妙。“第一书记”虽然是由原单位和组织部门自上而下派遣下来, 但是下派之后却必须受到所在乡镇的管理。有的驻村干部在职位上可能比镇长、镇党委书记还要高, 但是平时在日常工作以及上传下达的过程之中又不得不听从乡镇干部的指挥和领导。第二, 任何一个贫困村的发展规划与脱贫计划都是被纳入在整个乡镇的宏观规划之中, 其中包括资金分配、产业选择、项目申请乃至脱贫先后顺序等都是需要放在整个乡镇之中进行全面统筹, 所以扶贫“第一书记”不可能脱离乡镇而独立开展工作。第一书记的主要任务是扶贫, 但是乡镇的中心任务则往往是经济发展。第三, 乡镇对于所辖的每个村都有自己派出的包片领导与联村干部。一般来讲, 乡镇的联村干部并不需要住在村里, 而只是负责与村干部的信息沟通与政策上传下达。调研发现乡镇派出的联村干部与所联系村庄之间有着千丝万缕的关系, 他们要么是该村的村民要么住在附近村庄之中, 对于该村比较了解。乡村联村干部与扶贫驻村“第一书记”之间的工作容易发生交叉重叠甚至冲突。
案例4:K被下派到了J县良村做第一书记, 在他刚来的时候, 镇里的联村干部C就劝他说不用住在村里, 说住在村里没有这个必要, 他没有听C的劝说就搬到了村委会住。但是村委会没有网络, 为了工作和生活方便他想通上网络。由于K认识县里移动的老总, 直接打电话让他们派人过来安装, 但是后来却被装成了有线电视。后来发现是镇里的联村干部C搞的鬼, C告诉那些安装的工人说K书记不是要装网络而是要装有线电视开展党员教育。这明显是C想赶K走, 因为安装网络的事情K之前也多次跟C讲过。驻村之后K发现村里近几年的一些小型项目的申请与建设都是村干部与联村干部C暗地商量决定, 普通村民都毫不知情。
在村庄层级, 驻村第一书记则要处理与村两委干部之间的关系。原则上说驻村干部到任后, 所在村的主要工作应该由第一书记承担。陈亚明 (2008) 认为因为驻村干部所担任的第一书记又承担着帮助驻点村摆脱贫困的主要任务。[12]外来派驻的“第一书记”在工作内容方面很容易与村干部发生重叠和冲突。另外需要特别指出的是近些年来, 基层治理结构与村干部的角色已经发生了很大变迁, 与世纪之初税费改革之前“乡-村”之间紧张的关系不同, 在目前新农村建设以及“精准扶贫”的政策背景之下, 陈锋 (2015) 认为大量的惠农、富农资源和项目源源不断地投入到农村之中, 在基层形成了一种新型的“分利秩序”。[13]村干部的角色也随之发生了改变, 正如龚春明 (2015) 所述村干部一方面承担了越来越多的日常性工作, 工资待遇却远远低于政府公务员;另一方面, 村干部的谋利空间开始扩大, 所以他们逐步转变成为善于在政府和农民面前不断变换脸谱, 并善于利用职务之便和体制漏洞实现自身利益, [14]甚至正如王海娟 (2016) 研究发现的那样, 在有的地方出现了村干部对于村庄“私人治理”[15]的情况。
案例5:L来到J县李村做第一书记之后, 村干部不仅不配合工作还想方设法想把他赶走。村干部给L在村委会准备了一个小屋, 但是里面什么都没有, 灰尘遍地还有很多蜘蛛网。经过几天的整理和打扫终于收拾干净了, 但是趁L周末回家的时候村干部又把他屋内的所有东西都搬了出来, 村干部对L说这是为了给计生委检查小组腾地方, 为了准备迎接他们的检查。L很明白, 这不过是一个借口, 根本目的还是想赶他走。L驻村之后的第一件事是想把村里的党员集中起来开一个会, 想让村书记通知一下各位党员。但是村书记却说“一年都不开一次党员会了, 组织不起来啊。”而且根据村民反映, 去年村干部在没有召开村民代表大会的情况下将作为村庄公共财产的300多亩林地出租给了外地老板。
最后, 需要特别指出的是与税费改革之前相比, “乡-村”之间的关系已经发生了彻底转变。在大量资金项目反哺农村的过程之中“乡-村”之间的紧张关系虽然得到了缓解, 但是与此同时乡镇干部与村干部之间还形成了新的利益共同体, 他们在具体资源分配、项目运行的过程之中利用与上下级之间的信息不对称以及剩余索取权, 而巧妙地达成了某种程度的“共谋”。比如当问及村内扶贫项目与贫困户有何政策优惠的时候, 大多数村民和贫困户表示不清楚, 他们认为这些事情是乡镇和村干部说了算。而乡镇联村干部与村干部这种“共谋”进一步导致了“乡-村”关系的闭合, 垄断了大量的信息和资源, 在这个闭合的结构里, 乡镇干部和村干部之间“共谋”排斥了扶贫“第一书记”对于村庄管理与决策的参与, 甚至很多村干部认为“第一书记”进驻农村之后, 对于村内事务的监督威胁到了他们自身的谋利空间, 这也造成了村干部对于“第一书记”工作的不配合, 甚至百般阻挠。
四、结构性排斥的实践形态及其对驻村帮扶制度变迁的影响
由此, 在扶贫场域之中对“第一书记”所形成的结构性排斥主要表现在以下几个方面:第一, 中央政府对于派出“第一书记”工作进行了目标政策设定, 但是从政策上来看“第一书记”拥有的权力远远不足以应对所要承担的职责和任务。“第一书记”职位设置的权责不匹配严重影响到了其扶贫工作的成效。第二, 原单位有限度的资源支持造成了对第一书记工作的束缚。这里需要指出的是如果派出单位是扶贫办和优势部门, 他们往往有足够的资金来投入到所帮扶的贫困村之中。但是对于广大的普通政府部门来说, 一方面单位本身的财力有限, 不能够提供大量的资金支持;另一方面单位也都有自己本身的职责和任务, 不会因为扶贫工作而影响到单位本身工作的正常开展。所以对于一般单位来讲, 虽然容易在科层制内部被动员起来参与到脱贫攻坚工作之中, 并派遣相关人员担任第一书记, 但是这种帮扶是一种有限度的帮扶, 无论是帮扶力度还是可持续性上都远远不够。第三, 对于乡镇干部来讲, 虽然“第一书记”名义上接受乡镇领导, 但是实际情况之下很多驻村干部的职位都高于他们自身, 所以一方面他们不敢直接命令第一书记进行日常工作, 但是另一方面由于每个村庄的发展都必须要放在整个乡镇全局统筹进行考虑, 所以乡镇的整体工作安排可能会与第一书记的村庄发展规划相冲突。第四, 对于和村干部之间的关系来讲, 一方面“第一书记”平时的工作不可能离开村干部的协助, 另一方面又因为第一书记的进入而有可能挤压了村干部的谋利空间, 而遭到村干部的种种排斥。
正如图1所示, “第一书记”在同以上四个主体互动的过程无形之中形成了两层排斥关系:第一层排斥主要是由作为委托方的上级政府和派出方的原单位所组成, 上级目标设置权责不匹配与原单位有限资源条件限制束缚了第一书记的日常工作。与革命时代的“工作队”有着很大的差异, 现在的驻村干部由于没有了上级赋予巨大权力与充足资源, 也就随之丧失了强大的动员能力与解决实际问题的能力。第二层排斥可以看作是在乡村社会这一层级, 由于乡镇包村干部与村干部之间的“共谋”与乡村关系的闭合而形成的对于扶贫“第一书记”的排斥。
图1 扶贫“第一书记”与多元主体互动关系图
这两层结构限制与排斥关系的形成与扩大将会产生以下具体影响:第一, 使扶贫“第一书记”的工作受到了很大的束缚和限制, “第一书记”手头没有任何实际权力, 也不能够得到原单位的资源支持, 在实际工作之中又处处受到乡镇干部、村干部的制约和排挤, 变得绑手绑脚, 我们在调研之中就发现驻村“第一书记”在实际工作方式、工作内容的选择上也只能去做一些诸如“建档立卡回头看”、给贫困户送温暖以及统计填表等一些“面上”工作, 而实际的脱贫规划的设定与扶贫项目的具体执行之中却没有参与的权力, 不能够充分发挥自己的能动性, 驻村干部已经逐渐转变成为一个“依附型行动者”。这就会严重影响上级设定的脱贫任务, 不能够真实的带动老百姓脱贫致富, 甚至于到最后发展成为数字脱贫和纸面脱贫。第二, 不仅影响了扶贫“第一书记”工作的效度和限度, 还导致了整个驻村帮扶制度的扭曲。驻村帮扶制度作为一种革命传统的工作方法得以延续下来, 这是一种运动式治理的工作机制, 但是目前由于以上两种排斥关系的影响, 驻村干部产生的影响仅限于科层制内部, 而与之前的驻村帮扶制度比较起来发挥着两种迥异的治理效果。现在的驻村干部不仅不能够动员广大人民群众, 而这项制度本身也越来越形式化。从以上分析我们可以看出, 其实并不是驻村干部队伍本身素质发生了改变, 也不是广大扶贫干部没有带领百姓致富的想法和动力, 而是在国家治理与乡村治理转型的情况之下所形成的对于扶贫第一书记的双层限制与排斥。在这样的结构排斥与限制之下, 扶贫干部没有大显身手的机会和可能, 只能协调好同各级部门、乡镇干部及村干部之间的关系, 丧失了能动性, 驻村帮扶制度的效果随之也越来越差。于是李昌金 (2015) 认为干部驻农村的工作方式已经过时, 甚至对这项工作机制本身产生了质疑。[16]第三, 导致了国家对乡村治理权力的弱化, 当下乡村治理能力的弱化不仅仅表现在村干部角色的转变以及作为村民自治组织村委会的悬浮, 也同时表现在外部力量对于乡村渗透和控制能力的不足。在被作为国家权力化身的“驻村干部”不能直接渗透进入乡村社会的时候, 与此同时国家的相关政策在基层的执行也会发生偏差。大量的资源和项目输入农村, 但是却遭遇了基层利益联盟的消解, 形成了“分利秩序”, 农民最终享受不到应有的政策优惠, 惠农富农政策的实施效果大打折扣。
五、结论与政策建议
本文是以J县开展的“第一书记”进行扶贫工作的调查资料为基础, 详细分析了在扶贫场域之中驻村“第一书记”与上级政府、派出单位、乡镇干部以及村干部多元主体之间复杂的互动关系。分析结果表明, “第一书记”工作开展, 一方面受到了上级目标设置权责不匹配与原单位有限资源的条件限制, 第一书记承担了大量的扶贫任务与乡村日常工作但是却没有应用的制度保障与持续的资源支持;另一方面遭遇了乡镇干部与村干部之间的“共谋”与“乡-村”关系的闭合, 扶贫第一书记被排斥在这个封闭乡村关系结构之外, 不能够有效参与到乡村治理活动之中。以上两种结构性的限制与排斥关系一方面使上级下派扶贫“第一书记”很难完成政府要求的相关任务, 使精准扶贫工作受到了影响;另一方面也导致了驻村帮扶制度的扭曲, 使驻村帮扶工作不能发挥应有的作用, 变得越来越形式化。鉴于上述研究结论, 我们提出以下几点政策建议:
第一, 国家相关部门在下派驻村干部之时, 应该根据其工作性质难易程度与任务量大小赋予下派干部相应的权力。比如驻村干部在项目申请、资金使用以及资源调配方面可以结合村庄实际情况进行适当干预与调整, 使其更加符合村情民情, 而不是仅仅作为上级政策的传达者, 进行政策移植与被动执行。做到驻村干部权力责任相匹配, 激发其驻村工作的动力。
第二, 对于不同性质的贫困村有针对性地派出帮扶人员。比如贵州总结的经验是“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”。在进行驻村帮扶干部下派的时候考虑把村庄的特征与单位的性质、下派人员的业务能力相结合, 做到驻村帮扶干部的精准下派、精准对接。
第三, 选派单位应选派能力强、能够解决实际问题、有责任心的人员。派出单位提拔干部, 要优先从到村任第一书记的后备干部中选拔。单位在派出相关人员到驻村帮扶之后, 要真心关怀和爱护他们, 为他们创造良好的工作和生活条件。利用好单位内外的资源, 为派出人员提供持续的智力、资源、项目资金支持, 充分发挥单位的“后盾”作用。
第四, 驻村干部要处理好同当地乡镇干部、村干部之间的关系。一方面, 在处理村庄具体问题与事务的时候要利用好当地干部的本土性关系与资源, 更好地开展扶贫帮扶工作;另一方面, 打破“乡-村”之间闭合的关系结构, 加强对乡镇干部权力的制约与对村干部的监督, 防止乡镇干部与村干部联合起来把驻村干部排斥在乡村治理的结构之外, 使驻村干部能够充分参与到乡村管理之中, 发挥他们的主动性和能动性, 真正带领广大贫困户脱贫致富。
中国乡村发现网转自：江西财经大学学报2017年03期
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