摘要：“村民所有”比“集体所有”更能清楚准确体现村民小组本质——村民共有村民小组资源资产、村民自治，也更利于深化“三农”改革。建议用“村民所有”代替“集体所有”，并深化相关改革。
“集体所有”中的“集体”常被误解为“集体经济组织”，从而被误解为集体经济组织对集体资源资产具有所有权，进而影响到对农村产权属性的正确认识，影响到村民自治的积极实行，也不利于深化“三农”改革。
一、“村民所有”比“集体所有”更能清楚准确体现村民小组本质
（一）“村民所有”比“集体所有”更能清楚体现村民共有村民小组资源资产
（1）“集体所有”并非集体经济组织对集体资源资产具有所有权。尽管集体资源资产（包括集体所有土地、村内基础设施、村属企业厂矿、集体筹资入股提留等）看似集体经济组织所有，但其土地取得或收益分配是由相关政策法规统一规范或集体经济组织成员自主协商的，其生产经营或投资兴建是由集体经济组织成员自主决定或集体决策的，或是由政府、其他组织和个人投资兴建的，最终受益的是集体经济组织成员，而不是集体经济组织。所以，集体经济组织对集体资源资产不具有实质的所有权，它在产权方面只具有地理边界意义。如果集体资源资产属于集体经济组织所有，那就既容易侵犯集体经济组织成员（或村民，见后述）的合法权益，也不利于推进村民自治。（2）集体资源资产本应属于集体经济组织成员共有。作为个体的集体经济组织成员对集体资源资产不具有所有权；而作为整体的集体经济组织成员本应共有集体资源资产——尽管这是一种理想状态，但在政策设计或制度改革中应以此为指导，在贯彻落实或推进改革中应努力缩小其间差距——实际上是集体经济组织成员依法共有集体资源资产。比如现享有土地承包经营权的，主要限于第二轮土地承包时的集体经济组织成员依法承包的土地。换言之，并非所有的集体经济组织成员都有承包土地，而有的并非集体经济组织成员（因死亡等）却有承包土地。这就有必要加以改革。（3）“村民小组”可替代“集体经济组织”。集体经济组织之“集体”“组织”主要通过村民小组会议或户代表会议来体现；村民参与管理的村务除了“经济”还有“社会”“文化”“生态”“党建”等；集体经济组织也并非严格意义上的经济实体，比如农业生产效率较低、农业风险较大等决定了不宜对集体经济组织进行征税收费，集体经济组织不能破产，其经营管理是民主制而非公司制，集体经济组织成员不宜在集体经济组织之外转让其占有的土地等集体资源资产。另外，村民小组在产权上尤其是土地产权上也具有地理边界区分功能，并同时具有集体经济组织其他功能。因此，“村民小组”比“集体经济组织”更具丰富内涵。实际上，只有“虚化”集体经济组织，才能真正体现村民小组的村民所有（即村民共有村民小组资源资产）、村民自治两大本质。
（二）是“村民所有”决定而非“集体所有”决定村民自治
（1）“村民所有”决定了村民自治。村民小组的村民由于土地共有、利益相关、规模适度、血亲相连、文化相联等，决定了他们具有深厚的自治的经济基础、空间基础、心理基础、组织基础。如果村民小组的资源资产属于村民小组所有而不属于村民共有，或者如果全体村民不共有而只是部分村民依法占有，那么村民参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极发展。（2）“村民所有”要求村民平等参与村务管理。村民共有村民小组的资源资产决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有村民小组的资源资产。选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票的决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权。（3）“村民所有”也要求保护村民的合法权益。村民的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、集体资产收益分配权、征地安置补偿权等农村权益源于“村民所有”，所以应依法保障。比如，土地流转一定要遵循自愿原则，土地退出一定要遵循自愿加审慎原则，不干预其生产经营，不强迫其流转退出。因此，“村民所有”既决定了村民可以实行自治，又推进着村民自治积极发展。
二、“村民所有”比“集体所有”更利于深化“三农”改革
（一）土地承包制度改革是深化“三农”改革的突破口
深化“三农”改革的基本思路应是，坚持村民所有、村民自治，在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、尊重意愿、人地相适、节约用地、公正合理原则。而土地承包制度是“三农”的根本制度之一，土地承包政策是“三农”政策的核心。它既能坚持并体现土地权属特性、决定并影响村民自治发展，又能以享有或曾享有土地承包经营权作为村民认定主要基准，并以常住农村尤其是从事农业生产经营作为重要条件，依法取得宅基地、平等参与村务管理、获取集体资产收益分配、得到征地安置补偿、享受支农惠农政策与基本公共服务等农村权益。因此，推动土地承包制度改革，就是找到了深化“三农”改革的突破口。
（二）“村民所有”要求承包土地在大稳定中有进有退
村民所有决定了作为个体的村民对农村土地不具有所有权，只具有用益物权（需要“用”才受“益”）。这就要求村民合理利用土地，农地农用，不撂荒土地，不损害土地；若因死亡、成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他村民小组村民等被丧失、被取消村民资格的，宜退出承包土地；而因出生、迁入等新增村民，若具有一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营，则可承包土地。然而，现享有土地承包经营权的，主要限于第二轮土地承包时的村民依法承包的土地，且拟在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变。现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变，导致既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。这既未体现村民共有村民小组资源资产，也会影响村民自治作用的积极发挥；不但与农村土地村民所有相矛盾，也会阻碍深化“三农”改革进程，影响农民进城落户进程，还会形成新的城乡二元体制机制，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，就需要改革，让土地承包关系在大稳定中有进有退。
（三）深化“三农”改革中“村民”比“集体经济组织成员”通俗明白
现行家庭承包土地制度比较适合农村人口基本稳定、人口流动不多，家庭人员通常从事农业生产经营、职业变化不大的时代。但目前有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，农村家庭成员会因出生死亡、迁入迁出、考录公务员等而增减，甚至举家进城落户。尽管让常住城镇甚至落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包经营权是必要的，也很重要。但若在第三轮及以后土地承包中仍保持现有土地承包关系长久不变，就既不利于节约集约用地，也会导致一些农村发展成果倒流城镇，还容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的村民所有。因此，需要改革现行土地承包制度：在以后土地承包中，应主要向从事农业生产经营的村民发包；长期不愿从事、不能从事农业生产经营的村民就不宜承包土地或退出承包土地；并以常住农村尤其是从事农业生产经营作为村民享受其他农村权益的重要条件。
三、用“村民所有”代替“集体所有”建议
（一）名称替代
建议修订相关政策法规，用“村民所有”代替“集体所有”，用“村民”代替“集体经济组织成员”，用“村民小组”代替“集体经济组织”（或表示集体经济组织的“集体”）。
（二）继续深化“三农”改革
鉴于目前“三农”政策还存在村民认定或农民界定法规上未明确，对农村土地有诸多认识误区，面临土地闲置、人地不适、城乡二元等问题，因而需要继续深化改革。
1．以享有或曾享有土地承包经营权作为村民资格认定主要基准，以从事农业生产经营作为村民权益享受重要条件。
2．改革家庭承包耕地为农民承包耕地，即在以后耕地承包中主要向从事农业生产经营的村民发包。
3．在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本村民小组。
4．对既没有农村住宅又没有土地承包经营权的常年在外务工经商的村民，需要在本村社连续从事农业生产经营五年以上，方可申请宅基地；鼓励他们租借本村社住宅。
5．探索建立宅基地有偿退出并妥善安置制度。
6．征收农民土地中，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费。对常住农村的村民，其安置过渡费标准为当地城镇居民人均年消费支出金额的5倍左右。
7．将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。
8．提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的村民。
9．农村户籍人口通常以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。
【参考文献】
1.瞿国然，关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议，《重庆经济》，2016（5）。
2.瞿国然，深化耕地承包制度改革的建议，《重庆经济》，2015（2）。
3.瞿国然，深化集体所有土地征收补偿制度改革，《宏观经济管理》2014（10）。
4.瞿国然，关于深化我国集体所有土地征收补偿制度改革的建议——兼论对《宪法》第10条第3款的修改，《重庆国土资源》，2015（2）。
5.瞿国然，深化我市农村居民养老保险制度改革之我见，《新重庆》2014（8）。
6.瞿国然，尊重意愿不干预不强迫 深化改革多引导强扶持——关于政府及村委会对集体经济组织成员应有作用的建议，中国乡村发现网，2017年5月2日。
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