近年来，一些地方以“发展壮大集体经济”和“强化基层党建工作”为名，号召、推动甚至强制村级“两委”大上经营类项目或采取各种办法增收。有的制定指令性计划，提出消灭“空壳村”和村级积累年增10%（也有的地方提出年增10——20万元）的目标；有的安排巨额财政资金支持村级“两委”上项目；有的把发展村级“集体经济”工作纳入县乡村三级领导班子政绩考核内容，实行高压紧逼。
这些做法，可能对个别村庄的“集体经济”发展起到一定的促进作用，但从总体上看，既不符合农村实际，也不符合中央相关文件精神。如不及时刹车转向，将对农民增收、农村发展和乡村治理带着诸多消极后果。
伤痕累累，殷鉴不远
往远了说，我国的农村“集体经济”，从高级合作社到人民公社，持续了20多年，虽然在支持国家工业化、开展农田基本建设方面取得了一些成就，但付出了高昂的代价，连农民的吃饭问题都没有得到很好解决。
家庭承包经营（实际上很快转变为分田单干），使亿万农民获得了生产经营自主权，短短几年，就实现了多年梦寐以求的温饱；整个农村经济，也呈现出勃勃生机。
但由于我们对极左路线批判得不够彻底，有些人总是习惯性地夸大“小生产”的缺陷和所谓“统”的优越性，甚至企图把农民重新拉回到“一大二公”的老路上。
八十年代中期，“强化统的功能”是常见的口号，各种“经验”也常常见诸报端。好在往往雷声大雨点稀，所以损失不大。如中部H省大力推广的Z县的“双保制”风行一时，但在发源地四合村，从来没认真实行过。十多年后，从Z县到全省，都很少有人知道这件事了。相反，以行政手段为主的“真抓实干”，则往往带来严重的后遗症。如，北方G省S县是全国14个农村改革试验区之一，试验项目是发展专业合作组织，为农民提供社会化服务。当时的总结材料说，全县农民专业协会达到237个，会员占农村劳力的23.8%。但实际上，照章运行并发挥一定服务功能的不到十分之一，且“民办”色彩很浓。在协会基础上形成的八大专业公司，在政府扶持下勉强运行，几年后因亏损严重而破产，留下了一堆债务。
最惨的当属遍布全国的“合作基金会”。当时的说法是，这种以乡村集体经济为依托的金融合作活动，可以遏制集体资金的损失浪费，实现集体积累的保本增值。在政府的鼓励和支持下，全国在乡镇一级建立起这样的基金会1.74万个，村一级建起11.25万个，1992年末筹集资金164.9亿元。由于合作基金会是乡村党政组织官办的，既没有农民“合作”的基础，又缺少正规行社的监管，所以，从成立开始就普遍出现非法集资、高息揽储、盲目放贷等混乱现象。几年后，大部分资金成了呆账死账或无人说清的糊涂账，在多数资金血本无归的情况下，国务院于1999年1月宣布取缔这个组织，并进行清理整顿。为了维护稳定，县以上财政不得不拿出大笔资金，来补这个窟窿。仅前文提到的国家级试验区S县，就损失了1000多万元。
九十年代初，全国开展“农村社会主义思想教育”，在这样的背景下，乡村企业“大干快上”的态势很快形成。消灭“无企村”、“产值税收翻番”“村级集体经济跨越发展”等口号俯拾即是。
结果如何呢？除了少数基础好、条件好、干得好的地方（这些地方没有这样的行政推动也会照样发展甚至可能发展得更好）以外，绝大多数乡村“集体”上的项目都失败了。据“三农”学者张新光考证，1990年，中部R省在全省47678个行政村中，一哄而起，新上集体企业59342个，官方宣称全年产值可达到137亿元，共吸纳农村剩余劳动力163万人就业。事实上，这种依靠行政强迫命令手段搞起来的所谓“富民工程项目”，没过多久就全部熄火了。据本人对部分县市乡村企业兴衰过程的考察，乡村“集体”上的项目，80%左右都是昙花一现的；其中，有一半左右，开工之日就是亏损之时（详见微文《乡村集体企业大干快上的教训不该忘记》）。L省Y县，1994年开始大上獭兔养殖业，各村为完成任务，不得不举债购买种兔办养殖场或无偿提供给农户饲养，经历短暂繁荣后，于1997年惨淡收摊。“龙头企业”近3000万投资血本无归，250多个村，少则损失上万元，多则损失几十万元。另一个县，在“壮大集体经济”的口号下，办起8个牧业小区，上级在这里召开了现场会，七八个县市到这里参观学习，可只过两年，这些小区就全都销声匿迹了。某乡红星村，贷款15万元，抬款（民间高利借贷）97万元，建起了村办牧场，养了900头猪、500只羊，赔本经营3年后倒闭。场房交信用社顶贷款（实际上成了废墟），抬款一直欠着，到2010年，已滚到200来万元。
进入新世纪以后，农民专业合作社开始兴起。这当然是好事。一些农民自愿组合、政府给予必要扶持的合作社健康运转，在促进规模经营、推动农业产业化方面发挥了积极作用。但由于很多地方把这项经济工作贴上了“XX主义”的政治标签，过分倚重行政推进，致使一哄而起、形式主义的老毛病随处可见。据“三农”学者张德元和梁漱溟乡村建设研究中心的一位研究人员2009年考察，假合作社占八、九成。据本人考察，中部J省，5年内建了1000多个农机合作社，每个合作社由政府补贴100万元，作为村集体股金。按官方说法，既增加了集体积累，又增强了集体服务功能。但K市M区农委一位负责人坦言，全区44个农机合作社，除一个由村集体经营，正常运转的以外，都单机包给个人经营了；一半以上已经把机械变相分给个人了。
实践证明，靠行政推进的手段发展“集体经济”，在多数地方，都产生了南辕北辙的后果：
一是乡村债务不断增加。2005年，全国乡村债务总计约有6000亿元。黑龙江省乡级债务72亿元，乡均810万元；村级债务132亿元，村均147万元。从本人走访的乡镇和村庄看，除了少数蜚声省内外的明星村外，都被债务压的透不过气来。W市S乡，债务高达2143万元。其中，办企业赔400多万元，合作基金会损失800多万元。F县H镇K村,债务120万元。从债务成因看，为发展“壮大集体经济”兴办企业造成的亏空，占债务总额50%以上。取消农业税以来，各地都采取很多措施化解乡村债务，但收效甚微，欠发达地区的很多地方，债务不减反增。
二是农民权益受侵害。很多地方以壮大“集体经济”为名超标准预留机动地。如H省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右，超过国家5%的上限规定，达40余万亩；Q县S村有“两荒”机动地4000多亩，占全村耕地面积的20%，村里每年可以收取60万—80万承包费。2006年，村民人均收入虽然只有4000元，但作为省级新农村建设试点单位，却在非生产性基础建设上投入了800多万元。村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。村主要领导属于强势干部，也是县里经常表扬并给予财政工资补助的先进典型。我想，如果让村民表决，可能不会同意村里留那么多机动地，也不会同意建设那么豪华的广场，也就是说，这里的民主管理可能形同虚设。W市L村机动地近9000亩，占全村耕地面积的41%，但因为村支书更换频繁，领导班子软弱无力，70%左右的机动地承包费收不上来，村集体债台高筑，村民一盘散沙。一般情况下，机动地发包的价格都比较低，且不够公开和透明；村里的收入也容易躲避监管，变成小金库。
三是大量“集体”财物被挪用、截留或贪占。基层干部常说，集体资产象“大酱缸”，谁都来“蘸酱”；也像无人看管或看管不严“菜地”，时时刻刻都有人惦着来“偷菜”。过去的“三乱”，受害者主要是农户，税费改革后主要是向“集体”伸手。据某省农民负担检查组抽查，2005年，由村集体承担的摊派和不合理收费多达20项。搞摊派或收费的单位包括县乡党办、“关工委”、教育、司法、统计、武装、计生等部门。乡村干部贪占集体财物的案件更是屡屡发生。2008年，全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人，其中农村基层组织人员4968人，占42.4%。某些经济发达的“明星村”，村党支部书记头上挂满各种先进模范的光环，但却大肆敛财，有的贪污挪用几千万元，有的把上亿“集体”资产挥霍掉。2011年发生的乌坎村事件，在征地、选举等问题引发的官民冲突背后，显现了传统“集体经济”的危机。欠发达地区乡村债台高筑，乡村干部贪占集体财物的案件也照样频频发生。1998年，黑龙江省讷河市二克浅镇原登科村发生了200多名村民卧轨50多小时，在骚乱中一个村民死亡的群体性事件。据事后调查，该村集体经济虽很薄弱，但村党支部却买了一台小车，供书记和家人乘坐；村里专门办了一个食堂，招待市里的干部吃喝，两年下来，扒下的羊皮摞起一丈多高，杀狗洒下的污血将一棵大树淹死；村里还专门给市纪委提供了几墒地作为副食基地。为什么近年来村委会选举中出现花几万元甚至上百万元买选票的乱象呢？恐怕与“村集体”这块肥肉的诱惑有关。
“两委”上项目的前景并不乐观
人们所说的“村级集体经济”，大体由三大板块组成。第一板块是资源。包括土地、林地、草地、荒地、滩涂等等。在实际运行中，这个板块还可分为三部分：①承包到户的耕地，这是“集体”资源的主体。②宅基地。集体所有、农户使用。③机动耕地和其它可以由村级组织自主选择经营方式的资源。第二板块是非经营性资产。包括办公房屋、文体活动场所、公共福利设施等等。第三板块是经营性资产。包括村办工厂、林场、牧场，股份制企业、专业合作社中的集体股份等等。
按正常的逻辑推论，土地集体所有、家庭承包经营，是“集体经济”的基础和核心。那么，从事种植业及承包各类集体所有资源进行生产经营的农户家庭经济、专业合作经济、股份制经济，都属于“集体经济”的组成部分，而且是主要组成部分。换句话说，发展这些不同成分的经济，就是在发展“集体经济”。土地确权后，“集体”的单位可能由“村”变“组”，但只要家庭经营的制度不变，就不应该把“农户经济”排除在“集体经济”之外，而应该把这部分作为主体。
然而，各地所要“发展壮大”的“集体经济”，显然不是这种作为“集体经济”主体的的农户经济，而是要增加村级“两委”掌控的资金和资产。这类资金和资产，表面看“集体”的色彩很浓，但由于现行的“集体”是由原人民公社时期的大队或小队转化过来的，并不是劳动群众的自愿组合；由于种种原因，作为产权主体的集体组织的成员，对村级资产、资金的运行，也很少享有参与权。所以，这部分资金和资产，很难说属于名副其实的“劳动群众集体所有制经济”。
抛开这个概念上的是与非，我们根据历史经验和现实条件，来预测一下村级“两委”控制的几个经济板块能有什么样的发展前景。
非经营性资产，是用于公共消费的，要解决的主要是如何搞好管理、提高利用率的问题。如果要增设公共设施，反倒需要增加投入。所以，这个板块，不存在“发展”的潜力。
那么，要增加村级“两委”的收入，主要途径是三条：一是增收机动资源承包费，二是提高现有企业效益，三是新上项目。
收取机动地和荒山、荒地的承包费，确实没什么风险。但是，如果严格执行国家政策，机动地不得超过全部耕地的5%，收入极其有限；名为“两荒”实为熟地的土地，应该按照村民意愿，无偿发包；其它机动资源的承包费，如果数量较多，也应该由村民决定如何分配。从落实政策和还利于民的角度看，这部分村级收入，总体上只应减少，不应增加。
从现有村办企业状态看，如前文所述，绝对大多数早已倒闭或卖给了个人。发达地区一些仍然挂着“集体”招牌的企业，已经或正在实行股份制改造。集体持股较多并能获取较高收益的，实属凤毛麟角。对多数村庄而言，靠现有企业增收的潜力同样微乎其微。
新上项目的风险，基层干部心知肚明，阻力当然很大。但在高压之下，少数地方可能“铤而走险”；有的地方可能通过领办合作社或参与股份制企业投资的办法，减少风险。根据以往经验和村级班子总体素质推测，新上项目成功率能达到三分之一，就算是奇迹了。
在成功增收的地方，也难免出现三种不同的情况：一是靠原有积累进行投资，并依靠较好的经营实现了增收，增加积累后又实行严格的民主管理，从而造福村民。这当然是最理想的结果，可惜只能是凤毛麟角。二是在上级政府支持下，将本应交给合作社或专业户使用的“三农”资金，交给村“两委”打捆使用或变成“集体”股金，从而实现了“集体”增收。这实际上是在与民争利。三是集体积累增加后，部分用于村民急需的公益事业，部分用于各种升级达标，部分被“蛀虫”侵吞。
不应该把“有钱办事”作为主要出发点
在很多人眼中，要提高基层组织的凝集力和战斗力，就必须增强其经济实力，让它们“有钱办事”；各地有关发展集体经济的文件、领导讲话、经验材料，几乎无一例外地强调这一点。应该说，这确实有一定道理。改革开放以来，村级集体组织债务不断增加，服务能力每况愈下，如果能通过发展“集体经济”解决这个问题，当然是好事。可是实践已经证明，这只是美好的愿望，结果往往事与愿违。
那么，基层组织的凝聚力要不要增强，农村的公共服务要不要提高呢？答案当然是肯定的。但是，按照治理体系和治理能力现代化的要求，应该以新的思维，着重解决以下四个方面问题：
——摒弃形式主义，为基层组织降压减负。税费改革以来，国家安排给村里的转移支付资金虽然不多，但如果实行名副其实的村民自治，完全可以保证基层组织正常运转。之所以感到“没钱办事”，一个主要原因是上级部署的工作任务越来越多，达标竞赛、检查考核越来越严格，形式主义也越来越严重。村干部疲于奔命，工资尽管一增再增，也难以补偿越来越多的付出；行政经费也难免捉襟见肘。上级领导机关陶醉在各类总结材料的“显著成果”之中，却看不到很多自上而下的“惠民活动”是脱离群众的自拉自唱，甚至是劳民伤财的瞎折腾。比如基层党建，抓了多少年，党员队伍老化、外出党员管理困难甚至“失联”、“三会一课”活动坚持得不够经常、党员作用发挥得不够好、部分支部书记年龄大文化低等问题依然存在。其实，这些问题是市场经济条件下难以避免的，无论是对党的执政形象还是对百姓的生活，影响都不大，采取一些措施，减轻一些就可以了。最突出的问题，是部分（按正规说法是少数）村干部以权谋私、办事不公，解决这个问题的主要办法应该是健全村民自治制度。但由于我们没有摆脱单向管控的路径依赖，总是热衷于一些轰轰烈烈、便于检查的“活动”。于是，活动场所是否达标、党员教育设施是否齐全、各项规章制度是否上墙、党员活动次数是否达到要求并有记录、村支部书记或社区干部待遇是否落实、党员活动经费是否拨付等“有形”工作，便成了党建工作检查考核的硬指标。其结果是口号、标语、图板、表册泛滥，形式主义愈演愈烈。如，某地一个只有50多户的小村，迎检材料竟有57大本；某地村支部书记兼十多个工作组长；某乡镇对村“两委”的考核内容多达60多项，按百分分解，有的项目只有0.5分；有的地方应付考核仅做民意调查准备，乡镇就要花费30多万元，行政村花费数万元。可见，解决“没钱办事”的问题，应该立足于有多少钱办多少事，把功夫下到减事减支上。
——增加财政对公共设施的投入，提高“三农”资金使用效益。近年来，国家财政对农村各类基础设施的投入逐年增加，农村的交通、水利、教育、卫生、文化等公益事业稳步发展，农民的生产生活环境逐步改善。按照基本公共服务均等化的要求，要继续加大财政资金在这些方面的投入，同时，要提高三农资金使用效益。从政府审计和学者调查的结果看，“三农”资金流失和使用效益低下的问题触目惊心。所以，应在继续加大自上而下监督和违法违纪案件查处力度的同时，循序渐进地推进基层民主和自治，让“三农”资金的受益者参与决策、管理和监督，实现资金使用效益的最大化。应按照中央“两办”2015年11月下发的《深化农村改革综合性实施方案》的要求，“开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试验。”
——建立健全农民自我服务机制。应提高各类专业合作社的运行质量，积极发展家庭农场、专业大户和农村股份制企业，依靠这些市场经济主体完善公共服务体系。同时，应对症下药，提高“一事一议”成功率。现在，农民的集体和合作意识很淡薄，让农户出工、出力办大家的事很难。很多人以此为据，主张给乡村干部更多的权力。实际上，在高级社之前，我国农民本来有良好的合作传统，“被集体化”以后，“大帮哄”的生产和生活，反倒使农民的心越来越散（少数先进典型除外），出工不出力的现象非常普遍。承包制实行后十多年内，乡村干部还能够勉强“叫动号”。税费改革后，让村民出钱或出工，必须履行“一事一议”的程序，结果很多地方或“议不成”，或议成后难落实。解决这个问题，既不能重走误国害民的“大帮哄”老路，也不能轻易放松对“一事一议”的管控，因为那将导致乱摊派。只能在提高村干部素质和号召力、发扬议事民主、增强村民的主人翁意识和合作意识等方面，多下功夫慢慢来。有的地方，只需几万元的田间道路还没有整修，却花几十万元搞活动场所建设，再让农民出资或出劳，当然难度很大。所以，必须纠正“美丽乡村”建设中唯上级马首是瞻、热衷表面文章的倾向，把钱花在农民生产生活最急需的项目上。否则，不但“一事一议”越来越难，党和政府的公信力也将逐步丧失。
——强化村级“三资”的民主管理，减少跑冒滴漏。近年来，多数地方都实行了村财乡管，有的地方还由纪委介入，搞所谓“三资”（资源、资产、资金）代理。在民主管理有名无实，村级财务管理混乱的情况下，这种办法可能产生一定的积极效果。但这并不符合村民自治法，也不可能杜绝各方向“集体”伸手的乱象。从根本上说，应该是谁的财产谁来管。村级“三资”，归全体村民所有，上级领导机关，应把“代管”的精力放到促进民主管理上；在民主管理难以到位的情况下，宁可减少村级积累，也不要人为制造任由他人蘸酱的“大酱缸”。
下真功夫推进改革才是正道
根据2015年11月中央“两办”下发的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称“两办”文件）和2016年12月中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称中央文件）精神，今后的农村改革，既要坚持土地集体所有，更要坚持家庭承包经营的基础性地位，赋予农民更多的财产权利，而不是强化村级“两委”的控制权。
——应力求在土地制度改革方面取得实质性突破。应该说，土地制度改革的原则和“三块地”（承包田、经营性建设用地、宅基地）改革的具体政策，文本规定比较明确。但在实践中，仍存在着诸多难题。比如，土地承包经营权确权到户以后，“集体成员”不断变化与承包关系长期稳定之间的矛盾如何平衡？新一轮承包时是否根据人口变化进行调整？新的承包期限究竟多长？再如，农民的宅基地属于集体所有，而立于其上的房屋产权却是个人的，那么，“农民住房财产权”的“抵押、担保、转让”是否包括宅基地？房屋买卖时如何把“房”与“地”分离开来？实际存在的跨村房屋买卖（附带宅基地）是否允许？原中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾坦诚地指出改革存在着难解的“扣儿”。他说，土地“如果不能转让给集体以外的人，转让就没意义。如果松开这个扣，集体经济分崩离析；如果坚守集体性质，不许这样或那样，农民财产权利怎么变现？”所以，改革不能空喊口号，而要直面这些难解的“扣儿”，拿出具体办法来。
——应着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革。中央文件要求，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。“改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控”。“保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。我认为，落实这些要求，应该因地制宜，由农民当家做主，不能由“官家”“代民做主”，更不能逆改革方向而行。
——培育新型农业经营主体，促进土地流转和规模经营。热衷于“统”，甚至主张把农民的承包田收归“集体”经营的一些人，常常说一家一户的分散经营，不利于农业现代化。但国内外的实践都告诉我们，私营农场和小农联合，都可以实现规模经营。所以，应按照“两办”文件要求，“加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平”。
中国乡村发现网转自：微信号 李克军
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