——以上海市为例
摘要：郊区社会是乡村社会的一种重要类型, 且规模广大, 研究郊区社会乡村振兴的实现路径对于全面实施乡村振兴战略具有重要的启示意义。本文提出了“城乡关系—人口流向”的分析框架, 借以提炼郊区社会形态的基本特征, 并以上海郊区的乡村地区为例, 说明典型郊区社会形态的具体表现, 同时对大城市郊区社会的乡村振兴议题展开初步的思考。本文认为, 郊区社会是一个城乡关系紧密的人口流入型社会, 它的发展路径和其他类型乡村社会有所不同, 郊区乡村的乡村振兴更适合走一条配套式发展的道路。
随着城市的扩张, 中国的陆地国土面积中非常广大的部分成为城市的郊区, 常住人口中非常多的人实际居住在郊区。城市郊区的绝大部分地区属于乡村地区, 这一类乡村地区是不是也有一个乡村振兴的问题, 又如何实现乡村振兴?
可以肯定地说, 郊区社会乡村地区同样也有一个乡村振兴或者进一步发展的问题。郊区社会中的乡村地区受到城市发展更加深刻的影响, 但这个影响是复杂的, 郊区既能从城市获得更多的资源, 也受到城市更多的控制。随着城市化的深化, 这种控制性渐趋强化, 郊区乡村往往处于等待被开发的状态, 在等待中错失了本来丰富的发展机遇。因此, 郊区乡村地区的振兴在很多地方都是一个真问题。随着整体的经济发展进入新常态, 国家对于城乡发展规划的控制越来越严格, 土地财政的时代正在趋于终结, 乡村的被动等待状态有可能被局部地解冻, 这就为郊区社会的乡村振兴提供了契机。进一步地说, 随着城市化的深度发展, 全国各地乡村的前途都将越来越深刻地受到城市发展的影响, 一种城乡融合发展状态将成为历史的必然。郊区社会在城乡融合发展方面可能会走在前面, 郊区乡村振兴的成功经验将对全国各地区乡村振兴具有某些重要的启示。
本文试图提出“城乡关系—人口流向”的分析框架, 借以提炼郊区社会形态的基本特征, 并以上海郊区的乡村地区为例, 说明郊区社会形态的具体表现, 同时对大城市郊区社会的乡村振兴议题展开初步的思考。
一、郊区社会及其规模
郊区社会指的是空间上位于城市郊区的社会系统。郊区可以被看成是一种可以被直接观察的对象, 比如, 我们会认为距离城市比较近的地方就是郊区, 或者明显受到城市发展影响的地方叫做郊区;也可以被看成是一种行政区划的概念, 将那些位于城市行政区划内部但不属于城市建成区的地方区分为郊区。严格地讲, 依靠行政区划来理解郊区应该具有更加基础性的意义, 因为城市对于周围地区的影响不仅仅是那些可见的层面, 比如基础设施、房屋、工农业生产方式或公共服务体系等;或者方便被调查到的一些隐性的层面, 比如人口的流动、社会交往、价值观念等;还有一些不容易被调查到的方面, 比如城市政府与郊区政府之间的权责利关系, 以及城市作为一种利益主体对于郊区社会的各种隐性的控制或者反哺关系等。这些隐性的控制或反哺关系都依托行政区划体系而存在, 因此, 根据行政区划来判定郊区的面积具有更加基础性的意义。
郊区社会的规模包括面积规模和人口规模。从面积来看, 一个城市的面积至少有四个统计口径:辖区面积、市区面积、城区面积和城市建成区面积。考虑到有些城市辖区太大, 城市对于偏远郊县或所辖县级市的带动有限, 因此认为用“市区面积”和城市“建成区面积”之差来代表郊区的规模更合适。其中可以区分为两部分:“市区面积”与“城区面积”之差, 以及“城区面积”和城市“建成区面积”之差。对于县城来说, 没有市区, 只有城区和县城建成区, 其中的差额为县城郊区面积。
根据《中国城乡建设统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》的统计口径。所谓“市区面积”指城市行政区域内的全部土地面积 (包括水域面积) ;地级以上城市行政区不包括市辖县 (市) 。也就是说, 地级以上城市的郊区不包括所辖县或者县级市。所谓“城区面积”指城市的城区, 包括: (1) 街道办事处所辖地域; (2) 城市公共设施、居住设施和市政公用设施等连接到的其他镇 (乡) 地域; (3) 常住人口在3 000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域。其中的“连接”是指两个区域间可观察到的已建成或在建的公共设施、居住设施、市政设施和其他设施相连, 中间没有被水域、农业用地、园地、林地、牧草地等非建设用地隔断;对于组团式和散点式的城市, 城区由多个分散的区域组成, 或有个别区域远离主城区, 应将这些分散的区域相加作为城区。所谓“建成区面积”, 指的是城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。对核心城市, 它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来, 市政公用设施和公共设施基本具备的地区;对一城多镇来说, 它包括由几个连片开发建设起来的, 市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。因此建成区范围, 一般是指建成区外轮廓线所能包括的地区, 也就是这个城市实际建设用地所达到的范围。
从城乡建设部门的官方定义来看, 大概地说, “市区面积”和“城区面积”之差可以理解成是“市郊区”, “城区面积”和“建成区面积”之差可以理解成是“城郊区”。另外, 县城的城关镇也有“县城郊区”。所以, 中国的郊区面积应该等于这三部分之和。严格地讲, 所有的建制镇也有“镇郊区”, 存在一个镇区和建成区面积之差, 但暂时缺乏可信的统计数据。所以, 表1计算的郊区总面积还是略小于实际面积的。
由于缺乏可靠的统计资料, 我们只能知道市郊区的人口数量, 还缺少城郊区和县城郊区人口的数据。实际上, 城郊区尤其城乡结合部是外来常住人口的重要聚住区域, 且在以上的统计数据中, 还空缺了北京和上海的郊区人口数据。因此, 实际常住在郊区的人口数量会明显超过4亿。
从以上的统计可知, 郊区的面积超过了陆地国土面积的五分之一, 在人口集中的胡焕庸线 (2) 以东, 郊区所占的面积比例更大。郊区社会的常住人口数量也占到中国人口总量的30%左右。因此, 郊区社会的学术研究和振兴实践非常有意义。
二、基于“城乡关系—人口流向”的分析框架
(一) 郊区社会研究的学术脉络
由于距离大学校园比较近, 居住在城市里的社会学者会很自然地发生研究郊区社会的兴趣, 对郊区社会的社会学研究几乎与中国的社会学研究同时起步。比如1912年清华大学外籍教师就主持了对于北京西郊农民的生活调查, 1924年沪江大学的师生组织了上海郊区沈家行的调查, 1929年李景汉出版了《北平郊外之乡村家庭》, 1948年杨庆堃开始了对于广州郊外的鹭江村的研究[1], 等等。但在整个国家救亡图存的时代, 这些研究更多的是一种描述性的或者是问题导向型的, 还来不及成为解释性的研究。随着城市化的高速发展, 进入21世纪以来, 对于郊区社会的学术研究逐渐地形成谱系。影响郊区社会发展的主要变量是城乡关系和外来人口的流入, 既有的研究也可以说是沿着这两条线索展开的。
在城乡关系的维度上, 按照研究的视角, 现有的研究又可以区分为注重历时性的社区转型研究和注重共时性的社会空间研究。前者的典型是李培林在2004年出版的《村落的终结———羊城村的故事》, 这本著作可以说是形成了郊区社会研究的第一个范式, 它描述了这样一种变迁轨迹:乡村社区逐渐城市化, 村落趋于终结[2]。另一种不同的观点是强调郊区乡村社区在变迁中的稳定性, 认为存在一种社区的第三种形态。这种形态首先是在口语和政策实践中被称为是“城乡结合部”。周大鸣和高崇在对鹭江村的50年后再研究中提出存在一种“城乡结合部社区”, 它是不同于乡村社区和城市社区的第三种社区[3]。在将郊区村落社区定义成一种新型社区的努力方面, 也有着更加注重社会学知识脉络的概括, 2005年蓝宇蕴在《都市里的村庄:一个“新村社共同体”的实地研究》中提出“都市村社共同体”[4], 以区别于王颖的“新集体主义社区”[5]、折晓叶的“超级村庄”[6]或者毛丹的“单位化”村庄[7], 目的是为了更好地研究高度城市化地区的村庄。当然, 无论是注重变迁的研究还是注重稳定性或者新的形态生成的研究, 相互之间并无实质的矛盾, 差别主要是角度不同。注重社会空间的研究则借鉴了地理学或空间社会学的思想或者干脆就是研究城市规划的学者的偏好。这些文献会注重城市社会经济发展对于郊区空间结构的影响, 魏立华和闫小培认为在社会隔离和排斥过程中在郊区出现了一种社会空间的“隔离破碎化”[8]。地理学家郑艳婷还提出了一个“半城市化地区”的概念[9], 这也是对于郊区社会空间形态的一种有价值的描述方式。黄忠怀则进行了地理学和社会学的交叉研究, 他认为在城市郊区随着空间重构和社区的再造出现了一种新型的社区:郊区社区, 以区别于农村社区和城镇社区[10]。认为郊区社区是一个动态的发展过程, 这个动态的过程有三个层面的内涵, 即社区空间及其边界的重新建构过程、社区空间要素重新配置过程以及社区的社会重新整合的过程。
如果说在城乡关系的维度上重点关注的是“乡村—城市”的转型过程, 在人口流动的维度上则更多地关注了“农民—市民”的转换。在这个维度上可以区分出三类的研究, 第一类研究注重进城农民和原来乡土社会文化的关联性。典型是项飙的“浙江村”研究, 在这里他观察了流入北京的浙江人之间的血缘联系和生意交往之间的新关系[11]。第二类的研究是关于农民工市民化或者社会融入的研究, 关注的是农民如何与新的社会建立新的关联, 这一类研究的文献非常丰富。在这两种主要的研究之外, 第三类研究关注的是“农民—市民”转型的中间状态, 包括了社会学家从人口流动的角度关注的“半城市化”[12], 也有对于外来务农人员或者所谓“农民农”的研究, 曹东勃和马流辉等人的研究强调“农民农”是农民实现从身份向职业转型的一种特殊形态[13-14]。也就是说, 外来农民在城市郊区找到的未来未必就是成为市民, 也可以是成为职业化的新型农民。
既有的研究无论从“乡村—城市”的视野切入还是从“农民—市民”的视角切入, 都具有浓厚的社会转型研究的色彩。随着高度城市化发展到了一个新的阶段, 单向度的城市化方向正在受到反思, 国家甚至提出了乡村振兴战略, 这个时候, 我们有必要寻找研究郊区社会的新视野。在既有的研究中存在一种两难:历时性的研究更加关注社会关系的变化, 或者说这是一种重视社会“实质”的研究, 但是它们通常局限于一个社区内部;而注意社会空间的研究乐于拉开空间视野, 具有跳出社区研究郊区社会的可能, 但是, 这类研究又显得缺乏实质内容, 比较偏向于结构形式。在乡村振兴的实践中, 必然是既重视形式也注重内容的, 因此任何一方面的倚轻倚重都应该被扬弃。造成这种两难的根源在于, 社会转型研究必须是实体主义的, 转型必须是一种具有稳定特质的对象的转型, 这种实体或者是一个社区, 比如村落;或者是一种身份的人群, 比如农民。这样也就限制了我们研究更大的空间尺度。在更大的空间尺度上, 我们可以辨识出一种与周围不同的社会形态或者样态, 却不需要认为它就是一种具有历时稳定性的社会实体。这就需要超出村落社会学的限制, 引入所谓“地域社会学”的视野[15-16], 将城镇与其所影响的乡村地区统一起来研究, 因此, 本文提出一个“郊区社会”的概念, 或者准确地说, 本文试图将“郊区社会”这个口语化的提法变成一个学术概念。
(二) 紧密型城乡关系与人口流入型社会
本文所谓的“郊区社会”依然强调了城乡关系和人口流动这两个最重要的变量, 认为当代的郊区社会是一种城乡关系相对紧密的人口流入型社会。这个定义中有两个关键词:紧密型城乡关系和人口流入型社会。如果我们跳出具体的村落, 去理解这一大片包围了城市却被城市控制的区域, 这两点大概是它的诸多特征中最为突出的方面。
所谓紧密型城乡关系指的是这样一种城乡关系状态:城市政府对于周边地区的控制和资源反哺两方面的力度都比较大, 同时乡村居民的日常生活在城乡之间共同展开, 形成了一种城乡两栖的生活形态。这种定义城乡关系的方式不同于既有的大多数的研究, 既有的研究往往将城乡关系看成是一个区域社会系统施展各类系统功能的通道, 强调经济联系、行政管理、社会来往、基础设施、公共服务等都有一个从城市向乡村扩展的过程。但这里的定义试图将“城乡关系”本身作为一种特殊的关系形态来研究, 提出城乡关系与其它社会关系相比有明显的不同:既是两大区域性利益群体之间的关系, 也是两种百姓生活空间之间的关系。
所谓城乡关系紧密与否是在不同区域之间相对而言的, 如果在时间轴上看, 城乡关系在各地区都是越来越紧密的。因此, 提出一个紧密型城乡关系的概念, 不仅可以理解区域差异, 也是理解各地区乡村社会未来转型的一种共同指向。
紧密型城乡关系的提法受到吉登斯关于资源和控制的辩证法的启发[17], 看到城市在控制乡村的同时也为乡村提供了很多的机会和资源。从宏观上, 在1949年以后近70年的历史中, 城乡关系中的控制和资源属性是先后凸显的, 最初被突出的是控制关系, 所以有大量的研究集中在分析这种控制关系上。这种控制的核心是关于发展权的控制, 也就是要工业以及发展工业的城市优先发展。为了实现这种工业或城市的优先发展, 形成了相匹配的上层建筑, 比如集体土地所有制、人民公社制度、户籍制度和城乡二元的福利制度等等[18-21]。随着改革开放的深入和经济发展水平的提升, 城市地区逐渐显示出了可以为乡村发展提供更多机会和资源的可能性, 尤其是在税费改革以后, 城乡关系发生了历史性的转变。大量的研究集中在城市为乡村或农民带来的机遇方面, 比如乡村地区的基础设施、公共服务体系等方面的改进或者农民工的市民化等具体方面。但是, 城市对于乡村的发展权控制依然是存在的, “按级别发展”的模式决定了乡村难以实现自主的发展。发展权控制也会转化成上层建筑领域的控制, 比如会影响到社区结构, 最近的比较微观的研究可以提到王春光“行政社会”的提法, 认为在村庄合并后出现一种行政化的社区形态。城市对于乡村的资源和控制属性始终是并存的, 但很少有研究能够将这种辩证属性很好地揭示出来[22]。张兆曙注意到中国城乡关系中存在一种复杂的辩证性, 同时存在空间上的区域差异性, 他试图冲破城乡二元结构的范式, 把这种复杂性具象化为一种同时存在于城乡各处的“中间地带”[23], 初步地看, 他创造的概念在概括经验方面还不是很简明有力。显然, 即使在计划经济时代, 城市政府也有能力和必要对乡村提供某些机会和资源, 这些机会和资源会首先就近给予自己的郊区。随着城市化的发展, 城市对于周边乡村的控制和资源反哺的力度都大大地强化了, 使得控制和资源的辩证性表现得尤为突出, 在这些地方的乡村就呈现出一种相对紧密的城乡关系状态。
城市或者乡村既是社会系统内部分化出来的两种结构, 也是普通百姓日常谋生的两种空间。张兆曙从百姓日常生活的角度来研究城乡关系, 就揭示了城乡关系这种生活空间属性, 也区分了城乡关系紧密程度的区域差异[24]。他关注的角度是“农民”的日常生产和日常消费, 本文更强调将“农民家庭”作为研究这种生活空间互换的研究单位。我们会注意到, 越是大城市中的居民, 他们的家庭成员越容易都相聚在同一个城市里, 呈现一种“同城家庭”生活形态;而越是远离中心城市的地方, 家庭成员越是分离在不同地区中, 呈现出“分离家庭”生活形态。而在郊区社会中, 在城乡之间的“两栖家庭”生活形态则非常普遍。在一种常态的社会中, 人们都会在城乡之间来回穿梭, 以获取所有可能获得的生活资源。靠近城市的百姓从来都是会近水楼台先得月, 更容易得到城市的好处。随着交通条件的显著改善, 传统社会中要花半天才能到达的地区, 现在半个小时就能够到达, 因此在郊区社会很自然地出现了一种城乡两栖的生产生活形态, 非常多的家庭在空间上分成城乡两处乃至多处, 但保持着紧密的联系。这种情况在全国各地的乡村都非常普遍, 大量的农民家庭在生产上半工半耕, 在生活上亦城亦乡。不过, 在郊区社会中, 人们在城与乡之间的空间转换会更自由, 城市与郊区之间的人员来往、物质交换或精神联系会更密集。
如果说紧密型城乡关系的概念揭示的是郊区社会作为一种区域社会系统的特殊内部结构, 那么人口流入型社会的提法展示的是这个区域社会和其它区域社会之间的外部关系, 尤其是人口从别处流入此地带来的影响。一般来说, 我们只有“人口流入地区”或者“人口流入型地区”的提法, 没有“人口流入型社会”的概念。在人口流入 (型) 地区的提法中, 隐含的依然是这些外来人口只是暂居在这里, 不会明显改变此地的社会形态。但在事实上, 大量外来人口的流入且成为常住人口, 客观上已经深层次地改变了此地的社会属性。土客混居的社会具有它特殊的社会结构, 其中一个表现就是此地的社会组织化程度的提高。相比较而言, 在人口流出地区, 随着精英的流出, 乡村社会组织很容易处于瘫痪状态, 难以重新组织起来。
随着外来人口的流入形成了本地居民和外地居民之间的关系, 历史上被称为所谓的土客关系。这种土客关系通常伴随着紧张和冲突, 在这种紧张关系中, 本地人和外地人都可能团结起来。从这个角度我们来理解所谓宗族发生机制的弗里德曼问题将获得一个新的视角。弗里德曼用“边陲社会”的概念来解释中国的宗族为什么主要在东南地区发展[25], 王铭铭批评这种视角对于中国的国家—社会关系理解得过于简单, 认为应该更多地考虑基层政权和地方社会、大传统和小传统之间的互动关系, 以及考虑中国社会权力构造本身的复杂性[26]。王铭铭淡化了从空间结构来理解宗族现象的意义, 但是, 如果我们撇开具体的社会组织原则, 就会发现宗族发达的地区一般也都是人口流入的东南地区。在广东, 很多人发现了客家人的流入对于当地社会构造的影响, 可以说宋代以后的广东地区也是一个人口流入型社会。因此这里提出的一个更为一般性的解释是, 当大量的外来人口流入一个本来人口稠密的地区时, 会引发一个社会再组织化的过程。今天我们在郊区社会中看到的所谓“新集体主义”或者“都市村社共同体”现象, 也可以看成是这种一般性机制的当代具体表现。
在国家法治力量不足的传统社会中, 人们必须紧密地团结起来才能保护自己, 而在今天, 这种自发团结的必要性有所降低, 但尚没有消失。在当代的农耕社会中如果发生了外来人口的大量流入, 也同样会发生一个本地人或外地人的组织强化的现象。我们在河南的调研中发现, 配合丹江口水库建设形成的移民在搬迁之前抓紧编修了家谱, 而在流入地社区为了做好移民安置工作也会强化当地的基层组织的班子建设。在今天城乡关系紧密的地区, 更多的社会再组织现象是发生在本地社会中的, 而不是在外地人中间。本地人的团结更多地是为了维护自己的经济利益, 是为了更好分享外地人流入之后带来的财富增值。为了应对外地人的流入产生的社会治安或者环境卫生等方面的压力, 地方政府代表本地居民极大地强化了社会治理体系和能力, 这种变化可以看成是地方社会的一种组织强化。
进一步说, 紧密/松散的城乡关系与人口流入/流出型社会构成了理解中国区域社会形态差异的两个维度。一直以来, 人们对于乡村社会的区域差异的理解主要遵从的是地理或文化的差异或者是经济发展水平的差异, 前者注重南中北的不同, 后者强调东中西的区分[27];或者从政治权力体系的角度区分开核心地区和边缘地区[28]。在城市化的时代, 从城乡关系的角度来理解区域差异变得越来越有意义。
注:人口流入/流出比=当地流入的常住人口数量/本地流出的户籍人口数量
在这个谱系图中, 我们可以区分出三种乡村社会形态:郊区社会、城市群腹地的乡村社会和农业乡村地区。这其中, 城市群腹地的乡村社会虽不位于大中城市或者县城的郊区, 城乡关系却相对紧密, 人口的流入态势比较明显。普通农业乡村地区一般远离了市区。以上的每一种社会都本身有一个谱系, 所以以上每一个图标都是带状而不是点状的, 而是有宽度的带状, 而且存在交叠。比如郊区社会就有一个谱系。一方面由于城市的规模不同, 各个城市对郊区的控制或者资源导入的能力就不同, 吸引人口流入的能力也不同;另一方面在同一个城市的郊区社会中也要区分开近郊社会和远郊社会, 在远郊社会甚至可能出现一种城乡关系不甚紧密而人口流入型社会特征也不明显的情况。最为典型的郊区社会出现于图1右上角的小方框区域。
紧密型的城乡关系和人口流入型社会, 在数年以前还不是郊区社会的普遍特征, 这两个特征的普遍化是高速城市化的结果。典型的如安徽省省会合肥市。在主要依靠工业发展城市的时代, 合肥市对于周边地区带动能力严重不足, 辖区内的长丰县甚至长期被评为国家级贫困县。但在进入快速城市化的时代, 合肥市的城市属性和郊区社会属性发生了重大改变。为了满足合肥市对于周边发展空间的需求, 2011年, 安徽省推进了地市级层面的行政区划大调整, 拆分了巢湖市, 将庐江县和巢湖市区划入合肥市, 使得合肥从一个江淮之间的区域属性模糊的内陆城市, 一变而成为泛长三角地区坐拥整个巢湖的“大湖名城”。与此同时, 长丰县也在2012年脱掉了贫困县的帽子, 甚至在2016年翻身成为全国综合实力百强县。2008年时合肥市的市区面积838平方公里, 市区人口203万, 市区暂居人口只有30万;到2016年时市区面积扩大到1 312平方公里, 市区人口260万, 市区暂居人口达到196万。在快速的城市化过程中, 合肥与周边地区的联系明显变得紧密起来, 吸纳外来人口的能力也大大增强, 合肥的郊区社会形态也越来越典型。当然, 相比于国内多数城市的郊区社会, 上海的郊区社会依然是最为典型的一个例子。
以下, 本文以上海为例来说明郊区社会的典型特征。上海作为一个特大城市, 它的郊区具有最为典型的郊区社会形态。至2017年底, 上海16个区共有105个街道、107个镇和2个乡, 其中崇明、宝山、嘉定、青浦、松江、金山、奉贤和浦东这八个郊区范围比较大的区有101个镇。这101个镇的镇辖区面积平均为55.7平方公里, 2016年底的常住人口平均为12.3万人 (1) 。上海郊区各区之间也存在着清晰的区域差异, 但总体上来看, 上海的郊区多数都是比较典型的城乡关系紧密的人口流入型社会。
三、上海郊区社会的特征之一:紧密型的城乡关系
上海的城乡关系非常紧密, 这与它的发展空间不足有关。如果比较城市辖区的面积, 上海市的辖区面积排名29位, 相比于近邻杭州市的16 853.57平方公里, 上海的辖区面积只有杭州的一个零头。如果比较城市市区的面积, 上海市的市区面积是6 341平方公里, 在省会和直辖市中排第11名。按市区面积计算, 上海市的人口密度在副省级或者直辖市中仅次于郑州与深圳, 排全国第三。在城市经济发展和生活品质都高度依赖土地要素的时代, 上海的城市发展越来越受到空间狭窄性的制约, 这反过来迫使城市政府强化内部的管控和治理。
城市对于郊区乡村的管控是全方位的, 这里选择最为关键也是最为直观的方面举例, 比如人口控制、土地控制和发展机会控制这三方面, 其背后的核心制度基础分别是户籍制度、集体土地所有制和政府主导的经济发展体制。
(一) 郊区的人口控制
在计划经济时期, 郊区的主要功能是为城市提供农副产品, 这样的郊区应该用尽可能少的人口生产出尽可能多的农副产品, 因此必须进行有力的人口控制。上海郊区的计划生育工作在全国可能是开始最早的。以松江区为例, 早在1963年为了贯彻中央《关于认真提倡计划生育的指示》, 当时的松江县就设立了专门机构, 提出“一个太少, 两个不多, 三个正好, 四个不需要”的口号。要求干部带头推广节育手术, 并组织节育手术队到公社卫生院协助工作。1965年, 中共上海市委在松江召开计划生育现场会, 提出“全党动手, 全民动员, 开展计划生育”的号召, 计划生育工作渐见成效。1963—1966年5月, 有5 000余名男性、2 000余名女性做了结扎手术, 5 000余名女性放了避孕器。“文化大革命”初期, 计划生育工作停顿。1969年3月, 周恩来总理在全国计划生育座谈会上强调:“要计划生育”, 松江县计划生育工作再次启动。1974年, 中央提出“晚、稀、少”的计划生育号召, 要求一对夫妇只生两个孩子, 间隔最好为4年, 松江县计划生育工作全面展开。
上海郊区的计划生育工作开展的早, 力度大, 见效很明显。上图中对比了长三角地区外围的安徽省广德县和上海三个郊区的家庭人口规模的历史变迁, 可以直观地看到自1970年以后上海郊区家庭规模的变化轨迹脱离了更具有全国一般特点的参照地区, 迅速转向下行。
(二) 郊区的土地使用权控制
上海位于长三角地区的东端, 三面环海, 难以扩展发展空间, 因此高度重视对于郊区土地资源的精打细算, 政府自然会强化对于集体地权的控制。这种控制最直观地表现在对农民建房行为的限制和对于承包地地权的上收。
图3 当年村庄内竣工建筑面积占年末实有建筑面积的比例:全国与上海的对比 (2)
1985年, 松江就提出了三个集中, 包括农民住宅的集中;1995年上海市在市级层面提出“三个集中”;2003年上海市政府再次大力提出“三个集中”的系统战略。由于种种原因, “三个集中”的系统战略没有得到全面的贯彻, 集中居住推进缓慢, 然而, 农民自主建房的行为也受到了限制。从图3可以直观地看到, 上海市郊区村庄内部新建房屋的面积占村庄实有建筑面积的比例在近些年中明显下降, 与此同时, 全国的总体趋势却是上升的。由此形成一个直观的结果是上海郊区的农村建筑物的外貌看上去比周边地区农村要破旧得多, 使得国际大都市的郊区乡村景观呈现出一种“景观滞后”的奇特现象。
土地控制的另一个主要表现是对于农户承包地地权的上收。为了降低城市化征占耕地的成本, 在城市郊区很容易发生一种承包地地权的上收过程。上海郊区的集体土地尤其是承包地的所有者是谁?从实地访谈的情况来看, 人们在地权认知上其实还是模糊的, 农民更愿意认为承包地是村民组的, 或者就是自己的, 而干部更愿意认为是村集体的。无论如何, 上海郊区的集体土地所有权在事实上更像是村或镇集体的。不过, 这个事实得到文件的确认也经过了一个过程。
在上海市政府1996年发布的《上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法》 (沪府[1996]34号文) 中确立了一个集体土地包括承包地被征用之后的土地补偿费的分配原则, 即334原则:“撤制队依法取得的土地补偿费, 40%划归队集体经济组织所有, 30%上缴村集体经济组织, 30%上缴乡、镇集体经济组织”。进而, “撤制村依法取得的土地补偿费, 50%划归村集体经济组织所有, 50%上缴乡、镇集体经济组织。”也就是说, 这个文件首先承认了土地补偿费依法是归撤制生产队所有的, 但是, 又规定生产队只能得到40%, 村集体得到15% (即30%的50%) , 乡镇集体经济组织可以得到45% (30%加上村集体的30%的另50%) 。这种分配方法的依据也是“三级所有、队为基础”, 特别的是, 它在同一块地上设定了三个主体, 这和全国多数地区的通行做法很不同。到了2001年, 上海市政府办公室发布了《关于上海市农村集体土地使用权流转的试点意见》 (沪府办[2001]54号文) , 明文规定:“明确农村集体土地所有权的主体为村集体经济组织或村民委员会”。在2009年的土地确权过程中, 各区广泛采取了确权确利不确地的做法, 也就是将部分乃至全部的承包地的收益权都量化到个人, 但不将经营权明确到具体的地块上。为了遏制土地自发流转中出现的层层发包和实现土地食利阶层的乱象, 上海市开始鼓励村民将承包地委托给村集体经济组织来再流转的做法。自2008年开始, 上海试点在奉贤、金山、浦东、崇明4个区县各建一个“农村土地流转服务中心”, 到2016年, 上海市已建成74家乡镇土地承包经营权流转管理服务中心, 基本实现了涉农地区承包地流转与服务的全覆盖。这个做法的要点是农户将承包地委托给村集体来流转, 然后流转的合同、价格和过程都得到镇级土地流转服务中心的监管。这种制度建立以后, 农民自发流转的比例不断下降, 委托流转的比例不断上升。农民的经营权和流转决策权等相关地权都上收了。2013年底, 上海市郊区农户承包地面积180.5万亩, 已委托流转面积118.8万亩, 占承包地已流转比例的65.8%。闵行、嘉定、宝山和松江四个经济发达区的委托流转率在2013年底已经达到了99%以上。到随着2014年以后社会治理力度的强化, 上海市强力推行委托流转, 至2016年底已流转承包地中委托流转率已经达到了97.8%。
(三) 郊区的发展机会限制
随着城乡关系越来越紧密, 城市不仅限制郊区人口和住房的发展, 在一定阶段之后, 也会限制农村集体和农户的经济发展机会。郊区乡镇集体企业的发展离不开城市的带动, 但乡镇集体企业的发展对于整个城市的发展是利弊参半的, 1990年代后期的集体企业改制有力地限制了工业经济发展在空间上过于分散的局面。2002—2004年之间的镇村合并, 又减少了有能力推动发展的集体组织, 进一步促进了郊区聚落的集中化。不仅要限制工业经济的发展, 农业也是受限制之列, 2010年前后开始推行将鱼塘复耕还田的行动。2014年开始, 在强化社会治理的过程中加大了对于“违规种养业”的打击。实际上, 只要是规模化的养殖业, 除了少数大型企业之外, 无论违规与否都被列入清除的范围。同年, 上海开始全面落实建设用地“负增长”目标, 大力实施“198”低效建设用地减量化 (1) , 大量手续不全的集体建设用地上的厂房被拆除。与此同时, 期待中的郊区第三产业暂时没有出现全面繁荣的局面。由此形成了一种所谓的“一产只能种, 二产不能动, 三产空对空”[29]的现象。
(四) 较大的反哺力度
与这种强力控制相适应的是城市对于乡村的发展带动和各类反哺力度也比较大。实际上, 当初的乡镇集体企业的大发展也是这种发展带动的一个生动体现。在这种发展带动停滞之后, 政府加大了对于农民的社会保障力度。2004年上海市全面推进小城镇保障制度时采取的“土地换保障”的做法, 标志着这个城市对于乡村的回馈方式从发展带动向福利反哺的转型。2007年, 党的十七大提出要探索集体经济的有效实现形式, 2008年的十七届三中全会明确提出到2020年农民人均纯收入要比2008年翻一番。在集体经济发展的困局中, 上海市区两级政府加大了对于农民集体和农民的财政保障力度。这使得郊区经济薄弱村的经济实力明显增强, 也使得上海农民的收入结构发生了重要的变化。在上海农民的收入结构中, 主要出自政府财政的转移性收入占比明显高出全国, 也高出周边地区。
四、上海郊区社会的特征之二:人口流入型社会
伴随着外来人口的大量流入, 强化自身的组织是本地社会系统的条件反射式的反应, 希望借此管控人口流入对百姓生活和系统整体带来的风险。这种社会的再组织化可以体现在很多的层面, 比如推动了农村耕地的规模化流转, 将承包地地权从外来人口手中收回来;比如维持了集体经济组织的福利功能;比如强化了对于外来人口的管控, 乃至推进了人口结构的调整;还全面强化了基层的治理体系和治理能力。
图5 上海、苏州与嘉兴三地的农民人均可支配收入中转移性收入 (2) 的占比 (3)
(一) 承包地地权的回收
自改革开放以来, 随着上海的农民城镇化和老龄化的深化, 上海郊区的农民逐渐退出了对于承包地的直接经营, 经营权逐渐转移到外来务农人员的手中。外来务农人员 (或在政策中称为来沪人员) 从改革开放之初就开始进入上海郊区, 在20世纪90年代初期已经形成规模。在1997—1999年推进第二轮承包合同延包时, 出现了本地农民大量放弃承包权的情况, 由此引发了上海市的农地规模化经营的高潮, 规模化的形式主要是两种, 或者流转给本地的主体, 包括创办村级农场;或者出租给外地务农人员。在近郊地区, 耕地主要用于种植高附加值的瓜果蔬菜或葡萄等经济作物, 劳动力密集型程度更高, 外地人经营的情况也更普遍;在远郊地区, 本地人经营的情况要普遍一些。在经济比较发达的嘉定区, 1990年时外来户承包粮田已经达到了174 165亩, 到2005年, 外来户经营粮田的面积占比达到了77.19% (1) 。即使在远郊, 外来务农人员经营的现象也很普遍, 2009年时远郊的金山区至少有74 000亩耕地流转给了外地务农人员, 已占到金山区承包地总面积的14%以上。随着城市化建设的推进, 大量的农地变成建设用地, 外来务农人员的经营地点也从近郊向远郊推移, 郊区承包地经营权在空间上成梯次地逐步转移到来沪人员的手上。
外来务农人员经营郊区耕地的情况引发了当地政府的警惕, 因为这使得本来简单的农村生产关系和利益关系变得复杂化了, 直接增加了城市化征地的难度, 也增加了社会治理和农业治理的成本。各区纷纷采取措施限制来沪人员的农业经营行为。松江区做得最为成功, 在2007年的时候, 当来沪人员承租承包地的情况还没有普遍出现的时候, 松江区就主动推进了承包地的整村流转和内部发包, 将纯农区的几乎所有耕地都流转到村集体, 然后再发包给本村的农户规模化经营, 建立了著名的松江家庭农场制度。各区也因地制宜地采取措施推动承包地经营权的回收, 鼓励农民将土地交给村集体“委托流转”。2012年上海市农委发布了《关于切实加强土地流转管理工作的通知》 (沪农委[2012]8号) , 明确提出了“加大推进当地农民从事粮食生产, 积极推广家庭农场、粮食专业合作社等成功做法, 发展以流转、入股等形式的当地农民粮食生产规模经营”。这个做法意味着要以牺牲农业多种经营为代价, 将农地经营权回收到本地农户到手中。2014年上海市政府提出了人口结构调整的任务, 减少外来务农人员成为这个任务的重要内容。各区都采取了强力的措施将自发流转给来沪人员的农地的经营权收归村集体经济组织。当前, 在全部承包地中, 已经有75%左右的耕地是通过委托流转经营的。
郊区社会的政府既限制本地农户的地权, 也限制外来务农人员的地权。前者是在紧密型城乡关系逻辑下的地权上收, 后者是人口流入型社会中的地权回收。承包地地权从来沪人员手中的回收与从本地农户手中的上收是两个联系在一起的不同过程。回收是通过上收来实现的, 也就是说是通过将农户的承包地流转到村集体的手中来实现从来沪人员手中的回收。但上收之后依然可能继续再流转给外来的经营主体, 尤其是出租给外来的农业企业。或者即使流转给了本地经营主体, 比如农业合作社, 合作社的经营者还可能被允许或者私自将耕地再转包给来沪人员。
(二) 福利性的村集体经济组织
随着集体企业的改制, 农村集体经济趋于衰落, 但是, 上海市政府并没有放任集体经济组织的衰落, 而是努力维持集体经济组织的运转。这样做的目的, 第一是因为集体经济的发展确实有助于乡村社区治理体系的完善;第二是要维持既已存在的村级集体福利制度。维持村级集体福利制度的意义越来越突出。
在1990年代末期集体企业普遍改制之后, 上海郊区的集体经济发展陷入了困境中, 越来越依靠上级政府的转移支付。在村干部的口中, 各村的村集体收入主要有三部分:经营性收入、资产性收入和转移性收入。 (1) 在集体企业改制之后, 各村集体经济组织自身经营的收入主要是房屋租赁和建设用地土地使用费。这部分的多寡主要和改制的方式有关, 尤其是集体的厂房是卖掉的还是租出去的, 如果是租出去的, 集体经济组织可以持续地收到较多的房屋租金。如果是卖掉的, 那么只能收到少量的土地使用费, 比如一亩2 500元。这部分的收入在2014年以后启动的“198”地块减量化的过程中大幅度下降了。在经营性收入中有一部分是土地发包的收入, 但如果村集体没有机动地或者开发后留置的地, 所有的发包收入理论上都应该全部返还给承包户。 (2) 资产性收入主要是城市开发征用土地形成的集体土地补偿费, 它按照“334”的原则在三层次的集体之间分配, 村队集体应该可以得到55%, 但这部分通常被镇集体留用, 要到撤制村队的时候才能返还。镇集体或者镇政府会为这部分的钱支付利息, 成为村集体的收入。 (3) 转移性收入包括对村委会的转移支付和对村集体的补助。这部分中本来包含了招商引税的奖励收入, 它其实是一种税收的返还, 与有关法规精神是违背的, 且由于招引的企业绝大部分还是上海本地的企业, 实际上是帮助企业完成了税负的逃避。至少从2008年起, 上海市就提倡取消村级招商引税, 但由于各区的经济实力不等, 这个工作在各区做得不平衡, 但到了2016年前后, 上海各区基本上都不再将招商引税工作纳入各村的考核体系中。那么, 各村也不再积极地推进这项工作。同时政府加大了对村委会或村集体的转移支付。重点在于帮扶经济薄弱村。2013年上海市委市政府高规格地发布了《关于上海市加强农村综合帮扶工作的若干意见》 (沪委发[2013]8号) , 提出一个五年帮护计划。对村委会的补助重点是基本运转经费, 市级财政资金对2012年村集体组织可支配收入低于人均400元的395个行政村, 按每年40万元/村的标准予以补助, 从2013年起连续补贴五年。除了保障基本运转费用之外, 各区还积极增加对村集体经济组织的转移支付。最典型的是奉贤区的百村公司, 将100个经济薄弱村集体经济组织联合起来成立一个新的公司, 在城区投资有关项目, 在2017年底时, 各村可以得到70万元左右的收益。
村级社区治理需要花钱, 村级集体福利也需要花钱, 这两块钱都必须保障。上海的做法可以理解成是通过财政来保障村级社区治理的开支, 借此缓解社区治理开支对于集体福利的压力, 以确保村级集体福利能够得到维持。这个做法的前提是村级组织的政经分离, 也就是将负担村级集体福利的村集体经济组织从村委会中分离出来。第一步是推进村级集体经济组织产权制度改革, 建立了集体成员权基础上的村级集体资产股份合作社, 将集体资产的收益权量化到个人。这个股份合作社同时也成为村集体经济组织的代表。这个改革在1990年代就随着撤制村队的进程零星地出现, 到2007年底时, 全市只有19个村实行了村级集体经济股份合作制改革, 这些村主要都集中在高度城市化地区。2012年, 上海市出台文件要求加快村级集体经济组织产权制度改革的步伐, 2014年明确提出到2017年要基本完成这项改革。2014年底时有784个村完成了改革, 占比48%, 到2017年11月, 上海村一级的产权制度改革已经完成了97%, 镇一级的改革完成了40%。第二步, 是将村委会和村经济合作社分账管理。2014年, 金山等区率先开始对村委会和村经济合作社实行分账管理, 2015年后在各区全面推广。分账管理之后, 形成了村党支部、村委会和村经济合作社三块牌子一套人马的组织架构。也形成了村社区成员权和村集体成员权的明确划分。分账管理之后, 在党支部的领导下, 村委会依然可以从村经济合作社支出, 但要通过一个民主程序来授权。
上海的村集体经济组织及其福利制度功能越来越依靠财政资金的补助才能运转。根据实地调研的情况来看, 当前一个3 000户籍人口的村每年的基本开支或者刚性支出通常在300万元左右, 其中主要包括:老年人的福利;村干部的工资;保洁员、放水员、小组长, 乃至开会产生的误工补贴类费用;公共维修等。其中仅仅老年人的福利人均就需要1 000元左右一年, 按照30%的户籍人口老龄化计算, 一个3 000人的村老年人有900人, 则一年需要福利支出90万元左右。这会用掉很多村集体经济组织经营收入的全部。另外, 村两委还要努力为村经济合作社的社员创造年终分红。在确保村集体成员福利的前提下, 村干部的工资高度依赖于财政转移补助, 比如, 在2011年时, 村集体负担村干部收入的比例, 崇明县平均只有7%;金山区和青浦区平均在23%~25%;浦东新区和松江区平均在40%~45%;闵行区是86%左右;只有嘉定和宝山基本达到100% (1) 。随着村级管理人员队伍的扩大和工资待遇的上涨, 村级管理支出不断增加。因此, 如果没有上级的转移支付, 上海的村集体经济组织会发生大面积的破产, 村级集体福利制度也不得不瓦解。实际上这一综合帮护计划维持村两委的运转的主要目标, 更加突出了农民增收的目标。在《上海市市级农村综合帮扶专项资金实施办法》 (沪府办发[2013]54号) 中明确这个政策的目标是:进一步促进本市经济相对薄弱地区经济社会发展, 加快构建能带来长期稳定收益的“造血”机制, 提高经济相对薄弱村村民特别是低收入农户的生活水平。因此, 在很大程度上, 上海的村级集体经济组织的性质已经成为城市政府保障农民集体福利的一种制度安排。
(三) 基层社会治理体系的全面强化
从基层治理精细化的目标来看, 2014年堪称是上海市基层治理新时代的元年。随着城市社会转型的深化以及人口结构的变化, 上海市不断地探索社会治理之道。2009年发布的《中共上海市委上海市人民政府关于进一步加强社会建设的若干意见》是一个重要的文件, 它突出了社会建设的思路。2014年, 上海将“创新社会治理、加强基层建设”列为市委“一号课题”, 广泛调研后形成了著名的“1+6”系列文件。创新社会治理和加强基层建设成为此后若干年上海社会治理的基本主线。这场变革对于郊区来说最明显的改变是网格化治理体系的完善和社会治理权能的下沉。现在看来, 网格化治理体系设计中希望突出的协调功能并不突出, 因为会遭遇派单难, 难以准确派单, 而且会遭遇不执行。网格化治理逐渐蜕变成一种基于现代监控和信息技术的快速回应机制, 提高了问题的发现和处置速度。真正有意义的改变还是各种机构或者权能向街镇的下沉, 它使得普遍存在的基层“位卑权轻责重”的被动局面有所化解。
基层治理的一个重点是对于外来人口的治理。上海市对于外来人口的治理思路一直在调整优化, 有一个从欢迎转向限制的逆转。从外来人口的居住政策来看, 在2004年以前还有蓝印户口政策, 表明了上海对于外来人口的欢迎。但在2014年以后, 提高租房的资格门槛成为各区的一个普遍做法, 除了严厉打击群租现象之外, 有的区提出了“一家一户”的农民出租房政策, 规定每一户本地农户只能租房给一家外来人员。外来人口子女的就学政策也是上海外来人口治理思路的一个直观的观察点。民办学校是农民工子女就学的重要去处, 对于民办学校的态度直观地反应了上海市政府对于外来人口的态度。2005年上海市政府召开第一次民办教育工作会议, 此后市财政每年拿出4 000万元来补助民办学校。在2010年时, 又发布了《关于加强扶持民办中小学发展的通知》, 再次明确了市级财政每年安排一定数量的专项资金, 用于扶持民办中小学, 比照公办学校的额度为民办学校补助生均办学经费。但是, 在2014年以后, 人口调结构的一个基本办法就是关闭民办学校, 提高入学门槛。同时, 在就业政策上也大幅度收紧了, 在农村, 集体建设用地的减量化拆除了大量的农村地区的企业;在城市里则关闭了大批无证照的小店铺, 这些做法提高了外来人口就业的难度。
无论如何, 上海还是需要外来人口的。如何治理必需留下的外来人口在当前似乎还没有成熟的思路。但一个总的倾向是希望将他们纳入某种组织。比如曾经受到关注的外来人口党建工作, 为外来人口建设阳光公寓的政策, 建立外来人口自我管理机制等。在郊区农业区域, 最重要的做法是发展合作社。在通过委托流转替代了农民自发流转之后, 农民的承包地被集中起来规模化经营, 本来是分散自由经营的外来务农人员, 也不得不加入这些新型的规模化经营组织, 或者从中转包土地继续家庭经营, 或者成为农业工人被雇佣, 多数情况下, 是采取了转包土地继续家庭经营的做法。如此一来, 这些合作社也就成为将外来劳动力和本地的土地及政策等各种资源结合起来的一个经济机制, 同时也成为治理外来务农人员的一种治理机制[30-31]。
五、上海郊区社会的乡村振兴议题
通过以上的分析, 我们很自然地提出一个疑问来:这样的郊区社会还能振兴吗?在一个城乡关系紧密的人口流入型社会中, “治理”往往会超越“发展”具有压倒性的重要性。城乡关系紧密限制了郊区社会的发展空间, 人口流入型社会则要求突出治理的主题。在集体企业改制之后, 上海郊区社会被纳入到高强度的治理框架中, 村级组织的政经统一关系被拆开, 各项制度越来越细密, 村级组织的自主能动性和自主权都大大地衰退了, 实际上, 村级基层组织越来越不是一种有能力在市场竞争中谋发展的组织。在党的十九大提出了乡村振兴战略之后, 这种治理至上的郊区社会形态需要被重新定位, 问题是, 一直在淡化发展导向的郊区社会还能重新找回发展的能力吗?
(一) 发展能力的退失
在通常的看法中, 城市是经济发达地区, 它对于周边的带动能力强, 城市郊区必然也是一个富庶的地区, 尤其是被征地拆迁的农民往往会一夜暴富。这在靠近城市的城郊区应该是比较真实的, 但在市郊区情况就十分不同。实际上, 反而可能存在两种重要反差。
第一个反差:越是城市化程度高的地区, 城乡差距可能反而越大。比如上海市的城乡差距在长三角地区是偏高的。
图7 上海、苏州与嘉兴三地农民人均可支配收入的变化 (2)
出现这种悖论的主要原因在于, 经济发达同时也是城市化程度高的地区的社会精英阶层的收入是在更大区域范围内看齐的, 而当地低阶层的收入却也不得不和远处的低阶层的收入看齐, 因此, 越是在城市化程度高的地区, 就越容易出现一种“头在天上, 脚在地上”的悬殊的社会分层结构。又由于中国特殊的土地制度、户籍制度和发展体制, 使得这种悬殊的社会分层结构更加明显地被空间化, 展现为城乡收入差距。这其中有两种情况:一种是类似于合肥市这样的经济欠发达的行政中心城市, 它带动周边发展的能力不足, 整个城市的上层建筑建立在全省经济体系的基础上, 因此城市社会精英的收入远超当地社会低收入者。所以, 合肥市的城乡收入差距曾经长期是安徽省最高的地区。另一种是类似于上海这样经济比较发达的市场中心城市, 它的居民收入水平不完全是在国内比较, 其中一部分精英的收入更是要参与到国际比较中, 但是, 它的郊区农民的收入却只能是以国内其他农村地区为参照系的, 因为蓝领劳动力市场也是全国统一的。即使城市政府有能力, 也不能过快地提高农民的收入水平。
第二个反差:特大城市郊区农民的收入甚至低于周边地区农民。比如, 上海市农村居民家庭的人均可支配收入就低于苏州和嘉兴。
这应该看成是由于上海市的城乡关系过于紧密, 尤其是控制属性过强, 而资源属性发挥不充分, 给郊区乡村的带动和反哺不足。这个形势之所以在近十年中变得比较明显, 背后的原因之一是城市发展空间的不足逐渐显现出来。
(二) 新配套发展之路
在以上的两个重要反差之下, 一个需要提出的问题是, 郊区社会乡村振兴的出路在哪里?这个问题十分重要, 但限于篇幅这里只能概要地进行分析。以上虽然从农民收入的角度来揭示问题, 但是我们不能局限于农民增收的角度来解决问题。上海郊区社会发展的核心问题不是将农民的收入提高多少, 而是如何切实走出一条适合郊区社会的新发展模式。一个基本的判断是, 郊区社会的乡村振兴必须在城市总体规划体系中走通与城市“配套发展”的道路。“配套发展”是城乡融合发展在郊区社会中的一种突出内涵。城乡融合发展必定有很丰富的内涵, 有多个层面和侧面, 其中包含了在功能定位上的配套, 这种功能定位的配套色彩在郊区社会中体现的尤为突出。
郊区社会是一个城乡关系紧密的人口流入型社会, 它的发展路径和其他乡村社会有所不同。通常来说, 我们会强调乡村地区的自主发展, 强调乡村地区的农民组织起来或者依靠能人带动实现自主发展。但是在紧密型的城乡关系中, 乡村自主发展的外部空间十分狭窄, 自身条件也明显不足。在郊区社会, 城市化的影响比普通乡村地区更为深刻, 不仅农村经济能人被城市吸纳干净, 甚至村干部也不得不越来越依靠外派。集体经济组织的性质也发生了重要的蜕变, 村级集体经济组织普遍采取了股份合作制的组织制度, 这种组织制度在中国农村的改革史一再被证明, 不是一种适合激烈市场竞争的组织形式。
郊区乡村的发展更适合走一条“被领导”的配套发展道路。如果城市和乡村不是一个利益共同体, 郊区社会的“被领导”和“发展”之间就会有很大的冲突。但在一个城市内部, 郊区的“被领导”与“发展”之间是一种既有冲突性也有统一性的关系, 而且统一性还很明显。因此郊区是城市自己的郊区, 城市政府守土有责, 郊区是城市政府的责任范围, 在主观上, 城市政府肯定是希望积极发展好郊区的。实际上, 当初的苏南和上海郊区的集体经济大发展既是自主能动性充分发挥的结果, 也是配套发展模式的成功典范。集体企业依靠为城市工业企业做配套, 获得了稳定的技术支持和销售渠道, 因此我们能理解苏南模式为什么是别处难以模仿的。这种配套式发展也是有领导的, 是在地方政府和镇村基层组织的领导下推动的。在这种被领导的发展模式下, 从城市流出的优质资源首先配备在镇级层面, 因此在苏南和上海郊区是镇级集体经济强于村级集体经济的[32]。
作为中国受城市化影响最深的地区, 上海郊区社会一直在走一种配套发展的道路。当前的上海郊区是1958年从江苏省划入的, 最初的定位就是作为上海城市的农副产品基地;到改革开放以后, 集体企业的异军突起使得郊县成为农村工业化的桥头堡, 这是郊县彰显自主发展能力的时代;集体的改制终结了郊区的自主发展时代, 成为城市用地的蓄水池, 在等待中出现了景观滞后和发展滞后的问题。现在, 在城乡关系空前紧密的时代, 郊区乡村将迎来一个历史性的巨变。或者说, 上海郊区的乡村振兴将要走出一条“新配套发展之路”。最新《上海城市总体规划2035》为上海的城市发展提出了一个很有前瞻性的战略图景, 它在全球体系和长三角一体化中定位上海, 继而在这个定位下来定位郊区。在这个图景中, 郊区乡村地区的聚落将被大规模地归并, 在为城市发展提供更多土地的同时, 实现自身的全面转型。转型之后的乡村彻底地成为上海这个城市的一部分。在2004年以前, 上海市政府每年会召开上海农村工作会议, 此后召开的是上海郊区工作会议。意味着郊区农村已经长入城市, 在结构上成为城市网络化的多中心的空间体系的有机组成部分, 在功能上, 将更加彻底地成为全球城市的配套功能区。
(三) 走通新配套发展之路的关键议题
新配套发展之路会更加注重整体规划, 但郊区社会的未来并不能彻底地依赖规划。规划即使真的能够落实, 也不能回答所有的问题, 未来的道路还是需要探索。通过实地调研, 我们体会到, 在新的配套发展的总体思路中, 还需要回答四个基本问题。
第一, 究竟怎样的郊区生活才是更美好的?在多方杂处和土客替代的基本人口格局下, 在全球城市的图景中, 郊区文化形态或者生活形态呈现出一种茫然和紊乱, 究竟上海郊区生活形态将要变成怎样的?没有人能够预先回答。一般性地讲, 这种新的郊区生活形态应该包含两种“融合”:城乡融合与土客融合。既要优化紧密型城乡关系中的两栖家庭生活模式, 实现深度的和更高水平的城乡生活融合。也要结合集体和社区这两种组织形式, 协调好本地人的集体和常住人口的社区之间的关系, 实现户籍人口社区向常住人口社区的有序转型。
第二, 究竟怎样的农业组织形式才是更合理的?当前, 上海郊区农业生产关系还没有理顺, 在将承包地地权从农户手中上收以及从外来农户手上回收之后, 究竟要发展怎样的组织形式, 这样的组织形式又要发展什么产业, 这样的基本问题亟需在探索中得到解答。郊区的农业组织形式必须解决两个基本问题:其一, 如何将外来劳动力和本地土地及政策资源更加紧密地结合起来。当前在农业合作社内部存在大量的将土地转租给外来户家庭经营的情况, 合作社与外来户之间缺乏紧密的利益联接。其二, 如何不断地提高本地农民从耕地承包权和宅基地使用资格权中得到的收益, 当前上海郊区的财政支农力度很大, 在全国排在前列, 但相对而言, 本地农民实际获得的比例还不够高。
第三, 究竟怎样的集体经济组织更具有发展能力。在新配套发展之路中, 集体经济组织必将担负枢纽性的功能。多种所有制的经营主体需要和集体经济组织合作, 才能对接村集体的土地和房屋等资源, 将资源变资产;政府和村两委也需要通过集体经济组织将新的发展红利转化成农民的收入, 提高农民的财产性收入。在当前的组织架构中, 集体经济组织普遍地实行了股份合作制的改造, 且是作为集体福利制度存在的, 意味着它不能承担任何的市场风险, 那么, 这样的组织如何才能适应乡村振兴的要求呢?
第四, 究竟怎样的战斗堡垒更坚强?农村基层党组织是郊区经济发展和社会治理的战斗堡垒。配套发展是一场深刻的发展转型, 它需要有坚强的领导, 在郊区社会中, 这个领导者在基层只能是基层党组织。当前, 上海郊区基层治理体系还有待强化和优化, 一种生动活泼的基层党建格局还有待形成。
如果上海郊区社会的发展能够有效地回答这四个基本的问题, 并将配套发展的道路走通, 将为全国郊区社会的乡村振兴提供先行先试的重要经验。
中国乡村发现网转自：中国农业大学学报(社会科学版)2018年03期
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