乡村振兴战略是一个庞大复杂的系统工程，激活土地要素是助推乡村振兴的重要手段和核心问题。习近平总书记在党的十九大报告中明确要求，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。2018年中央一号文件强调，完善农村土地利用管理政策体系。《国家乡村振兴战略规划（2018－2022年）》对完善农村土地利用管理政策体系，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求做出了具体部署。习近平总书记的重要讲话及系列重要文件精神，是统筹谋划和科学推进乡村振兴战略这篇大文章的行动纲领和根本遵循。
长沙县地处长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心地带，是全国18个改革开放典型地区之一、中西部第一县和全国五强县。长沙县既是工业强县，也是农业大县，在推进乡村振兴过程中，长沙县不断深化改革，千方百计激活土地要素，并在此基础上激活主体、激活市场，较好地解决了乡村振兴“人、地、钱”难题，在全省率先实现了全面小康，2017年全县实现农业总产值119.2亿元，农村居民人均可支配收入达到3.04万元。土地政策改革是一个牵一发动全身的重要问题，长沙县在改革实践中，关键是正确处理好以下四个方面关系，着力增强改革的系统性、整体性、协同性，为推动落实乡村振兴战略做出了有益探索。
一、正确处理好集体和个体关系
习近平总书记强调，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。农民在市场经济中是弱势群体，所有关于激活土地要素的探索都要在集体所有制的基础上探索和补充。长沙县坚持在集体所有制的基础上，以明晰稳定承包权为基础，利用“统”的方式探索激活土地要素，更加有效地利用土地，较好地保障了集体和农民的利益。
一是完成土地确权颁证。在摸清土地资源家底，准确掌握农村土地利用现状及权属变化情况的基础上，从2012年开始，全县全面启动了农村集体土地确权登记工作，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，目前已确权承包面积62万亩，完成组级发包方4416个、承包方15万户签订土地承包合同，完成率分别达到99.8%、96.7%。
二是厘清集体与个人权益。坚持问题导向，积极回应广大农民关切的问题，集中聚焦村民建房、土地综合整治、农业设施用地、乡村环境治理、公益设施配套、村办企业建设等问题，扎实推进村级土地利用总体规划编制工作，从源头入手、综合规划，积极引导农村产业布局，促进农业生产发展，实现集体与个人权益“双保护”。
三是放活土地经营权。探索建立了以“农村土地合作社”为主要联营形式的新型农民合作组织机制，以“实物计价、货币支付”为主要付租方式的农民收入正常增长机制，以“耕地流转规模”为主要配套参数的农村集体建设用地申报会审机制。目前，全县100亩以上成片耕地规模流转项目达598个，规模流转耕地面积29.6万亩，占流转耕地总面积的94.9%。积极扶持新型经营主体发展，目前注册各类农民专业合作社和家庭农场达1800多家，成为推进土地流转的重要力量。
四是挖掘农村“三资”潜力。对于区域优势明显的村集体，按照“企业市场运作、政府推动和监督、基层组织参与决策、群众意愿充分表达”的共建模式，以村资产资源为依托发展相关产业，实行共同开发，从而让资源变资产、资金变股金、农民变股东。比如长沙县果园镇双河村浔龙河生态小镇建设项目，该项目总占地1.4万余亩，引进了多家国有、民营企业投资，充分盘活土地、山林、水面等资源资产，通过建设“有天有地有院子有门面”的村民安置区，既确保了村民每年获得2万～4万元的门面租金，又使村集体获得了经营收入，2017年村集体的房屋租赁和分红收入达到了138万元；通过构建“生态、文化、教育、康养、旅游”五大产业格局，不但解决了本村剩余劳动力就业问题，还吸引了大量外来就业人员。
二、正确处理好耕地和建设用地关系
建设用地是建设发展的重要条件，耕地是我们赖以生存的基本资源和条件，如何处理好耕地和建设用地之间的关系，在发展与保护之间找到一个最佳平衡点，是摆在乡村振兴面前的一个重要课题。长沙县在实践过程中，一方面通过“多规合一”，推进土地节约集约利用；另一方面，积极运用腾笼换鸟、闲置土地盘活等方式来解决发展用地的问题，坚决防止工业无限扩张，实现了“用全县10%的土地创造全县90%的GDP，让全县90%的土地等生态资源得到有效保护”的良好局面。2016年6月获评国土资源部“第三届国土资源节约集约模范县（市）”，2018年获国务院奖励新增建设用地指标1000亩。
一是坚持多规合一。按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，在编制村级土地利用规划中，坚持做到规划引领，合理划分生活、生产、生态空间，实现农村发展“一张蓝图”。纵向上细化落实乡（镇）土地利用总体规划确定的各类土地利用控制指标，划定耕地和永久基本农田保护红线，强化对农村建设用地规模、布局的引导管控；横向上统筹考虑村庄用地需求，统筹各类涉农资源政策，形成农村农业发展“各炒一盘菜，共办一桌席”的局面。
二是统筹建设用地。每年安排15%的年度新增建设用地计划，用于保障脱贫攻坚、农村基础设施建设、公共服务设施建设、村民建房等合理用地需求，重点支持农产品加工、物流仓储等一二三产业融合发展。
三是探索增减挂钩。出台了《城乡建设用地增减挂钩工作实施方案》，发挥“增减挂钩+”的效应，实现多赢效果和综合效益。对集体经济薄弱村和农村综合性改革试点村，通过组建长沙县强村公司推进增减挂钩取得城乡建设用地节余指标，通过到长沙黄花综保区建设标准厂房取得租金收益，通过城乡建设用地节余指标与标准厂房租金收益进行置换，让村集体获得稳定的经济收入。2018年，长沙县已开工建设增减挂钩项目，总建设规模1793.55亩，其中新增耕地1433.25亩，新增其他农用地360.3亩。同时，实施增减挂钩项目的52个薄弱村和5个农村综合性改革试点村，每年可使用1亩建设用地节余指标置换成租金收益，连续置换3年，每村可获得45万元的集体经济收入；其他的结余指标，由县政府以适当价格进行回购，实行统筹调剂有偿使用。
四是推进土地集约利用。引导农民集中居住，在全县规划了30个农民集中居住点，规划面积1958亩，并制定了农民集中居住点建设标准，配套了引导农民集中居住的优惠政策，引导节约了一批建设用地资源。如长沙县果园镇浔龙河村通过农民集中居住的方式，节约建设用地300多亩，村民可按土地合作社中的股份比例对节约出来的土地经营收入进行分红，实现了资源节约和经济效益的双赢。积极鼓励各镇（街）开展农村废弃、低效、闲置土地清理与利用，通过建设多层厂房，提高土地利用效率，比如“中部智谷”占地仅168.8亩，但建设规模高达32万㎡，厂房区投资强度1.26万元/㎡，产出强度2.4万元/㎡；通过“腾笼换鸟”，盘活闲置土地和厂房，比如蓝思科技租赁LG飞利浦曙光公司厂房进行生产，盘活闲置土地24.28公顷、厂房30万㎡，可实现工业产值70亿元，产出强度2.33亿元/公顷。
五是加强耕地保护。整县推进农村高标准农田建设，2003年以来累计投资近15亿元，建成高标准农田61万余亩，约占全县耕地总面积的90%，有效改善了农业生产条件和生态环境。全力推进低碳生态型土地整治，通过打造“生态路面”、实施“生态化土地平整”等创新生态土地整治工程技术，探索了从耕地保护走向生命共同体建设的新模式。在金井镇涧山村实施的湖南省首个耕地生态保护型土地整治项目，成功荣获国土资源部2017年度国土资源科学技术二等奖。
三、正确处理好资本和土地关系
2017年12月底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调指出，鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设。长沙县按照“政府引领、市场运作、产业带动、政策规范”的思路，通过建立资本与土地的良性互动机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，引导工商资本激活土地“沉睡”资源，让工商资本“信得过”“下得来”“落得地”“能增值”。
在推进资本下乡过程中，长沙县始终坚持农民有意愿、企业能接受、政府能承受、发展可持续的原则，将群众利益与企业利益有机统一，让资产、资源、资金全面融入市场，实现利益最大化。比如，在中央财政支农资金整合试点项目——核心茶园飞跃基地建设中，金井镇湘丰村2016年成立湘丰村群英土地专业合作社，全村6195.27亩土地经营权逐步流转至合作社，由合作社自主生产经营。2017年，合作社成功盘活土地1044.94亩，以“保本租金+分红”的方式将土地入股流转给了湘丰集团，用于集中优势壮大绿茶产业，湘丰集团按照“实物计价、货币支付”的做法，以每亩每年400～600斤粮食（以当季粮食挂牌收购价为准）的计价标准支付流转金，实现农民增收的“五元回馈”（按年一次性收取保底流转金、集体股份收益保底分红、优先就业工资收入、农民救助金、集体股份收益分红），除土地流转金外，合作社的社员项目务工收入达816.9万元，人均年度收入达到6万元，合作社收益达到30万元，湘丰集团成功进入中国茶业行业前十强，实现了企业与合作社、村民的多赢。同时，引导探索茶叶特色农业保险方式，保障茶农和合作社灾后恢复生产和茶企收入，每年固定给茶园基地的茶树投保17万元，其中企业自身承担10万元，其余由政府政策补贴支持。2018年承保了2800亩，因3月份天气原因，茶园百分之四十的面积受损，保险公司赔付了18万多元，使农民的损失降到了最低。
四、正确处理好干部和群众关系
邓小平同志曾强调，“办好中国的事情，关键在党，关键在人”。近年来，长沙县坚决贯彻新时代党的组织路线和群众路线，坚持以人民为中心，以“党建+”为统揽，统筹推进基层组织建设和干部队伍建设，充分调动基层干部服务群众的积极性和主动性，全面激活了群众主体作用，为乡村振兴提供了坚强的组织保障、人才支持和群众基础。
一是推进组织振兴。坚持全面推进农村基层党支部“五化”建设，首批100个县级示范性“五化五星”党支部完成建设，114个村级组织活动场所完成规范化建设，203个村（社区）实现一站式办公场所全覆盖。积极探索多种模式壮大新型农村集体经济，在全省率先全面消除村集体经济薄弱村。建立与县域经济社会发展水平相适应的基层经费投入机制，全县每年投入村级运转经费达村平50万元、党建工作经费达村平5万元，党员教育活动经费达到每人每年400元。
二是推进人才振兴。选优配强带头人队伍，打造懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。在每年一次集中轮训的基础上，先后选派4批次109名村（社区）党组织书记赴欧洲学习，7批次318名村（社区）党组织书记赴北京、浙江、深圳等发达地区学习。先后选聘861名大学生村官到村任职，选聘4批69名专职党务工作者充实基层，向所有贫困村、面上村、软弱涣散村选派第一书记，省社科院原院长朱有志等一批知名人士到开慧村等村担任第一书记。深入推进科技特派员工作，先后选派560人次深入基层一线开展科技服务。始终坚持“政治过硬、实绩突出、干群公认”的用人导向，采用大数据方式和系统方法精准科学选人用人。建立年轻干部成长档案，打造“青年干部训练营”平台。持续提高基层干部待遇水平，2018年村党组织书记基本报酬达5.85万元以上，为4140余名离任村干部发放生活补贴1615万余元，真正解决了基层干部后顾之忧，做到轻装上阵服务为民。
三是保障群众利益。积极探索服务群众新途径，密切干群关系，提升群众满意度。推行党建O2O服务，群众“线上点菜下单”，干部“线下接单服务”，荣获2017年度全国基层党建创新最佳案例，2018年累计为群众办理事项24149项。充分发挥基层干部影响，激活群众主体作用，带领群众共同致富。比如开慧镇锡福村，过去是传统养殖村，生态污染、环境破坏极为严重，在村党支部书记王茂的带领下，该村通过生态环境治理、垃圾分类消化、污水净化治理等一系列措施，让村容村貌焕然一新。2015年该村启动实施“村委会+企业+农户”合作的新型公司化运作模式，引进湖南慧润农业科技有限公司发展民宿产业，客房收入由村集体、企业、农户按1:3:6的比例进行分配，最大限度保障群众利益。2017年锡福村村集体获得分红18万元，每户民宿主平均每月分红收益达19031元，配套农产品销售额达35.5万元，真正实现了乡村美、产业兴、农民富。
可以说，乡村振兴的关键在土地、难点在土地、焦点也在土地。长沙县的改革探索告诉我们，正确处理好集体和个体、耕地和建设用地、资本与土地、干部和群众四个方面的关系是激活土地要素，使土地政策改革沿着正确方向前进的重要前提，也是落实乡村振兴战略的重要抓手。
作者现任张家界市委常委、常务副市长。撰写该文时任中共湖南省长沙县委书记。
原载《中国乡村发现》2018年6期 此为原文，刊发时有修改。
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