摘要：自20世纪80年代开始土地流转以来，就出现了土地所有权、承包权和经营权分离的现象，客观上要求在制度上进行创新。从“两权分离”到“三权分置”是农村土地制度改革的逻辑必然。“三权分置”的重点是强化土地经营权，在法律上应该界定其为用益物权。具体到操作层面上，建议界定土地经营权物权成立的条件；修改相关法律法规；设置土地经营权物权化的底线，即不能动摇农民集体所有权人的地位，不能损害承包人的利益。
关键词：三权分置；制度创新；土地经营权；用益物权
2017年中央一号文件指出：“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法”，意味着中央政府即将出台农村土地“三权分置”的具体操作办法。这就需要在理论层面厘清一些重大问题，以便为操作层面的推进打下基础。
一、从“两权分离”到“三权分置”是农村土地制度改革的逻辑必然
农村土地“三权分置”思想由习近平于2013年7月视察武汉农村产权交易所时提出，2014年以国家政策形式发布。其提出背景源于农村土地制度的发展变革。20世纪80年代初，农村改革将集体土地承包到户，农民获承包经营权，形成家庭承包经营为基础的双层经营体制，1993年“两权分离”制度获宪法确认。2002年《农村土地承包法》进一步保护了农民的承包经营权。
因家庭劳动力差异，土地流转现象自制度确立初期便已存在。此后，相关政策和法律不断完善土地流转框架。1984年中央一号文件鼓励土地向种田能手集中，1993年文件确立“二轮”承包期内土地流转政策框架。2002年《农村土地承包法》规定保护土地承包经营权流转，2005年农业部发布相关管理办法明确流转方式和政府管理措施。2007年《物权法》将土地承包经营权界定为“用益物权”，2008年中共十七届三中全会提出建立健全流转市场，2013年中共十八届三中全会强调完善土地承包经营权权能。新世纪以来多数中央一号文件也推动了土地流转工作。在此背景下，为顺应土地流转趋势，进一步明晰土地产权关系，促进农业适度规模经营，农村土地“三权分置”政策思路应运而生。
从本质上看，土地流转就是承包权和经营权的分离，就是承包人把属于自己的经营权以有偿的方式让渡给他人的过程。从表1可以看出，30多年来，土地流转政策演进和完善的过程，就是对承包人权益保护不断全面深化的过程；同时，也是不断提高土地规模经营水平、不断提高农业生产能力的过程。从1984年中央一号文件“鼓励土地逐步向种田能手集中”，1993年中央11号文件“允许土地的使用权依法有偿转让”，到2001年中发18号文件“农户……有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式”，以及2002年出台的《土地承包法》和2007年出台的《物权法》对农民土地承包经营权及其流转的保护，再到2014年中央一号文件“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，农民对于承包土地的权能不断扩大，国家对这一权能保护的力度也不断增大。
从现实来看，土地流转现象伴随土地所有权、承包权和经营权分离及转入方权益保护问题。20世纪80年代土地流转初现，转出与转入方权益纠纷随流转比例扩大而增加，且转入方因法律地位不明确缺乏长期投资预期，多一年一签合同，掠夺性使用土地，无法开展农田基础设施建设。
2008年前后一些地方开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，农业部29个试点县大多包含此内容，但推进困难，需地方政府担保机构消除金融机构风险。而福建、浙江等南方集体林区林权抵押贷款进展顺利。究其根本，经营权抵押实质是土地产出物价值，林木具长期性便于评估和处理，农地作物季节性强、自然与市场风险大，且转出与转入方多一年一签合同或长期合同一年一交租金，致金融机构认为风险大，土地经营权抵押陷入困境。
2009年后全国土地流转面积占比持续上升，2014 - 2016年分别达30.4%、33.3%和35%。土地流转形成的专业大户、家庭农场等新型经营主体是农业现代化重要力量，截至2015年底，全国30亩以上专业大户（家庭农场）1052.1万户、农民专业合作社153.1万家、农业产业化龙头企业12万家，是商品农产品供给和农业现代化核心主体。但“两权分离”政策法律框架下，其经营转入土地权益无法全面保护，积极性受抑，影响农业现代化进程，客观上要求将经营权从承包经营权中独立并赋予单独权能以强化保护。
综上，农村土地“三权分置”是大势所趋和农业现代化迫切需要。理论研究表明，细分地权结构通过影响农业生产要素经济效率作用于现代农业发展。当前中国农业处于发展方式转型期，土地产权制度演化决定变革方向、转型能否顺利推进及农业现代化道路基本走向。
二、“三权分置”的内涵和重点
2013年7月习近平视察武汉农村产权交易所首次提出“三权分置”政策构想，同年中央农村工作会议进一步阐述，2014年中央一号文件提出政策思路，即落实集体所有权基础上稳定农户承包权、放活经营权并允许经营权抵押融资，2015年和2016年中央一号文件明确要求，2016年10月两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，2017年中央一号文件再次明确落实“三权分置”。从相关文件尤其是《意见》看，农村土地“三权分置”政策包含多方面内容。
第一，坚持农村土地集体所有权的根本地位。坚持农村土地集体所有权根本地位由社会主义制度决定，习近平指出其是承包经营权基础和本位，改革不能动摇。我国农村土地集体所有制历史形成，兼顾各方利益符合国情，2008年全国村级集体、村内各农民集体、乡镇集体所有耕地分别占比39%、60%、1%。农民集体作为所有者权能主要包括发包、调整、监督、收回等，发包权是最高体现，《农村土地承包法》规定村集体土地由村集体经济组织或村委会发包，遇自然灾害土地损毁或承包人自愿申请可调整，有权监督承包人和经营人使用土地行为，纠正非正常使用等行为甚至收回承包地，现实中集体所有权能行使者在村一级多为村党支部和村委会，村民小组一级多成立代行管理职能小组或委员会。
农村土地集体所有和集体经济是不同维度概念，2016年12月相关意见指出农村集体经济是集体成员利用集体资源要素通过合作联合实现共同发展的经济形态，是社会主义公有制重要形式，其内容除土地外还包括其他资源性、经营性和非经营性资产。2015年全国58万个村中无收益村占55.3%，收益5万元以下村占21.7%，5万元以上仅占23%，这影响集体经济组织职能发挥，但不影响农民集体行使集体土地各项权能。
第二，严格保护农户承包权。土地承包权是农民作为集体组织成员天然获得的权利。《农村土地承包法》及相关政策法律规定，承包集体土地的农户享有自主组织生产经营、处置土地产出物、流转土地并收费、在承包地被征占时获补偿等权利。中共十七届三中全会强调赋予农民充分有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定长久不变，明确农民土地承包权长期有保障。但现实中侵犯农民合法承包权益的行为频发，如土地流转者潜逃致使租金难讨、土地重新分配复杂等问题，因此，严格保护农户承包权，落实相关政策仍十分必要。
第三，加快放活土地经营权。《意见》首创“土地经营权人”概念，指土地流转转入方。未流转时，承包权与经营权未分离，只有“承包经营权人”。《意见》提出放活土地经营权主要涵盖6方面：土地经营权人对流转土地在一定期限内依法享有占有、耕作及获取收益权，除合同另有规定，其合法经营不受干预；经承包农户同意，可改良土壤等建设相关设施，合同到期或终止后设施仍发挥作用，可依约或协商获补偿；经承包农户同意，可再流转经营权或依法抵押，但需向农民集体书面备案；经承包农户同意，可将流转土地入股企业或合作经济组织；流转合同到期后，有权按同等条件优先续租；流转土地被征收，地上附着物及青苗补偿费按合同约定确定归属。
放活经营权是《意见》重点虽未明确指出，但有其原因。2002年《农村土地承包法》设“土地经营权流转”节，却未涉及土地流转后经营权人的权利，而《意见》中农村集体所有权人和承包人权利在该法基本有体现。2005年农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》对经营权人责权利有规定，但多为限制和责任，完全规定权利的仅一条，其他权利隐含于责任条款且权利有限。现实中，对经营权人限制诸多，如部分地方要求预交风险金或保证金增加经营负担，土地经营权抵押贷款仅在试点推行。此外，很多地方性规定或做法不利经营权人权利保护，像专业大户领办合作社及农户土地经营权入股的不合理规定，还有村民阻碍经营者获利等情况，根源在于土地经营权缺乏法律保护。
在“三权分置”框架下，核心问题之一就是土地经营权的性质，即土地经营权究竟是物权还是债权?
关于土地经营权的属性，学界存在争议。部分学者认为其是债权，理由是土地经营权是经济学术语，非法律概念，受物权法定原则限制，依现行法律，它基于租赁合同产生，内容和期限由双方约定，不颁发权属证书、不确权登记；也有学者依据现行法律，认定土地经营权只能是债权。但另一部分学者主张土地经营权属物权性质，观点包括土地承包经营权人可在其上创设土地经营权，故土地经营权是用益物权；还有观点强调在“三权分置”法律实践中，应将经营权依法确定为物权，否则相关立法或修法意义不大，因非物权化的土地经营权已有明确规定 。
笔者主张从土地承包经营权分离出的土地经营权应为用益物权。其一，以土地流转入股农民专业合作社为例，依《农村土地承包法》和《农民专业合作社法》，成员以土地承包经营权入股后，合作社获得经营权并对其享有占有、使用和处分权，还以包括该经营权的财产承担债务，若经营权仅为债权则无法实现上述功能。其二，《物权法》出台时“三权分置”未形成，不应以其限制农业后续改革发展，而应顺应新形势修改。其三，虽有观点基于“一物一权”原则，认为土地承包经营权分离出的权利不能物权化，但土地承包经营权作为特殊用益物权，其与成员权紧密相连，承包权和经营权并非矛盾排他，经营权人权利可独立成立，将经营权确定为用益物权并不违背法理 。
三、对于落实“三权分置”的几点建议
中国农业处于转型变革期，规模经营及现代要素引入成趋势，需变革土地制度促进土地与现代要素融合。截至2015年底，土地流转占家庭承包总量33.3%，农村土地经营模式从“集体所有、家庭承包经营”向“集体所有，家庭承包，多元经营”转变，“三权分置”现象普遍。《意见》虽确立三权分置改革原则与方向，但操作层面仍需修改法律法规或出台具体实施办法。
第一，界定土地经营权物权成立的条件。理论上土地流转即产生承包权与经营权分离及土地经营权。通过法律界定经营权性质旨在赋予其抵押贷款等实际效能，这需明确其成立条件，如流转期限等。流转期限短（如半年或一年）时，经营权为债权，受《合同法》保护；期限长则会产生投资、抵押需求，具有物权性质，需其他法律明确责权利。鉴于各地情况不同，为统一规则，建议流转期限3年以上的土地经营权才具物权性质并需法律专门界定，同时非市场化的代耕代种等不存在经营权物权化问题。
第二，修改相关法律法规。包括《物权法》《农村土地承包法》《农村土地承包法实施条例》《农村土地流转管理办法》等，也包括金融部门有关贷款抵押、质押的法律、法规、制度等。要明确土地经营权的用益物权性质，及其与其他用益物权的区别，尤其是与土地承包权用益物权的区别；土地经营权具有哪些权能，以及拥有这些权能的条件；土地经营权和所有权、承包权之间的关系；土地经营权到金融机构抵押质押的条件及操作办法等。
第三，“三权分置”、土地经营权物权化要有底线，就是不能动摇农民集体所有权人的地位，不能损害承包人的利益。具体说来，经营权人对土地的再流转和抵押，需要经过所有权人和承包权人的同意，行为发生后需要到所有权人处备案；土地流转期限结束后，经营权人是否需要把土地恢复原状，要经过承包权人的同意，或者在流转合同上事先约定；经营权人由于使用不当造成土地损毁的，要予以赔偿或承担法律责任；等等。
作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。中国乡村发现网转自:《中国特色社会主义研究》2017年第3期
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