人口信息是国家治理、社会治理的基础信息，包括姓名、公民身份号码、性别、年龄、民族、受教育程度、行业、职业、迁移流动、婚姻、生育、死亡、住房等，这也是人口普查的主要内容。2020年进行的第七次全国人口普查入户登记，花费了大量的时间和精力，从当年11月1日启动到12月10日完成，全国有67.9万个普查机构、700多万名普查员参与其中，目的当然是为了获取全面准确的信息。然而对这一“大国点名，没你不行”“对14亿多人口进行面对面的访问”的工作，人们有可能会问：通过人口普查登记究竟能够获得多少我们不能通过其他途径知道的信息？
一、人口普查登记不是也难以成为获取社会治理准确基础信息的主要有效手段
大家知道，人口普查登记表有两种，一是短表，一是长表；短表中所列项目少，所有住户居民都要填写，是真正的人口普查；长表里所列项目多，只是给10%的住户居民填写，实际是以人口普查之名进行的人口抽样调查。
短表中的很多基本信息可以通过公安部门的户籍登记记录完全了解清楚，包括姓名、公民身份号码、性别、年龄、民族等。有一些信息也可以通过公安部门的户籍登记记录部分了解清楚，如受教育程度、行业、职业、婚姻状况、生育等，这些信息有可能在前次户籍登记与本次人口普查的间隔期发生变化，通过人口普查登记有可能把其中有的变化后的情况反映出来，如受教育程度，一个人原来是高中毕业，现在可能是大学本科毕业；但有的变化后情况不可能通过人口普查登记反映出来，如行业、职业，短表中没有这一项，不可能把变化后的情况反映出来。至于婚姻状况的变化、死亡的情况，如果户籍登记簿上未能反映，那么人口普查登记也难以准确反映。此外，住房的情况更难在人口普查登记中了解清楚。
关于婚姻，现在有的人离婚了，在民政部门办理了离婚手续、领了离婚证，但不愿意让别人知道自己已经离婚，没有到公安部门办理户籍登记变更，因此在人口普查登记时当然也不会将这一情况反映出来。换句话说，关于婚姻状况及其变化，如果从户籍登记记录中了解不到，那么在人口普查登记时也很难了解到。关于死亡，现在人死后未下户口的事并不在少数，因为在一些时间、地方尸体火化只需要死亡证而不需要户口注销证明，真不知有多少死人还“活”在户口簿里。人口普查登记主要根据户口登记簿来进行，不排除有的被登记户仍然将已故亲人的名字登记在人口普查表上。关于住房，户籍登记记录没有住房的套数和面积，人口普查登记虽然有这一项，但很难了解清楚。人口普查登记操作的明文规定是要求拿房产证进行登记，但绝大多数居民都只拿户口簿而不拿房产证来进行登记，往往同一栋相同面积的不同住户登记的住房面积五花八门，并且很多都不把自己现住房以外的其他房产登记进去。
短表中有一个方面的内容是普查时点居住地、户口登记地、离开户口登记地时间和离开户口登记地原因等，可以在一定程度上使人口迁徙流动的情况得以清晰全面地显现。然而，除此之外，通过短表的填写，并不能够获得更多我们不能通过其他途径知道的信息，许多有关信息完全可以通过公安、民政、法院、住建、教育等部门获得，而且只有通过这些部门才能够使有关信息的掌握更加全面和准确。如出生情况，可以在医院或公安局了解清楚；婚姻状况，结婚可以在民政部门了解清楚，离婚可以在民政局或法院了解清楚；死亡情况，只要是尸体火化，可以在民政部门了解清楚；住房情况，可以在住建部门了解清楚；受教育程度，只要不是自费留学海外，可以从教育部门了解清楚。
在入户登记的实际操作中，短表的填写有可能会遇到个别居民根本不配合的情况，也有可能会碰到有的居民不愿告知真实信息的情况，个别居民完全不愿意把自己的家庭人口信息告知普查员，有的居民虽然提供了自己家庭人口的部分信息，但做了很大的保留乃至扭曲。某住户明明有众多人口租住，但只愿意登记房主2个人；一些人顾虑到以后可能要缴纳房产税，故意少报住房面积。诸如此类，不一而足。由此而来的信息缺失和错漏，只能通过其他途径和方法予以补足和纠正。实际上，据说本次人口普查的一项重要工作正是通过与公安等部门的信息比对来努力达到这一目的，包括依据公安部门户籍记录比对判断户籍人口漏登情况，依据卫健部门住院分娩和出生医学证明记录比对判断低龄人口漏登情况等。
人口普查登记长表所列的项目较多，固然从中可以获得很多我们不能通过其他途径知道的信息，但毕竟只有10%的住户填写，只是抽样调查，获取的信息从直接的效用来说，主要对整个国家治理和整体社会治理有意义，对中央政府的宏观管理最有意义，对地方政府的中观管理较有意义，对基层政府的微观管理少有意义，对每一个个别的具体社区治理则意义不大或基本没有什么意义，因为宏观管理和中观管理都是根据总体情况出台一般性的政策，而微观管理和具体处理多是根据个别情况寻求对策、解决问题。城乡社区是社会治理的基本单元，社区治理是社会治理的基础。社区治理所需要的广泛、多样、具体的人口信息很难或不能从人口普查中获取。正是在这个意义上可以说，人口普查登记不是也难以成为获取社会治理准确基础信息的主要有效手段。
人口普查登记要求“人入户、面对面”，从笔者参加W市H社区人口普查登记的实际情况看，绝大多数都入不了户，基本都是在一家一户的门口登记；大多数都见不到该家庭户的全体成员，只能面对出示户口簿的一个人。其实，这还不是主要的问题。工作面临的最大的一个难点是因人户分离找不到登记对象。据统计，2021年我国人户分离人口达到5.04亿人，约占总人口的35.68%，表明我国居住地与户籍所在地不一致的现象已相当普遍。在人户分离的人口中，有的人既未在户籍地参加人口普查登记，也未在居住地参加人口普查登记。人们不禁要问：这些人到哪里去了？他们每个人的具体情况究竟如何？
二、人口普查登记中大量未直接登记的人口现象表明我国社会治理的基础制度——户籍制度约束力明显的弱化
W市L街道26个社区有8000余人户籍在本社区，但人却去向不明，未在户籍地进行人口普查登记，据说通过身份证号全国联网比对，也未发现在其他地方参加人口普查登记。其中的一个高校社区——H社区有这一情况的人数最多，达1500余人，这里面有700余人系原该校的学生，700余人系原该社区的其他居民。于是在人口普查登记之“对比复查”的“户籍人口漏报错填复查”中对这些人进行“户籍地补报”。由于除了原户籍登记外没有其他信息，就只能根据原户籍登记的姓名、公民身份号码进行估计填报，由此造成的信息错误所在多有。如对原该校学生信息的填报：民族，一般都填汉族，只是看名字像少数民族，才选填蒙古族、维吾尔族或回族等，完全是估；普查时点（2020年11月1日零时）居住地，都填本乡（镇、街道）其他村（居）委会，其实这些人完全可以肯定不是在本乡（镇、街道）其他村（居）委会；离开户口登记地时间，都填不满半年，其实有许多已经离开多年了；离开户籍登记地原因，都填非“工作就业”等的“其他”，其实原因很可能就是工作就业；受教育程度，都填大学本科，其实中间一定有不少硕士研究生、博士研究生。
一个街道就有8000余人，一个社区就有1500余人，人数之多，使人惊愕。这种情况全国有多少，不好估计也难以想象，但肯定相当普遍。这些未被直接登记人员的情况公安部门是否掌握我们不清楚，可能其中有些人已经出国，出入境管理部门知道他们的情况；也可能其中一些人在国内其他地方居住，其居住地的公安部门了解他们的情况。但从户籍所在地的村（社区）来说，这些“空挂户”的人口情况确实不在准确掌握之中。从这个角度看，不能不说当前社会治理存在着一定的漏洞，这么多人在哪不知道、在干什么不清楚，也表明我国社会治理基础制度——户籍制度约束力明显的弱化。
户籍制度作为我国社会治理的一项基础制度，曾经具有高度刚性的约束力。计划经济时期，户在哪儿，人在哪儿，生活必需品的供应跟着户籍走，对绝大多数人来说，离开户籍地长期生活是完全不可能的事情。通过掌握户籍的情况可以清楚地知道居民的信息，通过控制户籍的变更可以十分有效地控制人口的流动迁徙。改革开放以来，随着市场经济的建立和发展，人口的流动性不断增大，户籍制度的约束力逐渐减软减弱，以致在今天，人们可以一张身份证走天下，没有当地户口也能在当地生存，人户分离的现象越来越多；以致在今天，政府不再能够仅仅通过掌握户籍情况就清楚地知道全部户籍人口的信息，也不可能仅靠控制户籍变更就十分有效地控制人口的流动迁徙；以致在今天，出现了上述大量未直接登记的人口现象。
当然，就目前的情况看，户籍制度的约束力仍然较强，户籍在人们社会生活中的作用仍然很重要。在农村，本村户籍通常是取得本村集体经济组织成员权的前提；在城市，如没有本市户籍，学龄人员学籍的取得、人们医保社保的办理往往都受到一定的限制。部分地由于上述原因，多数人的户籍地与居住地仍然保持较高程度的一致。也正因如此，查阅户籍仍然是了解人口信息的主要手段。
不过，必须承认，户籍制度约束力进一步软化弱化是大势所趋。现在的问题是，在此情况下，如何采取有效的措施和手段填补人口信息的空白和社会治理的漏洞？如何在大国点名中保证做到一个也不能少，做到各个都应答？这既是我们人口普查必须面对的问题，更是我们社会治理、国家治理要破解的难题。
三、通过实有人口的信息采集和各部门信息的互通互补，实现人口信息登记的动态化、常态化，促进社会治理的精准化、精细化
首先，在人口大幅度、高频率流动的情况下，不是仅对在地户籍人口进行登记，而是对在地全部实有人口信息进行采集，是填补人口信息空白和社会治理漏洞的一项有效措施。近年来，上海市创新探索，初步建立了实有人口信息采集制度。在2009年公布的《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》暂行3年后，2012年上海以政府令的形式正式公布了《上海市实有人口服务和管理若干规定》。为使其更加完善和切合实际，2017年和2021年的两次上海市政府常务会议又分别通过了对该规定的修改。从该规定可以看出，上海实有人口信息采集制度主要有以下两个特点：
一是人口信息采集的对象广泛、种类齐全。就对象广泛而言，实有人口，不仅包括在上海居住和停留的上海户籍人员，而且包括在上海居住和停留的外省（自治区、直辖市）户籍人员。除外国人、台港澳人员外，所有在上海居住和停留的中国公民都在人口信息采集对象的范围之内。除“一日游”、公务活动当天往返、交通中转等人员外，所有来沪就医、就学、旅游、公务活动和探亲访友等停留超过24小时的人员，都是人口信息采集的对象。从种类齐全来看，实有人口信息，不仅包括实有人口的身份信息、居住信息，而且包括实有人口的从业信息等。
二是人口信息采集的方式多样、手段便捷。实有人口信息采集工作，采用自主填报与上门采集相结合的方式进行。依托“一网通办”总门户、“随申办”移动客户端，为实有人口信息填报提供网上办理服务。鼓励通过“一网通办”平台进行实有人口信息自主填报，预约社区综合协管员上门采集和核查信息。所有提供住宿服务的场所、聘用来沪工作人员的用人单位等，都需要通过“一网通办”及时登记相关人员的信息。同时，发展改革、公安、人力资源、社会保障、房屋管理、卫生健康、教育、税务、民政、市场监管等部门按照各自职责负责相关信息的采集和更新。此外，公安、人力资源和社会保障、工商行政管理等部门在日常管理工作中，负有督促相关单位履行登记来沪人员信息的责任。
如果上海的实有人口信息采集制度能够得到切实有效的执行，那么所有在上海居住和停留的外省（自治区、直辖市）户籍人员的人口信息都可以得到全面掌握；如果全国都实行实有人口信息采集制度，那么因人户分离而出现的人口信息空白便不会再存在。
其次，在全国未普遍实行实有人口信息采集制度的情况下，各部门信息的互通互补是填补人口信息空白和社会治理漏洞的一个有效手段。如前所述，人口普查登记短表中的信息绝大多数都可以从公安、民政、住建、教育、法院等部门既有的数据中获得，如果这些部门的数据真实准确，并且能够互通、互补，那么现在人口普查登记的大部分工作完全可以用部门间数据传输的形式来进行，人口普查登记中的信息缺失和错漏也可以通过部门间数据共享来弥补和纠正。
对于那些既未在户籍地进行人口普查登记，也未在居住地或停留地参加人口普查登记的人员，可以通过出入境管理部门查明其是否出国出境以及去往了哪个国家或地区，通过交通管理部门了解其在国内的行踪，通过人力和社会保障部门或者市场监管部门弄清其就业或创业的状况，通过住建部门掌握其房产及住房的情况，通过民政部门了解其婚姻状况，通过医疗系统了解其生育情况等。总之，通过部门间人口信息的互通、互补、共享，来弄清这些人到哪去了，在干什么。
为加强各部门信息的互通、互补，也为使获取信息更加便利和保障信息更加安全，建议在公安户籍管理部门设立人口信息局，负责汇总和储存各个方面的人口信息，不仅是传统户籍管理的人口信息，而且包括民政、住管、教育、法院等各部门掌握的人口信息。所有掌握有关人口信息的部门不仅应当向人口信息局提供有关数据，而且应当与人口信息局联网，将涉及有关人口信息变动的所有数据自动传输至人口信息局的数据库。同时，人口信息局的数据应当本着尊重和保护个人隐私、加强和健全政府管理、促进和完善社会治理的原则，对政府各部门乃至对社会各界适度开放。
人口信息局的数据库不是某一时点的固态数据库，而是记载各个时点变化、不断变动的动态数据库。数据库中一人一档，这一人一档不是像现在户籍簿一样的卡片式静态的档，而是像病历册一样的动态的档，不是只记载现时的情况，而是把过去变化发展的情况都留存下来；而且以后只要有变化，随时予以记载。
在人口信息局数据库资料不断充实、更新、完善的情况下，短表填写形式的人口普查不再有必要进行，长表填写形式的人口抽样调查可以继续保留。这样一来，传统的每十年进行一次的人口普查可以延续其名，但实际进行的只是对10%住户居民进行的人口抽样调查。而新形式的人口普查或人口信息登记，可以通过智慧社区建设和运行以及社区微信群、网格微信群的建立和活动等，经常进行。因为只需记载变动，不必重新登记，所以“人口普查”可以简化为社区和网格的一项日常工作。
总之，实有人口信息采集和各部门信息的互通互补，可以使人口信息登记动态化、常态化，使参与基层社会治理、社区治理的各方主体及时准确了解、把握各社区或本社区人口信息的变动状态，提供更妥帖的服务，进行更恰当的管理，促进治理的精准化、精细化。
作者系华中师范大学政治与国际关系学院教授；来源:《乡村治理评论》2025年1期
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