脱贫攻坚完成后，中国历史性地解决了现有标准下的绝对贫困问题。中央设置了五年过渡期，主要任务是巩固脱贫攻坚成果、防止规模性返贫，并在拓展提升的基础上逐步与乡村振兴战略有效衔接。政策衔接的重点是从稳定消除绝对贫困到不断缓解相对贫困或解决低收入问题，最终促进共同富裕的实现。
1、防止返贫是解决农村低收入问题的基础
脱贫攻坚的目标是彻底解决绝对贫困问题，也就是满足人们在吃、穿、住、义务教育、基本医疗和安全饮水等方面的基本需求。低收入问题从理论上讲属于相对贫困的范畴，核心是差距问题。消除绝对贫困就是解决人的基本生存需求，为进一步发展创造条件。低收入问题更多的是发展问题，主要通过提升发展能力和内生动力，以更快的速度提高收入水平和生活质量，从而不断缩小收入和其他方面的差距。解决低收入问题是共同富裕的核心问题，因为只有不断缩小城乡、区域和人群之间的差距，才能真正实现共同富裕目标。
稳定消除绝对贫困，为低收入问题的解决创造了有利条件。只有脱贫人口不为基本生存问题发愁，才能把更多资源用于发展能力的提升。只有脱贫人口不再面临返贫的风险，生活水平不断提升，内生发展意愿和动力才能不断增强。脱贫攻坚成果巩固的过程大幅度改善了脱贫地区的生产生活条件，支持了一批特色产业的发展，为低收入人口增收和提供有效的公共服务创造了基础条件。脱贫攻坚和消除绝对贫困的经验也为解决低收入问题提供了有益的借鉴。
2、解决农村低收入问题的难点
解决低收入问题或缓解相对贫困本质上就是要不断缩小收入和生活质量的差距，也意味着低收入群体需要以更快的速度发展。现实状态是低收入人口发展能力不足，低收入问题的解决依然面临巨大的挑战。
低收入家庭和人口创收能力差。一部分有劳动能力的低收入家庭所从事的主要是小规模的农业生产，专业化程度低，技术水平不高，生产效率低下，加上生产规模小，总的收入水平非常有限。这样的低收入家庭往往也会有个别成员从事不稳定的非农活动（打零工），来补充家庭的收入，但工作机会不多且极不稳定，对家庭的总收入只能起到有限的补充作用。这部分家庭是低收入群体的主体，是发展性帮扶政策的主要对象。另一部分低收入家庭缺乏劳动能力，要么以老年人为主，要么主要劳动力因病因残丧失或部分丧失劳动能力，要么孩子多导致家庭抚养比过高，甚至有部分家庭这三种情况同时存在。这些缺乏劳动能力的家庭的收入主要以社会保障为主，少量的农业收入作为补充。这些家庭收入低，支出还较多，生活困难，是防返贫的主要对象。
低收入家庭和人口面临的风险因素多。由于区域发展的不平衡，低收入家庭更多地集中在脱贫地区或欠发达地区。这些地区自然灾害更多，对以农业为主的低收入家庭收入影响较大。收入越低的家庭应对风险的能力越弱，从而加大了灾害的影响。健康风险是低收入家庭面临的最大风险因素，因病因残会导致家庭收入骤减，支出大增，严重影响家庭的发展能力。由于低收入家庭生产规模小并以传统的粮食和经济作物为主，市场风险对他们的影响相对较小。但市场风险可能导致部分从事专业化特色产品生产的中低收入家庭收入大幅度减少，从而陷入低收入的困境。
低收入家庭物质资本和人力资本积累不足。一方面，收入长期偏低的家庭没有能力积累资产，表现为住房条件差，基本没有生产性物质资本，只有简单的耐用消费品，更没有大额的存款等金融资产。物质资本缺乏的主要后果就是没有抗风险能力，一旦遇到自然、人身、市场等方面的风险就会陷入困境，无力应对，收入和生活水平进一步下降，陷入低收入陷阱。另一方面，长期的低收入和公共服务的缺失也使低收入家庭人力资本积累不足。人力资本的积累是靠家庭和公共的人力资本投资来获取的，收入低的家庭没有能力对孩子的教育进行持续的投资（如把孩子送到更好的学校），也没有能力和意识对健康进行投资，而脱贫地区或欠发达地区的教育和医疗服务水平低进一步影响了这些地区低收入人口的人力资本积累。低水平的人力资本不仅影响当前的生产效率，是低收入家庭只能从事小规模传统农业生产和不稳定就业的主要原因，更会通过下一代使低收入状况出现代际传递，使家庭的长期发展能力受到严重影响。
低收入人口内生动力欠缺。一旦一个家庭长期陷入贫困和低收入状态，就会产生心理上的负向激励效应。长期的低生活质量，自我努力也很少看到改变，必然导致信心的丧失，逐步走向只顾眼前、不考虑长远的心理状态。低收入人口恰恰比其他人群面临更多的生活压力，也更难考虑长远发展的问题。因此，内生发展动力不足是低收入人口一个比较普遍的心理和精神状况，需要长期的应对策略。
3、如何构建常态化帮扶机制
低收入问题关系到共同富裕目标的实现，而解决低收入问题面临的挑战甚至大于消除绝对贫困面临的挑战。毕竟绝对贫困的标准相对较低，主要解决的是基本生活问题。具体要求是收入超过绝对贫困线，稳定解决“两不愁三保障”问题。低收入问题主要是发展问题，需要解决低收入人口发展能力不足和发展过程中面临的限制因素，并最终能以更快的速度发展，从而达到缩小差距，实现共同富裕的目标。因此，建立低收入人口常态化帮扶机制十分必要，没有有效的帮扶机制和政策，能力弱和内生动力不足的低收入人口只会发展得更慢，从而导致差距扩大。要建立起可持续的常态化帮扶机制，需要做好以下三方面的工作。
一是低收入人口的界定和识别。要对低收入人口进行帮扶，就必须有明确的对象，否则政策就难以落实，效果就会大打折扣。脱贫攻坚和精准扶贫的经验充分证明了这一点。既然低收入问题是发展问题，对低收入人口的界定就不能过于狭窄，更不能局限于社会保障的人群。农村低收入人口的基本定义是发展受到各种限制的家庭和人群，收入低是主要的结果。低收入人口的识别需要用多维度的指标，并且要更加侧重于发展性指标。识别的人口规模不能太少，否则对少量人口的帮扶不会起到显著缩小差距的作用。欧洲国家在相对贫困视角下，识别的相对贫困人口比例一般都在10%-20%之间。考虑到我国的发展阶段和财政能力，低收入人口的比例建议在10%左右。
二是构建以发展性政策为主的帮扶政策体系。对低收入人口进行帮扶的主要目标是增强其发展能力和内生发展动力，促进低收入群体以更快的速度发展，从而达到缩小收入和生活质量差距的目的。帮扶政策围绕低收入家庭和人口展开，以长期增强发展能力和内生动力的政策为主。
在增收方面，重点放在提高工资性收入和资产性收入。考虑到规模化、专业化生产是农业和农村产业现代化的必然方向，新型经营主体必然占据主导地位，低收入家庭的小规模经营活动将难以与之竞争。将低收入家庭和人口培育成现代经营主体的可能性也比较小，稳定就业才是低收入家庭增收的主要来源。因此，需要实施农村低收入家庭就业优先策略。这就需要为低收入家庭的劳动力提供技能培训、就业指导和服务、优先提供就业岗位等方面的帮扶。脱贫攻坚和巩固成果期间在稳岗就业方面已经有比较成熟的经验可以借鉴。支持利用低收入家庭的土地、宅基地、房屋等资产，通过有偿转让和合作经营的方式获取更多的资产性收入也是重要的帮扶政策。对于暂时没有劳动能力的低收入家庭和有特殊困难的低收入人口，支持的重点是综合性社会保障。以低保为主的收入保障的面不能过宽，但保障水平要足够，从而使这些特殊群体的生活水平能同步提高。
在人力资本培养方面，重点放在低收入家庭儿童发展上。首先是对低收入家庭儿童的早期发展进行干预。国内外大量的研究显示，对儿童发展投资越早，收益率越高。世界银行在发展中国家的研究表明，每1美元儿童发展早期投资将带来2-5美元收益。我们在西部地区的研究也表面，幼儿园的经历对儿童短期和长期的认知和非认知能力都会产生重要的影响。政策支持的重点包括：对低收入家庭孕产妇关键营养素的补充和优生优育的指导，对0-3岁婴幼儿的定期家访辅导（中国发展基金会在贵州、新疆等地有成功的实践），对农村3-6岁儿童普惠幼儿园教育的支持等。其次是提高农村义务教育的质量。通过“普九”和脱贫攻坚，义务教育阶段有学上的问题已经彻底解决，未来主要的问题是如何提高教育质量，使低收入家庭的孩子能够学到相应的知识并提高非认知能力。提高农村学校教育质量的重点是师资，支持政策的重点应该向培养和引进高质量教师方面倾斜。同时支持农村学校的信息化建设，充分利用现代信息技术（如远程教育、同步课堂等）来解决农村优秀教师缺失的问题。再次是继续和完善脱贫攻坚时期实施的对贫困家庭高中生和职高生的教育支持政策，对低收入家庭的高中和职高阶段的学生免除学费并提供生活补助。最后是对低收入家庭高等教育阶段的学生也提供必要的支持。对低收入家庭儿童人力资本的培育将是从根本上解决低收入问题代际传递的最经济有效的途径。
在风险防范方面，重点是加强医疗卫生保障和保险政策的支持。首先是在借鉴脱贫攻坚期间健康扶贫政策的基础上，强化低收入人口的基本医疗保险和政策性大病保险，并对医保的自付部分给与适当的支持。其次是实施低收入人口大病住院和慢性病救治的优惠政策（如免押金、一站式结算、慢性病签约服务等）。再次是加强乡村两级医疗服务机构建设，进一步提高医疗服务的质量。最后是对低收入家庭的经营和就业活动提供保险支持（如完全成本保险和收入保险、工伤保险和人身保险等）。
在内生动力培养方面，重点是鼓励低收入人口的参与并提供激励。内生动力的培养是一个缓慢的过程，主要通过鼓励低收入人口的参与并在“干中学”的过程中增强能力和信心。只要不断让低收入人口感觉到努力就会有结果，努力就会获得更高的收入和过更好的生活，他们的信心和动力就会不断增强。脱贫攻坚和巩固成果期间采用的积分制、道德银行、红黑榜、稳岗就业补贴等鞭策激励措施在低收入人口常态化帮扶中应该借鉴和发扬。同时要防止过度福利化的政策（如泛化的低保、变相发钱的产业奖补、公益岗位、资产收益等）导致的负向激励。
三是构建能够使政策落地的帮扶组织体系。提高低收入人口的发展能力需要各级政府、多个部门和社会各界的参与和多方面的政策支持，这就需要一个分工和责任明确的帮扶组织体系。借鉴脱贫攻坚的经验，延续中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制是必要的，五级书记一起抓也是政策落地的根本保证。同时，这些政策需要相互配合才能发挥更大的效果，良好的协作机制才能起到事半功倍的作用。这就需要一个跨部门的协调机构来统筹安排对低收入人口的帮扶工作。
作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授；中国乡村发现网转自:农村金融研究
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