湘西吉首坪年、凤凰禾若、古丈曹家、永顺捞庄四个村落，20世纪80年代以来，经过多轮乡村建设与改革，基层治理发生历史性变化。深入透视个中景象，有些势头值得关注。
一、现状与走势
这些年乡村发生的最大变化，是基础设施和公共服务明显改善。近十多年的精准扶贫，国家对农业农村、尤其是对贫困地区投入大幅增加，乡村的水电路、通讯、农田水利建设、村寨环境整治、生态修复、村部建设，迈上一个新的台阶。撤乡并村，扩大了乡镇、村的治理范围。乡村交通改善与移动互联网技术升级，刷新了治理时空，提升了治理效能。全免农业税以及随之而来的粮补、直补、农机购买补贴、公益林保护补贴、产业发展扶持等各种惠农政策，加上国家推行农村养老保险、新型农村合作医疗，减少了长期从农民收取税费、以及实行计划生育引发的干群摩擦，改善了乡村的党群干群关系。近几年实行的村主干、村辅警在村部轮班值守，方便了村民办事。农村实现全面小康后，改善基础设施和公共服务，成为乡村社会进步的重要标志。
农村青壮年大批外出打工，乡村常住人口持续减少，宗族观念趋于淡化，社会治安稳定向好。1980年代至1990年代，乡村热闹时容易产生的财产盗窃、田土山林水利纠纷、宅基地扯皮、打架斗殴、邻里不和、以及由此引发的民事、刑事案件，已大幅下降。而农村留守老人、妇女、儿童派生的问题，一度增多。村主干与驻村辅警工作，除治安维稳调解外，职能向安全生产、村寨房屋和森林防火、疫情防控、节假日交通疏导、劝访、防止老人遭受网络电信诈骗等领域转移。平常村干部公事少些，遇村里举办重要活动以及外出务工人员年节集中返村，工作量陡然增大。一些同志关注的宗族势力影响、把控基层治理的情况，在这四个村落尚未出现。
乡村运行保障水平提升较快，镇村干部的收入、补贴增加较多。从乡镇层面看，乡镇干部工资及基本运转费用纳入县市财政预算支出，不用乡镇党委书记、乡镇长操心。干部有乡镇补贴，这几年又增加了车补，总体收入与同职级县直单位干部比，优厚一些。国家实行财政转移支付，使经济发展较慢的地区，受益较多。乡镇干部住房、政府食堂在撤乡并村后作了整合，干部住公租房，到食堂就餐，开餐有补助。乡镇开展工作的经费缺口，向上申报、争取专项扶持，过来有一些门路。乡村教师、医生、七站八所事业编制人员的收入与工作、食宿条件，相对以前改善较多。村级主干报酬，按管辖人口规模，分档次给予补贴。一般是，人口多的大村，设村主干7人，人口少的设4~5人，村支书兼村主任年收入4万多元。其余村主干，拿村支书兼村主任报酬的80%左右，直接由县财政打到个人银行卡上。乡镇与村级的财政保障，近几年是新中国成立以来的最好时期。
乡村基层治理的行政赋能，这些年在不断强化。精准扶贫在转变干部作风、倒逼抓细抓实农村工作、改进为农民的公共服务上，取得明显成效。村支书与村主任一肩挑，使村级组织的执行力得以提升。加强农村基层组织建设，推选乡村能人出任村主干，使一批村落的治理业绩和村风村貌，发生大的变化。扫黑除恶进一步净化了农村社会治理生态。县直机关部门的多种行政事务，下沉村级组织，使村主干、尤其是村支书兼村主任逐步职业化。经演进形成的村支两委决策、执行、监督机制，提升了村级公共服务标准，回应了村民对公平、正义的要求。一些不断叠加的规则、程序，萌生了基层的“繁政”弊端。上级对乡村工作的检查、抽查、问责，逐步趋严。一竿子插到底的势头，短期难以刹住。社会上对撤乡并村，村支书、村主任“一肩挑”，村级组织运行行政化，形式主义，以及运行成本推高等举措，持有不同看法。从总体上观察，近些年农村基层治理逐渐强化的行政举措，有着客观的社会历史背景，初衷在加快推动乡村发展、变革，但也累积了一些问题。
二、压力与困惑
在与村主干的个访、座谈中，听到较多的声音，是“上面千条线，下面一根针”，上面管的过细，基层吃不消。基层呼吁、盼望的，首要是乡村治理需要产业发展支撑。没有产业，或者产业虚弱，乡村留不住人，缺乏持续改善治理的经济基础。脱贫攻坚结束后，农村的大投入收缩，一些产业、消费扶贫的政策退场，农村关注热度消减，村干部、产业大户、村民反映，随着产业发展市场环境趋紧，一些成型的产业已经出现波动。如果经济大势持续回落走低，农民外出打工就业、返乡创业，国家扩大以工补农、以城带乡能力，都会受到牵扯和影响。
发展村集体经济，这些年作了很大努力，培育、涌现了一批成功典型。但为数不少的村，集体经济仍然脆弱。已经开发的项目，除县里统一扶贫建设的光伏发电，集体资产入股、出租，兴办的一些文旅、林果场等项目收益较好外，真正有稳定收益的村不是太多。一些村想发展集体经济，增强村级经济实力，缺少资金、人才和门路。有的喊了几年，没有办法启动。也有项目选的不准，造成亏损的。
村级组织包揽事务过多，负担较重，是目前乡村基层治理的短板。几位村主干告诉我，这几年村里工作压力大的，一是收取农村合作医疗保险金。现在外出务工、居住的人员增多，需上缴的金额这几年增加较快，加之在村卫生室看病不能报销，要收齐难度大。二是填报各种表格、数据，报送上级部署工作任务完成进度、情况。有种粮统计，外出务工人数、收入，贫困户和防止返贫监测户资料，中心工作进展情况等等。扶贫攻坚前期，各种下访、抽查，数据填报要求频繁，后期有了改进。有的部门数据催的急，村秘书忙不过来，几个村主干一起帮忙搞。三是各种打卡巡查、工作留痕、巡查问题整改。近段上级抓基层减负治理，取消了一些工作打卡微信群，这方面的繁杂情况得到改进。四是评定低保户，确定卫生保洁、护林员等公益岗位，组织扑灭山火，开展村落建设和公益事业，涉及村民利益和村内资源使用分配的，或者需要动员村民出工出力的，不太好协调，也有因受益不均引起意见和投诉。或许由于农村挣钱不易和谋生艰辛，村落里计较、攀比风气和陈规陋习现象，仍然存在。村民、村干部相处，免不了产生误解与矛盾。一些“三农”工作者直言，有的部门一边制造问题，下面反映大了，又出面解决问题。一些部门下达的数据填报和工作巡查，是不懂基层的机关干部没事找事制造出来的。一些脱离实际的工作任务，不仅加重了基层负担，也造成、助长了数据作假。
村民自治呈弱化趋势。我跟踪调查的这四个村，9年多时间，曹家村支书是连任的，捞庄换了2任，坪年、禾若换了3任。多位村支书在团结带班，大事集体研究、民主决策，实行民主理财、接受村民监督，动员村民参与村落治理，组织兴办实事方面，反映较好。这四个村驻有扶贫和乡村振兴工作队，他们在推进基层治理制度建设，联系村民群众，发挥骨干作用，实施项目建设上，做了大量工作。有的村干部还遭受一些误解与委屈。村支两委的工作，虽然离村民要求尚有距离，但多数村民评价是客观的。在村落治理实践中，村支书兼村主任与驻村工作队长的份量在加重，作用不断增强。村民自治主要在村务、财务公开、听取评定扶助户、兴办村里实事意见等方面发挥作用。村务运行目前仍处在行政主导阶段。
县级财政保障后劲乏力。近几年房地产业暴雷、下滑，基建收缩，给县级财政增收带来不确定性。民营经济困难较多，财政短收，政府负债需要还本付息，使目前的支出规模难以为继。县级财政给村级主干的报酬、以及每村3~4万元的工作经费，还有一些专项扶持，能否维持下去，存在诸多变数。期望扩大县市政府对农村基层的财力扶持，多数地方近期看来希望不大。
党员队伍老化，发展年轻人入党考察期偏长。家里没有产业的中青年靠外出打工养家，村里难以留住人才，有的行政村干部缺额推不出合适人选。村落治理缺乏人才支撑。
三、 激发乡村基层治理活力的建议
激发乡村基层治理活力，是农业农村可持续发展的重要课题。近些年，政府集中优势资源扶持农业农村和贫困地区，释放了行政驱动的巨大潜力。中国扶贫攻坚取得的成果，创造了人类减贫史上的奇迹。建设宜居农村和乡风文明，有了重大进展。新中国成立以来，翻转底层的社会变革，改变了由士绅、宗族势力、儒家文化、旧时保甲长松散治理乡村社会的传统格局。国内外研究者，将此看作是中国的制度优势。往前走，中国农业农村现代化，从物质、精神、制度三个层面考察，制度层面管的更为长久。实现治理体系和治理能力的现代化，乡村的面更广，展开、深入的难度比城镇更大一些。长期依靠行政力量和外在扶助因素，恐难实现乡村的良政善治。即使一个阶段理顺了，负责人一换或者思路异动，难免冒出人去政息的风险。立足依靠农村基层组织和基层干部，发挥农民的主体作用，改进扶持农业农村发展的制度安排，建立完善促进乡村可持续发展的长效机制，既是过去乡村发展治理的成功经验，也应作为乡村今后改革发展、完善基层治理的主推方向。
顺应工业化、城镇化、市场化、信息化及城乡融合发展趋势，做好村民自治引导工作。农业人口减少，边远村落空心化，互联网信息技术的持续进步，这些横贯未来几十年的大趋势，将影响、左右今后的乡村治理格局。户籍人口向城镇转移，进城务工人员市民化，会加速城镇扩容和部分边远乡村衰落。而城乡一二三产业的融合发展，农村作为城镇的生态屏障，作为延伸农耕文明生活方式的载体，功能将进一步显现。现存的乡村治理空间布局和治理方式，在运行一段后，继续进行适应性整合的概率很大。有些空心村，取消建制或再做合并性调整不可避免。发展乡村旅游，促使一些资源禀赋较好的村落，加快环境提质、村寨更新步伐。政府在乡村的公共服务，通过购买服务的方式进行，将更为规范。乡村的产业发展与现代农业建设，通过专业大户、产业化龙头企业、合作社、农协会等社会化服务的形式扩大覆盖，市场机制引导调节土地流转和集约经营，将主导农村资源配置方式。国家对农业农村现代化的政策扶持，在促进规模经营、发展设施农业、推动农业机械化、提升农村公共服务水平上，呈加大力度趋势。村级组织与村民自治的运作方式，应适应这些新的情况，在降低体制成本、发挥基层优势、增强乡村活力上，进一步改进、完善治理运行机制。
加强乡村班子建设，鼓励担责做事。实行自治、法治、德治相结合，靠带头人去实施。过来凡是治理比较成功的乡村，选配好乡镇、村级书记，尤为重要。一是选拔善于团结带班、公道正派、勇于担责做事的同志，担任乡镇党委书记。采取本村选拔、从口碑好的返乡创业能人、产业大户以及乡镇下派第一书记中推选等多种形式，加强村支书队伍建设。现在一个乡镇，管辖人口多的有2~3万人甚至更多，少的也有上万人，行政村人口多的有3000~4000人，小的村也有1000多人。镇村两级书记，争取各方支持、协调内外的工作量大，不应只看文凭和年轻，要选能够做事、有公信力的人。二是扩大从优秀村支书中录用乡镇公务员的比例，为业绩突出的村支书提供上升空间。三是相对稳定乡镇党委书记任期，从优秀的乡镇党委书记中选配县市委常委、副县市长，减少从上级机关下派县市负责干部的人数。使乡镇党委书记这个岗位，成为向上一级输送负责干部的重要来源。四是落实基层工作容错机制，真正为干事创业的乡镇、村级书记放手工作创造宽松条件，克服逐步累积的少做事、少担责和报喜不报忧趋向。五是注重从工作机制上改进对乡村干部的教育、管理与监督，规范基层的权力运行，管住公权私用。
进一步减轻基层负担，扩大基层自主探索空间。1990年代开始的减轻农民负担，真正截断源头是2006年国家全免农业税后。减轻基层负担，也要从源头上厘清行政事务延伸至村的边界，对村级组织的职能划分和事务管理，作出明确规定，防止基层减负经治理后又出现反弹。当下，宜按简政放权思路清理上级部门下达的村级事务，减少重复上报数据、材料，多头检查、巡查、考核，以及不必要的工作打卡留痕，不让村干部和驻村工作队捆在电脑作业上，给村级自主开展工作留足空间。要在基层党组织的统一领导下，发挥村组骨干、村民、返村创业人员、乡贤、乡村“五老”，在产业发展、环境整治、家风传承、民主协商、文明创建中的作用，推动控制和降低行政治理成本，提高治理实效。注意听取农村基层干部和村民的意见和呼声，指导、帮助村级组织解决他们无力解决的问题，使国家振兴乡村的决策和举措，真正在村级落地落实。在村民持续减少的村落，可探索更为便捷、成本更低的治理方式。加强发展优秀农村青年入党工作，培养乡村振兴后继骨干。继续鼓励引导有条件的村发展集体经济。对缺乏条件和人才的村，不搞霸蛮推进，避免村里背上新的债务和经营包袱。
持续增加国家对农业农村发展和公共服务的投入，提高涉农资源的整合效能。脱贫攻坚转向乡村振兴后，农村的基础设施维护完善，村落生态环境整治，公共服务提升，包括农业农村人才培训，就业创业扶持，产业发展引导，电商和农产品营销，乡村文化和精神文明建设，都需要继续增加政府和社会的扶助与投入。投入缩水，会导致农村后续发展面临波动。可以借鉴脱贫攻坚期间整合涉农资金扶持乡村项目的作法，在稳定、增加面上普惠扶持的同时，举办一批能引领农村未来发展方向、在大面上有可推性的综合试点，使农业农村转向高质量发展，进而实现乡村治理体系、治理能力现代化，走上有典型示范、有长效制度支撑的宽广道路。
作者系湖南省政协原副主席；来源：《中国乡村发现》2025年1期
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