【摘要】“新常态”一词最早由美国学者提出，是对2008—2009年发生“大衰退”之后世界经济政治状态的一种描述和预测。我国经济进入新常态后也出现了经济增长速度下滑、部分行业产能过剩、创新驱动不足、发展方式和产业结构不合理、生产和投入效率不高等五个亟待解决的供给侧问题。据此，中央提出了“十三五”时期，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式的决策。那么在供给侧结构性改革新常态的背景下，“湖南城乡一体化示范县”嘉禾县城乡一体化的下一步发展该何去何从？
【关键词】供给侧结构性改革; 新常态; 嘉禾城乡一体化; 对策
“新常态”一词最早由美国学者提出，是对2008—2009年发生“大衰退”之后世界经济政治状态的一种描述和预测。我国经济进入新常态后也出现了一些亟待解决的问题主要有五个：经济增长速度下滑；部分行业产能过剩；创新驱动不足；发展方式和产业结构不合理；生产和投入效率不高。这五个问题，基本都是生产领域的问题，也就是供给侧的问题。因此，中央提出：“十三五”时期，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。那么在供给侧结构性改革新常态的背景下，“湖南城乡一体化示范县”嘉禾县城乡一体化的下一步发展该何去何从？
一、嘉禾城乡一体化发展现状
2011年，湖南省委、省政府将嘉禾、湘潭、汉寿、冷水江四县（市）列为“十二五”城乡一体化示范县（市），要求四县（市）积极探索“两型社会”综合配套改革、转型发展、城乡统筹一体发展的战略、路径与方法，为全省城乡一体化发展提供典型和经验，为省委、省政府科学决策提供参考。嘉禾的典型意义在于城远市僻，域小人密，官穷民富的独特县情。
自嘉禾县被列为湖南省城乡一体化示范县以来，为持续加速嘉禾城乡一体化建设进程，嘉禾县按照就近城乡一体化、就地市民化的原则，率先提出并实施城乡一体化建设，在操作上坚持规划同步、建设同体、设施同覆、发展同向、保障同效、管理同治的原则，在方向上力求实现公路变街道、田野变庄园、水体变乐园、荒山变森林、村委变社区、村民变市民的变化，积极探索城乡一体化建设嘉禾模式，取得了明显成效，先后被列为全省“统筹城乡就业试点县”“城乡公交一体化试点县”“城乡社会救助一体化试点县”“城乡供水一体化示范县”。
（一）城乡一体化水平明显提高，城乡面貌发生显著变化，公共服务朝着纵深推进。
城乡一体化水平一般用城乡一体化率来表示，即城镇常住人口占常住总人口的比重。随着经济发展迅速，城镇建设步伐加快，嘉禾城乡一体化水平稳步提高。2015年，全县城市化水平由2008年的32.5％提高到2015年的45.19％，近5年嘉禾城乡一体化水平年均提高近1.7个百分点。老城区扩容提质加速推进，新城区建设全面拉开，嘉滨湖综合体、龙行大道、单位业务用房建设顺利推进，城乡绿化清洁亮化成效明显，一批公园游园绿地广场建成使用，乡镇“八个一”工程和社区“十有”建设全面铺开，成功打造桂嘉宁、新嘉蓝一体化示范带和九老峰等休闲旅游精品，城乡面貌日新月异。被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范县”，城乡供水、公交等一体化建设深入推进，“民生100工程”全面完成，惠农金融服务站、村卫生室等便民设施全面运行，覆盖城乡的公共服务体系、社会保障体系日益健全。80％村庄生活垃圾实现集中收集处理，70％农户家庭实现改厕，40％村庄开展生活污水治理。全县等级公路通村率达到99％，城乡客运一体化率达到45.7％。累计有27万农村居民用上清洁卫生饮用水。乡镇连锁超市覆盖率达到100％。
（二）经济总量突破百亿，农民人均纯收入首次突破万元，城乡居民收入水平逐渐缩小。
自2009年起，嘉禾县经济指标以18.8%增幅稳定增长。2013年全县实现生产总值1069380万元。嘉禾县城镇居民人均可支配收入18817元;农村居民人均可支配收入11072元，农民人均纯收入首次突破万元，达到1.1072万元。2009年以来嘉禾县农民收入年均增长15.6％左右，是改革开放以来增长最快的时期，城乡居民收入拉大的趋势也开始得到遏制，由2009年的2.49：1降低为2013年的1.7：1。2013年GDP突破100亿元大关，达106.9亿元，财政总收入突破10亿元大关,达10.12亿元，固定资产投资达到65.4亿元，嘉禾的经济发展站在了一个新的起点上。
（三）二三产业快速发展，吸纳就业的能力明显增强。
嘉禾进一步加大产业结构调整力度，促进经济发展方式转变，加快二三产业发展。2015年，全县生产总值1276265万元，比上年增长8%。其中，第一产业增加值171275万元，增长3.9%;第二产业增加值616089万元，增长6.9%;第三产业增加值488901万元，增长11 %。全县全体居民人均可支配收入16676元，比上年增长8.1%。经济结构不断优化。2015年，在全县生产总值中，三次产业比重为13.1:51.5:35.4，其中第三产业比重比上年提高1.2个百分点。嘉禾二三产业产值合计比重达到86.9%，二三产业产值比重提高将推动城乡一体化水平和质量的提高，是城乡一体化进程中产业结构升级表现，是衡量工业化和城乡一体化的重要指标。就业再就业保持稳定。全县农村新增劳动力转移就业 3869人；年末城镇登记失业率3.99 %，失业人员再就业人数1299 人。年末城镇登记失业率3.96%，城镇零就业家庭动态就业援助率100%。
（四）人居环境质量明显提高，社会保障不断加强。
随着社会的发展、人民生活水平的提高，消费水平进一步改善。全县城乡居民的居住结构和生活条件都发生了明显的变化，城乡居民生活环境越来越好。2015年，全县城镇居民人均住房建筑面积45.3平方米，农村居民人均住房建筑面积43.4 平方米。城镇商品房发展迅速，商品房销售面积23.0473万平方米，城乡居住质量不断提高，厨房、卫生间等满足居住功能设施逐步得到普及，农村居民卫生厕所普及率90%，农村改水累计受益率99.3%；城乡水、电、燃气排污等基础设施建设力度加大，居住环境不断改善；全县参加机关事业单位基本养老保险人数26625人，领取失业保险金人数174人。新型农村合作医疗不断巩固，参合率96.86%。全县城市低保对象月人均补助247元，农村低保对象月人均补助115元。完成改扩建乡镇敬老院4所，设置床位380张。农村低保覆盖率6.5%，建成综合性社区服务中心33个。2015年末，全县共有艺术表演团体85 个，群众艺术馆、文化馆1 个，公共图书馆1 个。全县电视台1座，广播电台1座。有线电视用户数56078 万户。全县广播综合人口覆盖率100 %；电视综合人口覆盖率100 %。全县卫生机构330 个，其中，医院、卫生院23 个，妇幼保健院（所、站）1 个，社区卫生服务中心（站）1 个，诊所、卫生所、医务室55 个，村卫生室249 个，疾病预防控制中心（防疫站）1个。医院和卫生院拥有床位总数1350万张，卫生技术人员人，其中，执业医师和执业助理医师786 人，注册护士837 人。2015年末全县共有体育场地866个，其中体育馆1座，运动场 434个，游泳池5个，各种训练房48个。开展全民健身项目14次，全民健身运动参加人数5500人次 ,151个行政村新建农民体育健身设施。
全县完成造林2533公顷，森林覆盖率达44.78%。特别是嘉禾在创建全国卫生城市、文明城市过程中，对城乡综治成效显著，为提高城乡居民生活质量发挥了重要作用。
（五）社会大局保持和谐稳定，政府建设得到全面加强。
积极创新社会管理，社会治安明显好转，群众安全感大幅度提升，信访维稳网络管理和人民调解工作全省推介，民调工作首次进入全省第9位、全市第2位，创历史最好成绩。坚持每周县长例会和办公会议事制度，坚持重大事项人大审议、政治协商的科学、民主决策制度，坚持县政府与县人大、县政协定期工作交流制度，坚持预算外资金追加规范管理制度，政府公信力和行政效能大幅提高。内外形象赢得全新赞誉。被列为“全国智慧城市试点县”，成为嘉禾争资立项的又一金字招牌；九老峰景区成功创建为国家3A景区，成为市民健身、休闲胜地，人民群众高度称赞。成功承办全省三冬生产暨农村安全饮水现场会、城乡客运一体化现场会、“九星杯”围棋赛和全市城市管理、土地流转、植树造林、烟田土地整理工作现场会，得到了中、省、市和世界华人媒体的高频推介，省内外来嘉的学习考察团源源不断。
二、嘉禾城乡一体化发展中存在的问题
（一）城乡一体化发展质量不高
近年来，虽然嘉禾人口城镇化率获得了较快发展，2015年嘉禾城镇化率提高到了45.19％，但是本(就)地城镇化发展质量不高。每年人口净流出高达10多万人，净流出比例为四分之一，因此，嘉禾的城镇化在一定程度上是异地城镇化，异地城镇化为主的城镇化，是虚高了城镇化率，扣除这一因素，嘉禾本地城镇化率估计只有30％左右，虚高了10多个百分点。嘉禾城镇化率在全11个县（市区）中排名第6位，城镇化水平与全市相比还有较大差距。相对人口城镇化率的较快增长，嘉禾城镇化质量发展速度缓慢很多，部分乡镇为增加经济总量，注重招商投资，建设产业园区，不注重城市基础设施建设；注重发展工业，不注重发展现代农业和服务业，工业化、城乡一体化和农业现代化没有同步发展，制约了城镇建设水平的提升。
（二）城乡一体化区域发展不平衡
嘉禾城乡一体化建设，在河东工矿区中发展速度较快，城乡一体化质量较高，但受县域经济总量小、发展不快影响，九个乡镇中，城乡一体化发展速度和质量都存在较大差距，区域发展不平衡的问题比较突出，河东、河西城乡一体化进程的区域差异明显。县城的城乡一体化建设在产业园区和房地产方面表现突出，但公共服务设施和市政基础设施建设滞后，一定程度上制约嘉禾城乡一体化发展质量。乡镇的城乡一体化建设步伐缓慢，一些乡镇还处于沿着一条街、一条路搞城乡一体化建设，加上大部分乡镇人口规模小，文化、教育、医疗、卫生等城镇公共设施的数量和质量难有提升。县域城乡一体化质量不高，乡镇城乡一体化进程缓慢，区域发展不平衡，影响全县城乡一体化建设步伐。
（三）城镇规模小辐射力弱
目前，嘉禾县的行政中心、商业中心依然集中在老城区，中心建成区居住人口剧增，导致中心城区的负荷不断加重。受空间限制和旧城改造难度大的影响，老城区建筑密度过高、交通拥堵；公共服务设施和市政基础设施相对偏少，城市功能尚不健全；城市规模小，其他组团建设进展缓慢，城市骨架难于舒展。县城区的城镇化建设对周边辐射带动作用不强。乡镇的城乡一体化建设还处于自身发展阶段，规模都很小，难于起到辐射带动作用。
（四）城乡综合承载力不足
以往的城镇化建设只注重城市框架的扩大，经济增长，人员增加。对基础设施的投入偏少，公共服务设施配置不足。部分乡镇的教育、医疗、交通等公共服务，只是不断地扩容，十几年来在数量上没有增加，公共服务质量难于提升，城乡综合承载能力不足。随着城乡一体化的不断推进，农民工、新市民不断增加，受户籍制度、社会保障制度等因素影响，农民工、新市民未能随着城乡一体化进程融入当地社会，无法平等享受基本公共服务，影响生活质量，削弱了他们对所在城镇的归属感与认同感，一定程度上制约了社会和谐发展，制约城乡一体化建设发展。
（五）城乡一体化发展规划滞后
目前，县乡两级城乡一体化建设步伐加快，城市框架的拉大，但力度偏重于工业园区建设，而工业园区建设又只注重满足企业生产所需，忽视该区域的社会功能建设。乡镇的城乡一体化建设，主要是受收入增加、教育改制、农商兼顾等因素的带动下，农民在乡镇置业居住成为一种潮流，人口快速向镇中心聚集，乡镇城乡一体化建设主要是民间资金力量在助推。可以说，我县乡镇的城乡一体化建设和发展，基本处于自发、粗放和低水平扩张状态。城乡一体化滞后已成为制约经济社会发展的突出矛盾。城乡一体化滞后的主要原因是长远规划缺位、基础设施建设滞后，公共服务和社会管理能力建设滞后。
三、供给侧结构性改革新常态下促进嘉禾城乡一体化发展的建议
随着供给侧结构性改革推进走向纵深，在供给侧结构性改革新常态下，要正确认识当前新常态下县域发展所处的发展阶段及特征，以五大理念新思维指导推动新型城乡一体化发展，把保护生态环境、传承地域文化摆在更加重要的位置，着力打造宜居宜业的城乡环境。针对国家提出的做好供给侧结构性改革“四则运算”命题，嘉禾城乡发展一体示范区建设也要探索出颇具嘉禾以就地城镇化为主要路径、以体制机制为主体的“嘉禾算法”。具体提出以下建议：
（一）以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点，加快嘉禾城区建设步伐，真正把嘉禾建成名符其实的湘西南区域中心城市，增强服务、辐射和带动周边发展的能力。一是加快县城新区建设力度，拉大城市框架，完善新城区功能，提高城市人口的集聚能力和承载能力；二是增强产业发展，加快产业结构调整升级，大力发展庄园经济、新兴服务业和旅游业，提升城市产业水平和增加吸纳人口就业机会。
（二）以大力发展县域经济为突破口，以加强城镇功能规划，完善城镇功能建设为抓手，逐步建成各具特色、功能完善的县域中心城镇。重点加快发展县级中心城镇。各县级城市要在现有城镇的基础上，千方百计发展壮大县域经济，增强县域中心城镇吸纳就业、集聚人口的能力，只有产业兴旺了，才能解决城乡一体化中人的问题，实现城乡一体化建设和产业发展相融合。加强城市功能规划，完善城市功能建设，逐步建成各具特色、功能完善的县域中心城镇。
（三）优化功能定位和产业布局，因地制宜大力培育打造一批中心城镇和特色专业镇。根据当地的产业特色、区域位置和现有基础来发展，因地制宜发展城乡一体化，大力发展以农产品为原料和为农业生产提供生产要素的工业和服务业。强化中心镇的辐射功能，充分发挥中心镇上接城市、下引乡村的综合功能。
（四）推进“三化”同步发展，增强城镇发展动力。以十八大精神为统揽，进一步加快推进“三化”协调科学同步发展，在工业化、城乡一体化深入发展中同步推进农业现代化，充分发挥工业化和城乡一体化对农业现代化的支撑与带动作用，实现工农和城乡协调发展。一是加大对农业和农村的支持力度。增加对“三农”扶持资金，因地制宜地制定促进农业发展的优惠政策，加强对农业农村基础设施建设，提高农业综合生产能力。二是提升农业现代化发展水平。大力培育优质、高产、安全的种植业和养殖业，加强机械化、信息化在农业生产的应用，促进农业生产朝专业化、标准化、规模化、集约化方向发展。三是改善农村生产生活条件，科学编制乡镇村庄建设规划，统筹农村生产生活基础设施、服务设施和公益事业建设，改善农村生产生活环境，提高农民水平水平。四是加强对农村人口的转移。在农村经济发展一定程度时，对农村先富裕起来的家庭、农村富余劳动力实施向城镇转移的协调和指导，让部分农民逐步融入城镇，提升居民生活质量。
（五）加快基础设施建设，提高城镇综合承载力。湖南省委省政府《关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》提出要建设文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的理想城市。城市基础设施是满足经济社会发展、居民生活需要的需要是基础和平台，嘉禾应加快城乡基础设施建设，进一步提高城镇综合承载力。一是优化交通环境。优化县与市中心、乡镇与县中心的交通环境，提高村村通硬底化道路的标准，进一步完善城区道路、桥梁、人行天桥、过街通道等路网设施，切实解决城区道路拥堵现象；二是改善城市基础设施。对城市水、电、气、网络等管网系统进行科学规划，加大改造力度，急需解决城市内涝问题；三是完善社会公共服务设施。加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，注重质量与容量的双重提升，提高城镇综合承载力；四是美化居住环境，加强居住小区亮化、绿化、美化建设，加强物业管理的监管力度，改造旧住宅小区的落后面貌，重点解决居住小区停车难问题。
（六）消除户籍制度壁垒，完善城镇社会保障。加快推进新型城镇化进程，提高城乡一体化水平，关键在于深化城市管理体制改革创新。一是改革户籍管理制度。对有合法固定住所、相对稳定的职业或生活来源的人员放宽办理城镇户口条件，提供各项优惠政策和就业岗位，吸引农民进城置业、创业、就业，加快人口转移步伐。二是加快土地流转。在确保农民土地承包经营权基础上，引导农民搞好土地流转，因地制宜发展现代农业，促进规模经营，激活农村经济，带动农民共同致富。三是加强劳动力转移力度。以县城和中心镇为基础，积极引导农村富余劳动力向非农产业转移和跨行业流动就业，建立务工人员就业培训机制，提高务工人员的专业技能和文化素质。四是加快建立完善社会保障体系。加强对务工人员在城镇养老、失业、医疗、生育、子女就学等社会保障体系建设，逐步实现务工人员与城镇居民享受同等待遇。
（注：本文中所有数均来自嘉禾县统计局2016年6月3日发布的《嘉禾县2015年国民经济和社会发展统计公报》）
（作者单位：湖南省嘉禾县委党校、行政学校）
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