——全面推进新农村建设是实现扶贫战略的必由之路
——全面推进新农村建设：小村并成大村，改变农村格局，规模决定存在；
——推进农业合作化：强力推进农业合作化，实现农业增产农民增收，增强抵御自然灾害抗风险的能力，是共同致富的根本保证；
——加强社保：完善社会救济与养老保障体系，使五保低保人群老有所去、老有所养。
说明：2015年9月，针对扶贫工作中存在的一些问题，我们组织了一个扶贫工作调研组，历时三个月，对张家口部分贫困地区进行了深入调研，形成了一份“扶贫工作必须做出战略调整”的调研报告。已于2016年4月初报送中央及相关部门，现投送有关报刊媒体，目的让全社会在关心和认知扶贫工作重要性的同时认清脱贫攻坚战略调整的必要性。
主题：中国贫困地区的真实现状；现实“贫困”的定义；中国农民居住格局的发展趋势；目前扶贫资金及三农、涉农资金无序投入的效果；战略调整的必要性、紧迫性。
新春伊始，各地对落实习近平总书记扶贫工作指示非常坚决，2016年的扶贫工作已经部署到位并展开工作。我们了解到，新一年的扶贫工作虽然在方法和力度上都有一些调整和很大加强，但如果找不准症结，抓不住关键，恐怕还是难以收到预期效果。
我们是2015年的驻村扶贫工作队成员，针对基层扶贫工作实践中发现的一些现实问题，专门组成了一个扶贫开发研究课题组。经过对京津冀蒙周围部分贫困县乡村的走访调研，提出如下问题和对策，供领导决策参考。
一、分析贫困地区的特点——都是硬骨头
我国扶贫工作已经做了30多年，取得了显著效果，绝大部分已经解决了基本的物质生活需要。目前依然未能从贫困中走出来地区都是脱贫的硬骨头，有以下几个特点：
1、位置偏僻、资源匮乏。主要是距离中心城市较远，自然条件差，可利用资源匮乏。生产自救难、引资难，脱贫难。
2、人口分散、人烟稀少。由于自然条件恶劣，生存条件艰苦，这些原本人气就不旺的贫困地区，在目前经济飞速发展的形势下，年轻人都走出了家乡，挤进了大城市。目前贫困地区的人口，其实就是由老年人组成，原本就小的村庄，常住人口大都不足30%，甚至更少，调查中发现，一些贫困地区，不足20户的村占到了60%以上，而村中常住的人口中95%都是60岁以上的老人。老年人在逐步老去，年轻人不会再回来，村庄必定走向消亡。
3、贫困地区不单是物质不丰富，精神生活更是与发达地区相差甚远。之所以这些贫困地区久扶仍贫，就是因为这里缺少的不单是资源，还有跟不上的科教、缺少的精神食粮。物质生活难富足，精神生活又缺失，简单的扶是改变不了现状的。
二、目前扶贫工作中存在的主要问题
（一）贫困人口认定不科学、不够严肃
1、界定贫困人口标准不科学。一是按户计算不科学。按户计算，子女成家（另立户头）后的老人就成了贫困户。父母抚养子女时是义务共享，子女成人成家后，赡养老人的责任甩给了社会，这就出现了子女开轿车住洋房、父母吃救济的现象，不合理；二是单纯看收入也不科学。收入低的人群中就存在着等靠要的成份，有好吃懒做的人，就专等国家的救济，一旦不满意时，有的还要上访，给政府无端制造麻烦，不合情；三是特殊情况确定贫困人不科学，如有的家境条件很好，只因有小孩要上大学、或有人生过大病，不能确定贫困户就创造性的制造出个贫困人，成了一家两制，不符实。
2、有些地方确定贫困人口范围不严肃。调查中发现，基层核查上报情况水分大，上级下指标的做法更是脱离实际。就河北贫困人口情况，按2015年2900元的脱贫标准核实，大部分已经超过了脱贫最低线，只有少部分缺少劳动能力的人群挣扎在贫困线下，也就是说，实际贫困人口并没有统计数字那么多，基本是五保低保户。
3、“贫困”一词的涵义需重新定义。单一的以物质上的达标来衡量是否贫困已经不适用了，应该逐步把精神生活纳入进来。只有物质和精神两个方面都温饱了，才能算脱贫。
（二）有些地方扶贫流于形式，工作有待完善
1、对驻村帮扶干部的驻村时间的刚性要求，不太科学，也不利于帮扶工作的开展。我国扶贫工作已经进行了30多年，大部分贫困地区已经陆续实现了脱贫致富，剩下的都是偏远贫瘠落后的硬骨头了，如果能与百姓一起刨地可以致富，岂不是早已脱贫了。要想充分发挥扶贫干部的作用，就要给他们发挥聪明才智的空间。他们在调研的基础上，更主要的是寻找脱贫办法和扶持资金。
2、有些地区建档立卡等统计资料就是应和上级要求的数字游戏。上级的旨意就是下面的结果，标准虽然一样，结果却可以截然不同，甚至大相径庭，今天统计有多少贫困户，明天就可以出多少脱贫户。具体结果基本是根据需要写出来的。
3、扶贫投入与精准要求相差甚远。有些地方扶贫声势浩大，但扶持措施却不切实际。扶贫投入的大部分资金都用到了公益设施上，如建学校、卫生室、活动场所、修路等，这些除了修的道路其它设施根本没用；就是建起的畜舍、菜棚也是大部分荒废，利用率极低；支援的猪羊不是换钱就是吃了肉。这些地方缺少的是人气，没有造血能力，扶贫等于劳民伤财，即便实现了短时间的脱贫，也很难坚持下来，返贫几率很大。
（三）投入巨额资金没能发挥相应的作用
1、扶贫工作已经摆到了党和政府工作的议事日程，党政机关及各行各业都在倾全力支持扶贫工作。但由于这些地区缺少基本的投资条件、没有更好的扶持内容，虽然投入了大量的资金也只能是救急或改善部分设施条件，一些地区虽然在扶持过程中实现的脱贫但却经不住时间的考验，一旦遇灾遇难很快会返贫。
2、在扶贫资金的使用上受预算及财务等制度的严重制约，一些帮扶单位虽然支持了项目资金，但往往受到各种使用规定的限制，用非急所用，不能充分发挥其作用。
3、各职能部门的涉农资金消耗在无形之中。农口各部门、国土、交通、文教、卫生等大部分行政部门都有涉农资金，对贫困地区的政策也相当优惠，但却缺少统一的规划，各行其是，各自为政，不管有没有意义、实用不实用，只要符合政策就投，大量的资金都撒了芝麻盐，办不成大事、解决不了根本问题。
总之，由于贫困地区农村人口分散、地处偏僻、资源匮乏，加上科教、卫生、文化生活等基础设施跟不上，缺少人气，没有生机，更没有造血功能，扶贫工作就算是没有以上问题，依然不能从根本上改变贫困地区的现状。
三、改革建议
（一）重新审视，调整扶贫战略，解决治标难治本的问题
1、重新定义“贫困”的概念
物质上的温饱已经远远不能满足人们的需要，精神生活需求必须提上日程。物质是基础，精神是动力，精神生活的缺失就是人脉的缺失、就是活力的缺失、就是生机的缺失，直接制约着地区发展。针对农村特别是贫困地区，其结果就是农民分化、农业弱化、农村空心化，所以在社会发展的现阶段，界定是否贫困必须包括物质生活和精神生活两个方面。
2、走村庄合并、土地合作的道路，推进以新农村为主体的新型农业格局
一是全力打造新农村小区。主要针对偏远分散落后的农村（人口不足5000），包括物质生活虽然已经脱贫但精神生活依然落后的地区，撤消分散的小村，统一规划、合理设计，集中建设不少于5000人（可以进一步论证）的新农村小区，按城镇化标准建设（在充分尊重农村习惯、农民特点和农业需要的基础上，把城乡、工农及传统与现代元素有机的结合起来，建设成富有现代气息不落后于大中城市、生活环境优于大城市的现代新村，与大城市形成互补。这是从根本上改变农村生活环境和生活质量的关键。美丽乡村的社会主义新农村建设试点应该说为这个观点做了有益的尝试）。人口集中了，公共设施齐全了、社会福利跟上了、文化生活丰富了，新农村的精神生活质量自然就上来了。有相当于大城市的硬件设施，又有大城市比不了的生态环境，加上政府对农业的诸多扶持政策，使新的农村小区具有了比大城市还优越的生活条件，也就有了向心力、有了生机、有了活力，让农村青年感到农村的发展更胜城里，更有前途，不再向往城里，感到在农村更有希望、更有前途。农村年轻人的去留决定着农村的兴衰和发展。如果农村留不住青年人，什么都是白说，有了人才能有一切，农村才有希望。
二是积极引导农业走合作化道路。农民集中了，土地合作就容易了，年轻人不走了，劳动力就充足了。合作化给农民更大的用武之地，新农村格局也能给剩余劳动力提供更多就业和施展才能的机会。同时政府已经在不断加大农业合作社发展模式的扶持力度，土地合作自然会促进农业机械化现代化的发展，提高生产力，降低生产成本，实现农业增收，增强抵御自然灾害抗风险的能力。这是农民稳步脱贫致富的关键。目前保留下来的人民公社及走农业合作化道路的探索已经有力的证明了这一点。这才是实现农民共同致富的关键。
3、科学界定贫困人口
科学界定贫困人口是正确决策扶贫工作的基础。第一，贫困户核实以家庭为单元，但成家另立户头的子女收入必须按一定比例核算到父母的收入中。社会主义社会提倡的是扶老携幼，父母养育子女及子女赡养父母都是应尽的义务，在界定贫困人口中决不能忽视了这一传统。第二，对个别身体健康有劳动能力又不愿去劳动的青壮年，依然按一般正常劳动能力人收入的一定比例计算收入，这也是对个别好吃懒做人员的一种督促。第三，对因大病大灾等特殊情况致贫的户，实行民政一次性救急或阶段性补助，不在贫困统计范畴；第四，按政策列入五保和低保人口不在贫困人口的统计范畴内。
贫困人口界定清楚后，未脱贫的人口会在新农村规划实施后逐步解决。也就是说，农村面貌会发生质的变化，配套设施的增加、合作化的发展及招商引资等措施的跟进，农村劳动就业的机会会大幅增加。有劳动力的人员都会有事干，有钱挣，解决温饱甚至致富都是很自然的。剩下无儿无女无劳动能力的，按低保五保交由民政部门统管。
4、完善社会救济与养老保障体系
扶贫工作随着经济发展到一定阶段会退居二线，但五保低保及需要救济的人群永远存在。保障这些人老有所去、老有所养，是社会主义优越性的具体体现。
具体在各级民政的领导下，完善全方位的救济与养老管理体系。新农村建设中，农村标准化养老院，与学校、幼儿园、卫生室及文化活动中心等作为新农村必备配套设施规划其中，对五保低保户和孤寡老人采取政府与社会互补，多种形式集中养护，如：以财政补助为主，社会企业参与经营，爱心组织定期服务，自愿申请就可入住，五保经费交养老院，入住人员可参与互助式服务，即无病老人可服务于有病人员，可采用服务积分和服务储蓄，将来自己有需要帮助时，可消费自己的服务积分和储蓄。这样，政府就可将兜底的扶贫经费充分精准地应用到农村最需要帮扶的弱势群体，可避免资助分散，效益不高，保障不到位、服务不全面的问题，可以体现规模经营、精准服务、社会互助的优势。
（二）整合各种资源，聚集所有涉农资金，集中使用，形成合力，全力打造新农村建设
目前，国家投放的扶贫资金力度很大，各部门的涉农资金更是非常之多。除扶贫办专项资金外，各部门各单位的涉农资金，大都是以行业部门随机自由形式进行使用，很多部门都在办同一件事儿，而又缺少顶层设计和全盘规划，因为没有计划，虽然资金量很大，依然成了撒胡椒面，没能办成大事，有的项目甚至造成了重复投入。如流传在农村的十八部门打进找水的说法，就是个典型的提醒：打一眼机井，农业、水利、民政、农业开发、扶贫办、畜牧、林业、国土资源、农委等18个部门都来跟进，造成大量资源浪费不说，还没有解决扶贫根本问题。试想，除扶贫专项资金外，把所有涉农资金都集中起来，再整合一些社会资金，总体规划，集中攻坚，发挥资金的效益最大化！就目前涉农资金如果能集中起来使用，三到五年的投入集中到一年，或者说是三到五个人的投入集中帮一个人，那么，一年就能有五分之一甚至三分之一的人口从贫困的农村走出来，住上城镇化的新农村小区，过上丰衣足食的生活，解决物质和精神的全脱贫。高质量完成习近平总书记到2020年全面脱贫的总体要求。
（三）深化体制改革，强化农村工作部的职能
目前政府各部门滋生出的“多功能”体制，一事多管，多部门做一事现象，严重制约了我国的经济发展，已经到了必须做大手术大刀阔斧改革的时候了。就三农工作来讲，完全可借鉴西方特别是美国大农业部的作法，把各部门所有重复设置的机构统一起来，归到农村工作部。把分散的权利集中起来，攥起拳头攻坚。
1、加强农村工作部的职能。把扶贫与农业、农村和农民工作统筹起来，统一指挥，全盘规划，顶层设计，把三农这只手握成拳头，集中力量，全力解决新农村建设。布好局，规划好，才能有大的发展，带来大的变化。
2、扶贫办回归民政局。我国经过３０多年的扶贫工作，以经济收入界定贫困标准，实际已经远远没有那么多的贫困人口。就以河北省为例，除去无子女赡养的老弱病残人群（有民政负责救济）外，２９００元的最低线，也就是贫困地区农民的基本生活线，绝大部分已经达到，剩下的贫困范围，实际大多是五保低保人群，扶贫办回归到民政局后，可以全力承担养老及救济工作。
3、取消各单位的扶贫任务。各单位承接扶贫任务，完成的好坏不是取决于扶贫干部的能力，而是拼的背后的靠山，扶贫干部背后有多大的靠山，扶贫工作就能出多大的成绩，而这些成绩也只是体现在投入多少、做了多少事儿、解决了多少难题，具体这些成绩与贫困户有多大联系、落实到精准扶贫有多大效果更是有待验证。实践证明，现在的攻坚扶贫效果远不是想象与总结的那样，更突出的是劳民伤财。建议把这些精力和财力全部集中到一起，加大农村工作部的整体实力，全力扶持新农村建设，全力发展农业集体经济，用农业增产、农民增收来实现全面脱贫会更有利。
（四）成立扶贫研究课题组
我们作为一线参与扶贫工作的干部，虽然做了一些调研，但终归还是很不全面、说明的问题也不够具体、举证不够准确，提出的意见和建议存在着很大的局限性，只当是抛砖引玉。要拿出切实可行的具体方案，必须进行全方位的、深入细致的、更真实可靠的调研。因此建议：
第一、成立课题组，由国务院牵头，从财政、发改、民政、扶贫、统计、农业及规划设计等部门抽调得力人员组成课题组；
第二、课题组分农村特别是贫困农村的基本情况调研、涉农资金调研、新农村建设规划调研、农业合作化发展调研及涉农机构体制改革与职能分解调研等具体几个课题。
习近平总书记指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障 。城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。”这段讲话，规划出农村的发展前景，为扶贫工作者的指南，指引我们为实现目标继续探索前行。
（作者简介：河北省驻张扶贫研究课题组。成员：赵振全,河北省财政厅调研员、2015省直驻张北县扶贫工作队副队长兼张北县人民政府副县长（挂职），扶贫研究课题组组长；尤秀斌，河北日报报业集团主任编辑、2015驻张扶贫工作队长、中国作协会员、报告文学作家、扶贫研究课题组副组长；李迎晔、牛洋洲，河北大学临床医学院，扶贫研究课题组员。执笔：赵振全、尤秀斌）
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