户籍制度是社会治理的基础性制度，城乡户口迁移政策是户籍制度的重要内容。新中国成立以后，根据不同时期经济社会发展要求，配合国家宏观经济发展战略和城镇化战略实施，我国城乡户口迁移政策几经调整。
一、计划经济体制与严格控制城乡户口迁移
新中国成立后，随着社会经济复苏，农业得到恢复性增长，粮食产量达到历史新高，但是城乡人口粮食消费快速增长，粮食问题日趋严峻。根据粮食部的统计，1952年7月1日至1953年6月30日的粮食年度内，国家收入粮食总量为547亿斤，比上年度增长8.9%；支出587亿斤，比上年增加31.6%。收支相抵，赤字40亿斤。当时分析认为，在粮食丰收的情况下，仍然产生粮食赤字的主要原因是城镇人口数量大幅增加，尤其是城镇人口机械增长。为应对粮食紧张局面，国家从两个方向同时努力，一方面实行“统购统销”的粮食制度，国家全面控制粮食市场，掌握粮食流通；另一方面实行“紧缩城市人口”的人口调控政策，限制城镇人口数量增加，减少粮食消费，减轻粮食供应压力。
1955年，国务院发布《市镇粮食供应暂行办法》和《农村粮食统购统销办法》，规定城镇人口粮食实行计划供应，农民吃自产粮。据此以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口。1957年12月，中共中央、国务院出台《关于制止农村人口盲目外流的指示》，提出城市、工矿区都不再随便招用人员，今后在农村招用人员要通过农业生产合作社有计划地调配；凡是在招工计划外流入城镇的农民均为盲目流动人口（简称盲流），都应当被教育劝阻或者遣送返乡。在紧缩城镇人口方针下，由农村向城市的户口迁移政策空前严格起来。1958年，公安部、粮食部发布《关于解决预约工、临时工的户口和粮食供应关系的联合通知》，明确提出预约工、临时工“虽然离开农村超过三个月以上的，也不要把户口迁到城市来。凡是户口已由农村迁来城市的预约工或临时工，不论已否在城市报上户口，均应将户口迁回原住地。” 同年，国务院正式出台《户口登记条例》，明确规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录取证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”此外，军人户口区别于一般性的居民户口，自成系统，由军事机关单独管理。居民服现役应当办理迁出户口，并将原户口予以注销。所以，通过参军来改变户口性质也是一条常见的途径。由此，形成了计划经济条件下农村户口向城市户口迁移的条件审批准入制。其准入通道由招工、招兵、上学三条常规性通道加上临时性政策性通道构成。严格的城乡户口迁移政策导致我国城镇人口数量增长缓慢，城镇化长期处于停滞阶段，1978年我国城镇化率17.9%，仅比1953年增长4.6个百分点。
二、小城镇建设与分阶段逐步放开城乡户口迁移限制
1978年农村改革启动，家庭联产承包责任制建立，农村剩余劳动力从农业生产中解放出来。乡镇企业蓬勃发展，大批农业剩余劳动力从农业转移到第二、三产业，从农村走进乡镇，城镇化进程正式启动并逐步加速，城乡户口迁移政策也逐渐松动。
第一阶段：放开集镇落户。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出，一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。这条政策实际上明确了三点：一是允许到集镇从事第二、三产业（务工、经商、办服务业）的农民在集镇落户，放开了农民在集镇落户限制，迈出了城乡户口迁移政策调整的第一步；二是政策实施范围被限定在若干试点；三是在当时粮食供销体制尚未进行市场化改革的情况下，进镇落户农民口粮自理。国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》将这一政策细化：凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。
第二阶段：放开小城镇落户限制。九十年代初，随着改革开放的深入发展，东南沿海地区加工工业迅猛发展，跨地区流动就业的民工潮出现，小城镇发展方兴未艾。“小城镇、大问题”，建设小城镇成为这一时期中国城镇化的主导方向。从1993年开始，中共中央和国务院先后出台多份文件强调小城镇建设重要性，提出一系列建设发展小城镇的政策措施。同时，国家开始从推进城镇化发展的角度审视户籍制度改革，将调整城乡户口迁移政策统合到城镇化发展的大逻辑之中，作为小城镇建设和小城镇管理制度改革的重要内容。1993年十四届三中全会提出，逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。1995年《小城镇综合改革试点指导意见》提出，按照公安部关于户籍管理制度改革的要求进行试点，实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度，农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以申请在小城镇办理落户手续。1997年党的“十五大”提出“搞好小城镇规划建设”。同年6月，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》明确“小城镇”是指 “县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区”，将稳定就业条件细化为“已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，同时限定合法固定住所居住满两年。以上政策最终落实到三类群体：一是从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员；二是小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；三是在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。此外，《通知》为外商投资落户和征地落户设置了特别条款：一是外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房后，可为他们需要照顾在小城镇落户的大陆亲属办理城镇常住户口。二是在小城镇范围内居住的居民，土地已被征用、需要依法安置的，可以办理城镇常住户口。这一时期小城镇管理体制改革和城乡户口迁移政策调整仅仅局限于小城镇试点范围内，在明确城镇落户条件的同时，还采取指标控制的办法，形成了“条件准入”加“指标管控”的小城镇落户制度。据统计，试点期间内，共为54万符合条件的农民办理了小城镇户口。
1998年起，小城镇户籍制度改革从试点扩大到全部小城镇。1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，要求进一步改革小城镇户籍管理制度。2000年6月，中共中央、国务院出台《促进小城镇健康发展的若干意见》提出“改革小城镇管理制度”，“为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。” 2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》提出“全面推进小城镇户籍管理制度改革”，实施范围扩大为“县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇”，落户条件仍然延续了1997年国发20号文的相关规定，并明确要求“已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口”同时，明确提出取消办理小城镇常住户口计划指标管理。此外，《意见》提出了进城农民的社会保障和土地处理办法：“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格承包合同管理，防止进镇农民的耕地撂荒和非农改变用途。对进镇农民的宅基地，要适时置换出来，防止闲置浪费。”
在全面推进小城镇户籍管理制度改革的同时，城市户口迁移政策也作出调整，一定程度上放宽了落户条件。1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》规定：一是实行出生婴儿落户随父随母自愿的政策，新出生的婴儿可以在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口；二是放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在偶靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；三是男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户；四是在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
第三阶段：放宽中小城市落户。随着小城镇落户政策放开，城乡户口迁移政策调整逐步向中小城市延伸。2006年“十一五”规划提出 “深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度”。十七届三中全会提出 “统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。” 2011年国务院办公厅出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》分类明确户口迁移政策：一是在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口；二是在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口；三是合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。文件还明确要求依法保障农民土地权益，提出“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或者变相强制收回。”
三、以人为核心的新型城镇化与差别化落户政策
针对城镇化发展中出现的大量农业转移人口难以融入城市社会、土地城镇化快于人口城镇化等问题，新一届中央政府提出了以人为核心的新型城镇化建设理念，要求进一步推进户籍制度改革、促进农业转移人口市民化。党的十八大提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的改革任务。2013年11月，十八届三中全会进一步明确了加快改革户籍制度的主要思路，“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，具体的改革路径为“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”同年12月召开的中央城镇化工作会议进一步明确了推进农业转移人口在城镇落户的条件是“有能力在城镇稳定就业和生活”，进一步明确强调了分层分类突进的改革路径，明确提出了“差别化的落户政策”。2014年3月，中共中央、国务院正式印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，推进符合条件农业转移人口落户城镇，健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策。2014—2016年，国家先后出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》、《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等重要文件，对差别化的户口迁移政策进行细化完善。所谓差别化落户政策就是以城区常住人口数量为标准将城市划分为五类七档，并实施宽严不同的户口迁移政策。
一是对于建制镇和小城市（城区常住人口规模在50万以下的城市），要全面放开落户限制。所谓全面放开，就是只要符合“有合法稳定住所（含租赁）”这一个条件，申请者本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女和父母等即可落户城镇。整体上看，对于这一类型的城镇而言，基本实现了零门槛落户。
二是对于中等城市（城区人口规模在50万至100万的城市）要有序放开。对于这类城市，落户条件要满足“合法稳定就业”“合法稳定住所（含租赁）”和“按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限”三个条件。同时，考虑到东中西地区当前社会经济差距，政策给这类城市留下了一定的政策空间。对于城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市落户标准。对于城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。总体上来看，目前大多数中西部地区中等城市并未完全按照上述要求设置落户条件，而是参照小城镇标准，全面放开了落户限制，也基本上做到了落户零门槛或超低门槛。
三是对于大城市（城区常住人口规模100万至500万的城市），要设定合理的落户条件。这类城市的落户条件也需要同时满足“合法稳定就业”、 “有合法稳定住所（含租赁）“和 “按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限”三个条件。与中等城市落户条件相比较，大城市对合法稳定就业可以提出一定的年限限制。同时对于城区常住人口规模在300万至500万的Ⅱ型大城市，可以对三个条件做出较为严格的限制，或者建立积分落户制度。
四是对于特大城市，明确提出要限制人口规模。但是，限制人口规模并不等于完全禁止落户，而是要设定更加严格的落户限制，进一步提高落户门槛。主要政策有两条：其一，制定积分落户政策，为解决城市存量提供公开透明的落户通道；其二，明确超大城市、特大城市要分区分类制定落户政策，即根据城市综合承载能力和功能定位，区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。
五是对农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等农业转移人口群体中最有能力、最有意愿在城市落户的人群专门提出落户政策。其一，在积分设置上要提高分值、增加权重。其二，明确省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。其三，省会及以下城市要探索实行农村籍高校学生来去自由的落户政策，高校录取的农村籍学生可根据本人意愿，将户口迁至高校所在地；毕业后可根据本人意愿，将户口迁回原籍地或迁入就（创）业地。
新一轮城乡户口迁移政策调整实质上是以合法稳定就业、合法稳定住所和缴纳社会保险等三个条件为基础，以城区常住人口规模为标准对城市落户政策进行差异化重构，形成有宽有严的城市落户政策格局。同时，配合财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，形成人、地、钱挂钩联动的改革机制。目前来看，差别化落户政策效果明显，2016年全国户籍人口城镇化率达到41.2%，比2015年提高1.3个百分点，与常住人口城镇化率差距缩小到16.15%。
四、未来政策走向及建议
通过对我国城乡户口迁移政策演进过程的简要梳理，我们可以清晰地看到：城乡户口迁移政策调整与我国城镇化发展进程紧密相关，是城镇化发展战略的重要一环；由于改革开放带来的人口大规模、广地域流动是推动城乡户口迁移政策调整的内在动力；分阶段、分层次梯次放开、梯度推进的渐进式改革特征明显；整体改革演进方向是形成以合法稳定住所及合法稳定就业为基准条件的户口迁移制度。
从“农村—小城镇—中小城市—大城市—特大城市、超大城市”这一统一连续体的结构角度来看，经过近三轮的调整完善，当前城乡户口迁移明显呈现出“两头紧、中间松”的结构特点。一方面，特大城市、超大城市由于资源环境承载压力大的客观因素制约以及严格控制人口规模的政策导向，落户门槛不断提高、落户指标不断缩减，“严进、宽出”特点明显；另一方面，由于城乡一体化深入发展，农村基础设施建设改善，农村土地价值显化等因素影响，目前一些已在城镇落户人员看到农村土地带来的潜在利益，想要把户口迁回农村。但是由于当前农村“三权”改革还不到位，现阶段还难以迁回农村；三是小城镇、中小城市特别是中西部地区城市落户政策基本放开。当前差别化落户政策体系也已构建完成，推进户籍制度改革、促进农业转移人口市民化已经进入下半程。下一步在推动政策落地生效上需要注意以下三点：
一是要注意把握居住证制度功能定位。实施居住证制度是为了解决尚不满足在城镇落户条件或不愿意在城镇落户的农业转移人口享受城镇基本公共服务问题。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。”《十三五规划纲要》提出，“完善鼓励各级政府不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，缩小与户籍人口的差距。”但就目前情况看，居住证制度实施在一定程度降低了农业转移人口在城镇落户的意愿，有可能对“到2020年实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户”的总目标带来不利影响。因此，在下一步工作中要因时、因势把握政策实施重点、力度和节奏，既要充分发挥居住证的“城镇基础公共服务保障包”功能，满足农业转移人口在城镇居住生活的基本需求；更要注意引导农业转移人口预期，要让他们看到在城镇落户更划算、更有利。地方政府也要把握好居住证制度功能定位，要在引导农业转移人口落户上下更大力气。
二是新一线城市在落户政策上要更加关注普通劳动者落户。在当前北上广深等超大城市落户政策难以放开，中小城市吸引人口乏力的情况下，新一线城市要在推进户籍制度改革、加快提高户籍人口城镇化率中发挥更加积极作用。今年，一些新一线城市针对高校毕业生、技术工人等拥有一定学历或技能的群体出台了一系列落户优惠政策，但是目前对普通劳动者落户重视程度还不够、支持力度还较小。因此，建议这些城市要进一步针对在城市就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等重点群体出台专门政策，积极吸纳普通劳动者在城市落户。
三是要研究符合城乡关系新特点的城乡户口迁移政策。当前，我国仍然处于城镇化快速发展期，人口由农村迁入城镇仍然是主流。但是，也要看到，随着城乡一体化深入发展，城乡关系也呈现出城乡互动的新特点，资本、人口不再仅仅是从农村向城镇单方向流动，也开始从城镇向农村流动。 因此，建议在进一步调整完善城镇落户政策的同时，要注意把握城乡关系发展的新趋势、新特点，研究提出符合城乡互动特征的城乡户口迁移政策。
作者单位：公安部户政管理研究中心
中国乡村发现网转自：村庄与城市 微信公众号
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