——基于华北D村自来水工程建设史的分析
摘要：国家权力“悬浮”一般指国家意志和权力不能有效到达基层并实现渗透，从而无法对基层社会进行有效治理。在集体滞后（衰落）→权力失控→对接失败→治理无效的演生逻辑之下，国家的进场遭遇了乡村治理的有效性悖论，集体的缺场反映了乡村权力的失控，村民的离场表明乡村治理社会基础的崩解。为实现各方的顺利对接，需要转向一种新的治理形态：通达型治理。
关键词：权力悬浮；项目进村；乡村治理；治理无效；通达型治理
一、问题与个案
（一）问题：“小乡村对接大国家”的实现机制
“项目进村”即国家涉农项目以项目制的形式输入乡村社会，一般包含项目指标分配和项目工程实施两个层面。税费改革后，国家逐渐通过项目制形式展开农村建设任务，项目制自然成为学术界的热点。项目进村背景下乡村治理的环境随之发生变化，乡村治理面临着新的挑战，如何完善乡村社会治理机制成为重要议题。项目制运作背景下国家与村庄社会连接纽带发生变化是一个基本事实。乡村治理现代化是实现国家治理能力现代化的基础工程，项目进村过程中，需要寻找到国家与乡村社会的对接载体。集体组织正是这种对接的关键环节，但是以村民自治为核心的乡村治理随着现代社会的深入发展出现了诸多新问题，甚至成为新时期乡村治理现代化的限制因素。如何理顺国家（地方政府）、集体（乡村自治组织）与村民（村庄社会）三者之间的关系，是当前克服乡村基层治理困境的关键。在集体滞后（衰落）→权力失控→对接失败→治理无效的演生逻辑之下，国家的进场遭遇了乡村治理的有效性悖论，集体的缺场反映了乡村权力的失控，村民的离场表明乡村治理社会基础的崩解。在此基础上可以发现，村集体发展的滞后与组织权威的衰落是当今乡村治理功能无效的起点与根源。
乡村如何实现有效治理，是我国社会治理面临的结构性难题。在我国社会急遽转型的过程中，社会结构的快速分化与整合也使得社会矛盾的生成和促发缘由更加多样化和交织化，呈现出多因素合力作用现象。进村项目的管理问题带来的干群矛盾同样成为了农村社会的矛盾源，村级权力结构固化、资源输入渠道阻塞以及乡村治理空间萎缩等问题对集体组织的行动力与乡村治理的效果产生了直接的冲击。例如，乡村混混介入乡村项目并将其作为牟利的工具，昭示着国家与乡村社会连接纽带的破坏和失序。自建国以来，“乡村如何治理”成为乡村稳定与繁荣的基础性问题，“小乡村如何对接大国家”已经成为完善乡村社会治理机制的关键性问题。乡村治理事实上不光要依靠村民自治，还要依靠国家、集体、村民各方行动来解决，这使其成为了一个国家基层社会治理的问题。长期以来，国家向基层推广了诸多项目，补贴了大量资金，总体上取得了辉煌成绩，但是在具体的操作落实阶段，一些地方还存在着大投入小产出，大力气小收获的悖论。《来自甘肃、广西、贵州严查扶贫领域腐败的调查报告》提及，中央纪委党风政风监督室向甘肃移交督办的16件问题线索，共涉及兰州市榆中县9个乡镇、16个村；贵州纪检监察干部在专项监察中共走访农户、市场主体183.5万余户，涉及财政补贴补助资金92.78亿元，发现问题6.8万多个……这在一定程度上反映了国家在乡村治理中没有完全达到预期的目标，“小乡村对接大国家”的整体环境、中间环节、社会基础都具有相当的复杂性。由此，本文提出以华北地区D村自来水工程这个具体的进村项目为案例，来发现乡村治理中面临的挑战是如何消解国家治理效果的，并在此基础上探索出“小乡村对接大国家”的实现机制。
（二）个案：作为“进村项目”的D村自来水工程
Q市C镇D村作为典型的华北农村，是一个远郊村。但这种远郊村是开放式的，而不是在大山里的那种封闭式的远郊村。D村虽然三面环山，然而在朝南的方向有公路和外界相连，而且交通便捷、平坦，和所在的镇以及市的距离都在一小时的车程范围内，尤其是距所在的镇只有十五分钟左右的车程。这样就保证了与外界的密切联系，也保证了在改革开放以来的剧烈社会变迁中，D村从来没有置身事外。D村的自来水工程经历了从无到有、从有到无，从局部有效到完全无效的历史演变过程，直到2016年，该村自来水工程仍然是本村村民与社会媒体关注的焦点。从这项工程的演变中，我们可以看到乡村的治理实践。
1.人民公社时期饮水工程的公共性
D村在80年代初期，公社尚未完全解体的情况下，修建了自来水工程。然而，D村的自来水工程仅仅在一个较短时间段内发挥了局部的有效性。D村人民公社时期饮水工程具有集体化的特性，这种集体化表现在：一方面，D村有公共水井，在村庄的北部、中部和南部各有一个水井，村民可以就近选择公共水井来用水桶挑水；另一方面，有自来水工程，当时村集体在国家资金的支持下，动员村民建设了村庄的第一个自来水工程。此时的饮水来源无论是水井还是自来水工程，都具有鲜明的公共属性，但是这两类公共工程虽然有效却缺乏效率与稳定性，或者说，只是一种局部的有效。一方面，当时的资金规模与技术水平并不能实现家家户户顺利供水，一部分家庭的供水因为设备问题而无法实现；另一方面，由于每日定时供水而不依据用水量收费，造成在当时很多村民在供水时间段内用自来水浇地灌溉，这直接加剧了其他家庭的用水困难。上述原因造成了当时的自来水工程仅仅是局部有效，而非完全有效。相比于人民公社时期自来水工程的局部有效，市场经济时期，在个体实现大发展的背景下，集体的公共工程则处于无效治理的格局之中。但并不是说前者具有优越性，而是前者的技术条件不成熟，后者的社会条件发生了重大变化。
2.后公社时期家庭水井的普及与自来水工程的失败
人民公社时期村集体工程发挥了必要的社会福利功能，公社解体后，公共工程随之荒废。在改革开放初期，村民只能用肩膀挑水喝。在经济发展的基础上，乡村个体化加剧，各家各户打井吃水，家庭水井得到普及。而到了2010年，自来水工程作为政府推广项目与农村现代化的标志被再次修建，但是在建设过程中，这一公共工程成为私人牟利的工具。调研发现，每家每户的大门口都有自来水水龙头，令人费解的是，为什么应该在房间内出现的水龙头全部都被放置在每户家庭院子外的大门口呢?在D村这样每家有一个大院子的居住格局之下，大门口的水龙头无疑非常不合理，最大的问题在于，这些水龙头都不出水。事实上，D村所有自来水管道与水龙头都是虚假工程，仅仅作为摆设而不能使用。直到2016年在新一轮美丽乡村建设背景下，自来水工程才重新翻建，然而时至近日，工程虽已完成，却尚未通水。工程本身从牟利工具演变为政绩工程，村民自然对其既不热心也不买账，尤其在当前的生产生活中，自来水工程本身缺乏充足的社会需求，村民各家各户都有自己的水井，不需要自来水满足饮用与生产需求。
D村自来水工程的失败，一方面反映了在社会变迁背景下，村民获取水源的方式已经发生重大变化，基本依靠家庭水井而不需要公共工程获取；另一方面，村民自治组织与基层政府在社会治理中的无效性则反映了农村自治能力的衰退。这项工程没有发挥必要的社会功能。本文为分析的全面、深入，并没有将D村项目的个案完全限定为工程建设类的自来水工程。而是以自来水工程建设史为主，同时兼顾D村治理所涉及的其他类以农村公共品供给为主要内容的项目（荒山绿化、雨季造林、围栏禁牧、抗旱防汛、小流域治理）。有主有次地对进村项目的情况进行介绍、分析，以期认识D村乡村建设、治理的总体格局，发现“小乡村对接大国家”中间环节的桎梏。
二、 分析框架：权力的“悬浮”与治理的无效
国家项目进村目的是改善农村面貌，村民是项目的最终受益者，因此，以村庄作为主体，以自下而上的方式研究项目进村理应成为学界的重点之一。项目制带来了基层政府行为和运作逻辑的变化。乡镇政府行为从原来的向农民汲取资源转变为向上“争资跑项”，乡镇政权成为与基层社会相疏离的“悬浮型政权”。只有意识到当前国家权力悬浮的时代背景，才能更好地理解进村项目管理与乡村社会治理所面临的问题与挑战。近年税费改革推行，基层政权不再拥有“要粮”、“要钱”的传统职能，失去了“设租”“寻租”的机会，就出现了国家权力在基层的“悬浮”。国家权力“悬浮”一般指国家意志和权力不能有效到达基层并实现渗透，尤其是不在最基础的乡村一级具有强大的执行力与控制力，从而无法实现国家对基层社会的有效治理。国家权力的“悬浮”造成了基层政府“失权”和化解社会矛盾不力等后果。国家与农民、中央与基层关系疏远，极易引起基层社会对国家认同感和信任感减弱。于建嵘指出，推行县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，对县域内的农民进行统筹安排，在地方自治原则上打造责任政府，以给予农民平等的权利。在乡镇一级政府资源、实力有限的态势下，这种观点有利于增加农村发展资源与获取平等的发展机会。
进村项目功能的有效发挥，在于建立能够承接项目的基层组织，即托克维尔所言的次级政权，来有效地衔接国家权力与村民个体。笔者认为，现有的松散的村级集体，很难有效地做好这种衔接，原因就在于组织本身的人员构成、运行机制、实践逻辑等与所要求的衔接作用存在着排斥反应。作为“次级政权”的村庄自治组织，既是一种接收国家权力的社会性力量，又发挥依靠自治实现村民政治参与、提升公共文化精神的建构性功能。所以需要拓展社会中间力量社会机制，发挥其建构公民身份、壮大自治力量、促进民主政治的功能。应该意识到，借助于“次级政权”这一概念，托克维尔突破了近代自由主义理论只专注于“国家——个体”或“国家——社会”关系的结构性缺陷，“国家——社会”关系与“国家——个体”关系的视角向“国家——社会——个体”视角转向，在“国家——社会——个体”的结构关系中，“组织”取代“控制”、“参与”取代“反制”，进而塑造了积极的民主与自由空间。当前我国的社会转型在某种程度上导致了国家、社会、个体的紧张关系，致使基层社会治理困境。项目进村背后的社会治理逻辑是本文关注的重点，笔者就希望将进村项目的失败原因置于这种关系网络中来进行分析，重点考察作为中坚力量的村庄自治组织的角色失败，以期探究乡村无效治理的机制与根源。
三、国家的进场：有效性悖论
改革开放以来，国家治理进路从国家大包大揽的“总体性支配”转向以科层化、市场化为路径的“技术治理”。随着国家财政转移支付力度加大，越来越多的项目进入村庄。时至今日，国家从过去依靠农村贡献获取发展基础，反过来通过项目进村的方式来对农村进行经济反哺。国家历来重视三农问题，投入大量资源、精力，为实现农民生活的改善、农业的发展、农村的繁荣做出诸多尝试，却并没有完全收到预期的效果，一些地方进村项目要么半途而废，要么异化为腐败项目，被村民抱怨地称作“打水漂”，利民工程难以有效利民。
“国家进场”的有效性悖论突出表现在进村项目的契合失败。由于目前的进村项目很多与日常生活不太相关，所以难以引起群众的有效关注。另外，进村项目重复建设，造成资源的浪费与资金的贪腐。D村的造林项目是进村项目的主体，涉及大量资金（见表1）。
由表可知，D村自2005年以来，几乎每年都有专项资金支持当地建设，大部分为维护型生态工程，明显缺少建设型的社会项目，且由于村干部贪腐行为导致治理效果很差。Q市财政局调查报告指出：
一是林业局五个年度的雨季造林共重合20余处、1481亩，重复验收鱼鳞坑65871个，所支付THQ（村干部）补助款526968元；二是三北防护林与雨季造林域完全重叠，多支付THQ补助款246600元（此款THQ于2016年5月23日上缴财政并入库）；三是水务局的水保林与林业局重合5处、449亩，平均亩补助标准为533.33元，多支付THQ补助款239465.1元（此款THQ于2016年5月23日上缴财政并入库）。以上三项共多支付THQ造林补助款1013033.1元，其中：上缴财政486065.1元。上述问题已移送至Q市纪律检查委员会查处，现已转至Q市人民检察院，正在立案查处。
由此可见，外生的项目意向与村庄内生的发展诉求不够契合；项目的标准化、技术化与村庄的多样性具有先天的矛盾。部分“进村项目”并未有效地提高农民生产、生活水平，甚至在一定程度上加剧了农村的社会矛盾，尤其是干群矛盾。“项目进村”表现为政府自上而下的控制逻辑和村庄自下而上的反控制逻辑之间的互动关系，以至于部分“进村”项目影响到各行动主体的行为模式、治理模式。一方面是外生的资金和项目意向自上而下地输入到村庄，另一方面，是内生的村庄发展诉求自下而上进行的反向运作。有的项目没有必要，有的项目虽有必要，但投入过多，重复建设造成不必要的浪费。
四、集体的缺场：权威性衰落
在以族权、绅权、政权为核心的传统乡村治理秩序瓦解之后，如何围绕新的权威要素重建秩序，这是当代中国新农村建设的重大难题。自改革开放以来，在工业化、市场化、城镇化及农业现代化推动下，农村社会的封闭性被打破，市场经济的深入发展推动着农村经济社会的深刻变革，利益分化在开放与流动中，很多地方新型农村社会组织已经出现，但是在D村，组织、文化建设在打工经济中无法获取建设资源，处于停滞状态。由于不存在任何权威的地方领导层，新的秩序下缺少道德范式。而且，因为既没有士绅阶层，也缺少权威的革命家群体，无人能在地方上创建新的思想架构，对意涵与道德加以评估。旧精英及其所依赖的日常治理方式难以适应新的治理需求，新精英凭借其掌握的经济资源和暴力资源充实了村庄治理的权力结构。打工经济下每个人自谋生路，很难形成集体共识；自治组织建设滞后，支撑不起内生性的自主发展。
负面人物混入乡村治理所造成的影响最为明显。在基层政府“悬浮”的背景下，村治主体的牟利冲动与村庄社会的项目诉求相互交织，村庄中交际能力强、关系网络广且关系重心和利益空间在村庄之外的部分村民登上村庄政治舞台。选举将赋于村民更多的选择权，干部地位的获得将被导向更加依赖村民授权的方向，这限制了干部——村民利益的分化发展。但实际上，这种授权并没有转化为基层社会的有效治理，而只是村庄社会迎合项目进村这一时势以及满足这一时势的村庄精英有意利用的结果，是项目进村的基层实践与村庄社会“合谋”的产物。
案例：2010年11月，D村原党支部书记XJ，原村主任PRW在没有公开招标的情况下，将自来水管道沟开挖与回填工程承包给寺村村民LXP，并与其签订了自来水工程承包合同；2011年5月，D村村委会与AZG签订井房建设工程承包合同。工程在漏洞百出的情况下，居然被水务局与财政局验收合格。2012年11月，Q市水务局将2010年第二批国债饮水挖沟款20万元拨付到D村，D村于2012年12月23日将20万元支付给LXP。2013年4月，又将两个自来水井房工程款2万元拨付给D村，当日，AZG将此笔工程款支走。
上述案例表明，D村自来水工程被虚假建设，村干部扮演的角色就是获取灰色收入与支持利益相关人员“套现”。进村项目最后异化为村干部与外村村民利益勾结的工具，这对于本来属于项目受益的村民而言，是非常悲哀的。D村干部不仅没有为村民服务，反而为自己服务，乡村治理的法治逻辑，被他们建构为腐败逻辑、人情逻辑。村集体的腐败化、人情化、利益化是当前D村治理面临的突出问题，反映了村集体组织战斗力的衰退，这种村集体的当地权威呈现断崖式下降并不稀奇。
五、村民的离场：无效性基础
农民邻里之间传统的互惠性互助在种地经济向打工经济转变的过程中逐渐丧失了社会条件，农民之间的社会关系在生产、生活上演变为即时性的金钱交易关系。这是乡村社会日趋“个体化”的主要表征，在这种个体化进程中，村庄的公益事业少有人关心，公共事务无人参与，大量“无公德的个人”被生产出来。整个农村处在个体化的散漫状态，这无疑对新时期乡村治理提出了严峻挑战。市场经济中农民的个体主义倾向日益深化，社区参与失去了社会基础。尤其是在现代化冲击下，广大农民的生产方式、生活方式、从业方式、组织方式、职业结构也都发生了重大变革。正是在这样的背景下，D村村民的价值观念及利益结构日趋多元化。
在经济水平上升之后，D村村民对生活条件改善的需求更加强烈，加之家庭收入的不断上升，已经能够进行提升生活质量的尝试，这就促成了一系列自发的资金投入以改善生活质量。以家庭用水方式为例，改革开放初期，D村村民开始挖掘自家水井，一般深达30米左右，公共水井逐渐被淘汰，用肩挑水的人几乎消失，家庭水井的普及解决了村民的基本用水需要。进入21世纪以来，由于村民食用蔬菜、水果量大为上升，加之饭后冲洗油腻盘碗（之前很长一段时期D村村民的食用油消费量不高），只有流动的水才能很好地解决上述的问题。D村村民学习邻村的用水技巧，加大投入改进用水方式。他们已经获取了新的技术与手段来让水流动起来，通过将水用水泵灌入置于高处的水柜中，用管道引出，再用水龙头控制开关，这样就实现了城市式的用水方式：让水流动起来。而不是像以往那样只能把水储存在置于地面上的水缸里。
我们会发现，D村村民为什么在腐败造成自来水工程失败之后，没有发生群体性的“闹”与“斗”，甚至对自来水工程抱有一种事不关己、可有可无的态度。一方面，他们自己的家庭工程已经实现了自来水工程的功能：让水流动起来；另一方面，如果没有家庭工程式的“自来水”，没有公共的自来水工程，他们也没有吃水的危机，家庭水井已经可以满足日常的用水需求。在市场经济中，如果不能在经济上取得一定成功，维持住与同村人在生活水平上的同等地位，自然会面临强大的社会压力，经济的竞争与家庭生活的改善的关注度要远远高于对村庄公共事务的关切。因为一旦将大量时间用于公共事务造成在个体竞争中落后、淘汰，会使村民产生极强的挫败感，对个体挫败的恐惧毫无疑问地使他们更关心自己的生活。
六、讨论：乡村如何实现有效治理?
综上所述，国家权力在乡村的进场需要更大的精准性，例如D村根本不存在大规模的流域治理需要，但是上级政府依然下放了大量资金用于D河治理；集体组织建设滞后与集体权威衰落引发的集体权力失控是小乡村与大国家对接失败的发端，这种对接的失败直接导致了治理无效；国家与集体的对接失败，治理的无效加剧了村民的个体化趋向。在创新开展农村社区治理时，不能简单地排斥地方政府的作用。如果地方政府供给的制度和机制与乡村社会实现有效对接，能够极大地激发乡村社会的内生活力和凝聚力，这样的制度和机制就是必要且合理的。冲破中国乡村社会治理无效的困局，必须从国家、集体、村民三个层面同时发力。国家在乡村治理中必须关注农民的真实需求，同时创新乡村建设内容与形式；村庄自治组织必须实现自我革新，发挥自治组织的对接功能；村民必须积极主动参与到乡村治理中来，贡献群众的智慧与才能。国家拥有资源，需要制定更科学的决策，为乡村治理与建设提供制度与政策保障；乡村自治组织需要发挥更好的衔接作用，来实现国家与村民个体的对接，使国家的政策红利村民共享；村民是乡村治理的对象，更是参与的主体，只要村民被广泛动员起来，乡村治理的局面就会焕然一新。
改革开放以来，政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两大主导因素。从历史经验看，若市场逻辑极端化，没有国家及其他社会因素的调节，不仅无法使市场沿着具有社会保护作用的规范化方向发展，同时也会造成社会分配的两极化和社会的分化。因此，国家的进场是非常有必要的。但是在具体的操作与落实环节，却存在诸多的阻碍因素。尤其是当村庄内生发展诉求无法有效对接自上而下的项目意图时，就会出现项目进村的乱象，甚至产生冲突。梁漱溟曾在乡村建设的探索中表示“老百姓最怕听建设、下乡这句话”，因为人民已经饱受“建设”、“下乡”的弊害。下乡经常下不到真正的基层，仅仅下到占有社会关系、权力职位的那群村干部。梁漱溟推崇“乡治”而不是“建设”的原因，就在于建设不是农民主导的，一旦农民没有自治的习惯和能力，建设也就无从谈起。梁漱溟一再提醒乡村建设人员，乡村工作“单从经济上做功夫，是解决不了经济问题的”。而最基本的就是在农民身上引发他们向上好学的精神气来，这属于社会组织构造的范畴。在社会转型期，社区范围内共同的生活、情感需要，特别是共同的利益需求及其实现成为社区共同体的现实基础。无论是从村庄内部找新的权威，还是逐步接受并学习外部权威，都需要一个过程。突出多元主体和利益基础上的协商、沟通与整合，激活社区自我管理和服务的内生力量，可以在很大程度上控制和消除各种冲突与矛盾，维护乡村社会的稳定，推动形成政府行政管理与社区自治的有效衔接，代表着当前基层治理发展的新方向，是对村民自治的继续与延伸。
村集体位于小乡村对接大国家的中间环节，起着承上启下的作用，其能否有效使小乡村与大国家实现有效沟通、对接是乡村治理成功的关键。为了实现这种有效对接，必须做好村集体组织建设，在个体化的时代重塑共同体精神与文化。促进村集体建设与共同体重塑相对应的目标是实现一种通达型治理。所谓通达型治理，治理主体间可以有效沟通，互相通情达理，政策能够传达到位，最终实现通畅的治理效果。协同治理强调治理主体的多元化，而通达型治理则强调主体间的紧密关联与有效衔接，对于通达型的乡村治理而言，就是国家、集体、村民三者间的“上下通达”。当前一些区域乡村治理无效的根源在于上下“不通达”，国家不了解村民的需求，集体不好好落实国家的政策，村民对公共事务不关心、不关注，三者处在一种国家、集体、村民关系失调、结构失序的格局之中。
通达型治理推崇村集体的建设性，以实现国家与村民的有效对接。人民公社时期的高压对接，集体没有灵活性；市场时期的松散对接，集体缺乏原则性。那么，当前的关键就是在高压型治理与松散型治理两种极端模式中间，寻找到平衡点。摒弃国家对基层的高压，也要避免治理的松散，在有效的沟通与互动格局中，形成通达型治理。通达型治理并不是否定村集体的作用与功能，而是进一步发现村集体在治理体系中的重大价值。只有认识到村集体在通达型治理中的关键作用，才能促进当前的依附型治理向自主型治理转变，依附型治理使村集体几乎成为地方政府的政治附庸，缺乏治理的主动性与创新性，在外力给予资源，外力给予监督的背景下，很难说乡村获得了内生性的发展动力；同时，有利于促进单向型治理向通达型治理转变，单向型治理过于强调上级政府与部门在乡村建设与发展过程中的地位，却缺少自下而上的回馈与反应，村集体的回应与村民的参与是治理有效的基础性保障。由此可以发现，通达型治理是一种强调互动性、自主性、有效性的新型治理形式与路径。
参考文献和注释：略
作者简介：张红阳，南京大学社会学院博士生，中共台州市委党校讲师；朱力，南京大学社会学院教授，博士生导师
中国乡村发现网转自：《学习与实践》2017年第3期
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