农地产权的结构细分构成了改革开放以来地权配置变动的典型特征。可以从农地使用权、收益权和处分权三项权利之间和各自内部的行为特征差异角度，划分这一特征的总体阶段以及每一阶段的具体内容。而在现代农业发展的背景之下，当前农地“三权分置”的改革在地权变动的角度，具有结构细分的特征内涵：其中农地经营权与承包权的分置，具有农地使用权细分的内容，为保证其有效性需要保障农户家庭在农地要素使用中的主体经营地位；另外，分置之后的农地经营权活化，则具有农地处分权细分的内容，为保证其有效性，需要注意农地要素不同市场类别之间的相互关联，即农地处分方式的选择问题，尤其是农地流转中债权与物权方式的差异会影响农地抵押的实现效果。最后，文章围绕“如何实现农地产权结构后续的有效配置?”主题，提出了相应的政策建议。
一、问题提出
改革开放以来，随着国家对农地产权结构的管制放松，农户农地使用权、收益权和处分权等结构性权利的拥有与运用，日益变得多样与得到保护。但在此过程中，却呈现出了典型的渐进性。首先在权利束的种类之间，先是获得农地使用权与收益权，而后才是对农地处分权的拥有。其次，在每一权利束的内部，其具体的界定内容与程度也是依次、结构性的发生变动。如农地使用权中先是土地承包经营权与所有权的分离，而后变为土地承包权与经营权的分置。农地处分权中先是农地流转权的界定而后才是农地抵押权的变革等等。
由此总的来说，国家对农户所拥有地权的法律界定与实践探索过程，是逐步改变着原先僵化且合一的地权结构。表现出了学者们所总结的结构细分特征，但现有研究并没有将其作为一个独立的视角，对所涉及的结构细分概念缺乏深入界定的同时，对特征内容的具体提炼与分析也存在不足。如产权作为使用资源的行为准则，对农地产权的结构细分进行何种概念界定，才能在内容上既体现农地产权结构变动的行为特征，又能在具体的历史提炼中，兼顾农地使用权、收益权和处分权这三项权利在不同阶段各自行为规则之间和内部的细分内容呢?此外，因为土地承包经营权、农地承包权，还有农地经营权的变动可归属于地权结构的变动范畴，为此地权的结构细分分析，又是否能涵盖当前农地“三权分置”改革下的地权变动，甚至为之内容上的有效实现提供理论上解读与实践指导。
正是基于上述考虑，本文将以农地产权的变迁作为大的研究背景，分析其中的结构细分特征以及在此之下的农地“三权分置”改革。以期借此丰富并深化农地产权制度。且需要说明的是本文更为关注农地产权的经济价值，所以我们采纳完整的农地产权结构只需要包括农地使用权、农地收益权和农地处分权的观点。因为主体对产权价值的实现，在确保收益的行为基础上，最终还是需要依靠自己使用资源，或者是处分给他人，抑或者是共同使用才能实现。即使用、收益和处分的三种行为，基本上已经可以统一并涵盖利用资源的所有行为。
二、农地产权结构细分的概念界定
尽管诸多学者已经在研究中指出并使用了农地产权结构细分的这个概念，在经济学中，市场细分指的是根据消费者购买行为的差异性，而把一个总体市场划分成若干个具有相同特征的子市场的过程，其中的关键就在于找到识别特征差异的细分变量。
农地产权结构细分这一概念强调的是，配置到农户主体的农地权利，在权利束之间逐渐呈现特征差异（不同权利束之间的细分）。配置的每一类权利束自身内部也逐渐呈现特征差异（单项权利束内部的细分）的变动过程。由于在本文中，农地使用、收益和处分的三类行为差异，已经提供了用于识别不同权利束之间特征变动的细分变量。因此，只要再继续找到识别单项权利束内部特征变动的细分变量之后，就能给出对农地产权结构细分的进一步清晰理解。
首先，农地处分权指的是主体处置农地的行为能力，而处置可以在空间上进行，也可以在时间上进行，如果说农地在空间上的处分主要依靠的是农地流转的话，那么农地抵押就是实现农地要素在时间上处分的有效方式。如此，我们就可以根据这一处置时空的特征差异，将农地处分权的内容划分为农地流转权与农地抵押权，并将这一差异作为识别该项权利内部特征变动的细分变量；其次，农地使用权指的是主体决策农地经营的行为能力，而行使这一行为能力的创设获得者，受到集体组织成员身份的严格限制。因此，我们联系身份限制，即我国制度环境下特有的承包权设定，根据农地使用权是否与农地承包权（成员权）相联的这一差异，作为识别该项权利束内部特征变动的细分变量，将其具体细分为相联的土地承包经营权与纯粹不相关的农地经营权；最后的农地收益权，因为其是凭借农地使用或者处分而获取天然孳息或者法定孳息的获益行为权利，因此我们根据农户能否独享农地产出收益的差异，作为识别该项权利内部特征变动的细分变量，细分为独享与非独享的农地收益权。
因此，对农地产权结构细分的概念，就可以从两个层次进行完整地理解：（1）第一层次是不同权利束之间的逐渐细分过程，即农地权利束之间逐渐呈现特征差异的过程。此时权利束间的种类特征（即使用、收益与处分三者间的行为差异）就是细分变量；（2）第二层次是单项权利束内部的逐渐细分过程，即农地权利束各自内部逐渐呈现特征差异的过程。此时，农地使用权内部是以使用权与承包权相联程度作为识别特征变动的细分变量，将其细分为相联的土地承包经营权与纯粹不相关的农地经营权。农地处分权内部是以农地处分的时空差异作为识别特征变动的细分变量，将其细分为农地流转权与农地抵押权。农地收益权内部是以农地收益是否独享为识别特征变动的细分变量，将其细分为独享收益权与非独享收益权。
三、农地产权变迁中的结构细分
（一）已经完成的第一阶段结构细分：1978—2012年
从农地产权结构中的每一项权利来看，首先在农地使用权方面，1982年的《全国农村工作会议纪要》开始承认家庭承包到户的合法性，预示着土地承包经营权与所有权开始分置，1984年将这一分置的时间改为15年，1993年又改为30年。同时，1993年宪法修正案又将其中关于人民公社的提法删去，改为家庭联产承包责任制。2003将土地承包经营权写进了专门的《农村土地承包法》，2004年国家合同定购的生产干预取消。2007年《物权法》将土地承包经营权定为用益物权。由此可以说农地使用权的第一次细分已经完成，因为在理论上用益物权人可以抗争所有权即自物权人，即土地承包经营权已经与所有权完全分置。所以以此特征内容的变动为依据，将1978年至2007年的这段时间，可作为农地使用权第一次细分的重点时期，而之后至2013年，改革并没有突破已完成的细分程度，故同样可作为第一次细分的重点期。
其次，对于农地收益权的细分而言，从承包到户之始的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的收益权改革，到国家统购（1985年）统销（1993年）政策的取消，再到集体“三提五统”随国家农业税废除（2006年）而消失，可以说在2007年之际农户的收益权已经完全实现了收益的独享。所以以此特征内容的变动为依据，1978年至2007年这段时间，为农地收益权一次性完成细分的重点时期。至今，虽然在征地补偿、农业补贴上又有着涉及农地收益的权利政策改革，但都不是对农地产出的主动分割，故而并不会影响生产主体对所产出物的独享程度，所以2007年至今的这段时间仍可作为农地收益权完整细分的重点期。
最后的农地处分权，根据其内涵在1995年之前农户并没有实质上处分农地的权利，1988年《民法通则》规定“土地不得买卖、出租或者以其他形式非法转让”，1988年的宪法修正案和修订的《土地管理法》才正式承认了集体层面土地使用权流转的合法权利[8]。1995年的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，才正式指出了农户流转土地承包经营权的内涵，即在坚持集体所有制和原用途的条件下，农户可以通过转包、转让、互换和入股的形式流转承包地，但仍然必须要经过发包方即村集体的同意。直到2000之后，尤其是2003年的《农村土地承包法》才进一步明确了承包方农户作为流转的主体地位，强调农户流转的自愿和自主性（除转让外不需发包方同意）。《农村土地承包经营权流转管理办法》和《物权法》的实施，才使得农户流转农地的主体地位与自主权利才真正得到确立。但《农村土地承包发》和《物权法》，还有其他法规政策仍然都严禁农地抵押。由此，我们将1995年至2012年期间以农地流转权分离为特征的农地处分权变动，确定为农地处分权的第一次细分。
同时，考虑到以上农地权利束之间的细分变化，已经满足了农地产权结构在权利束种类上的完整要求，即结构细分特征的第一层次内涵。故将1978年至2012年这段时间的农地产权结构配置变化，为农地产权结构细分的第一阶段，且已经完成。
（二）正在进行的第二阶段结构细分：2013年至今
十八届三中全会为农地产权结构的配置改革带来了深远意义：首先是在农地使用权方面，全会之后国家逐渐将农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，确立为了深化农村土地制度改革的基本方向（在2015年的《深化农村改革综合性实施方案》中得到了确认）。因此，在农地经营权与农地使用权具有相同理论内涵的背景下，这一分置正是在前一次土地承包经营权与所有权分离的基础上，进行的又一次以农地承包权与经营权分置为内容的使用权变化。故以此作为细分农地使用权再次变动的特征依据，将2013年至今称为农地使用权的第二次细分，且正在进行。
其次，在政策导向中，分置农地经营权的目的还在于引导农地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，由此可见农地流转权细分也在进一步深化，农地流转的比例在地方政府大力推动下于2013年底突破25%。更为关键的是，原来一直严禁的农地抵押权开始允许进行改革探索，提出“以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展‘两权’抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式”。因此，以2013年以来农地流转权与农地抵押权的并重变动，尤其是农地抵押权的出现，将这一时期称为农地处分权的第二次细分，此外，考虑到农地收益经过农业税的取消改革，几乎已经被农户所独享，所以将这一时期仍进行农地收益权完全独享的细分提炼。
将2013年至今的这一时期，确定为农地产权结构细分的第二阶段，其中主要包括以农地承包权与经营权分置为特征的农地使用权二次细分，还有以农地流转权与农地抵押权并重为特征的农地处分权第二次细分。
四、结构细分特征之下的农地“三权分置”改革
农地“三权分置”在2015年《深化农村改革综合性实施方案》中被国家确立为深化农村土地制度改革的基本方向，要求落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。核心之处，一是农地经营权与农地承包权的分置，二是分置之后农地经营权的活化。
（一）农地“三权分置”政策的结构细分内涵
首先在农地经营权与农地承包权的分置上，由于农地承包权本身具有准所有权性质，加上农地经营权与农地使用权的内涵一致，这使得上述两权之间的所谓分置，甚至加上农地所有权的三权分置，仍然只是属于农地使用权和农地所有权的细分范畴，只不过这一次的细分是在土地承包经营权与所有权已经分置的基础上，实现农地承包权与经营权的再次分置而已；其次，对于分置之后农地经营权的活化，其自身必定需要借助农地要素市场上的实际农地处分才能实现，同时农地处分权为农地的流转配置提供权利的保证与行为的可能性，因为如果不通过农地在流转与抵押两要素市场上的流动配置来活化农地经营权，那么作为基础与承包权的分置又有多少实际意义呢?由此也就对以农地流转权与抵押权并重为内容的农地处分权提出了内在要求，即农地经营权的活化正是对应于农地处分权的进一步细分。
（二）结构细分内涵之下农地“三权分置”政策的必要性
1.农地经营权分置：农业发展下的农地使用权第二次细分
初衷只为改变农业生产方式的农地承包到户，使得“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”这一规定内含农地承包经营权的人地均分，一方面由于农地承包权这一成员资格权利的中介，使得农地使用权处于与农地所有权准细分的状态，另一方面在人多地少国情之下，这一法律规定实质上导致了农地使用权的高度分散。虽然这在改革之初，还是给每一个农户带来了农业生产的高度激励，从而在短短几年之内解决了人民公社几十年吃不饱饭的生存困境，并促进了农业的高速发展。但是随着农产品市场，尤其是劳动力要素等市场的逐步开放与完善，细碎且小规模的农地生产模式越来越不能满足市场的内在要求，同时也不利于农户与市场的对接，尤其是这一产权状态显著影响了要素之间配置效率的改善。当我们考察农地生产的用工投入时间时，也可以发现就算是从事农地经营的劳动力也处于未充分的就业状态，即存在隐性失业[9]。所以，为了实现农地要素的流动，改善要素配置，关键就在于剥离出农地使用权身上附加的保障属性，即实现农地使用权与所有权的完全细分，而这一点无疑需要通过以农地经营权与承包权分置为内容的农地使用权的第二次细分才能完成。
2.农地经营权活化：农业发展下的农地处分权第二次细分
此处基于一个理论模型，简要说明农地流转与农地抵押两要素市场并重对于处分农地的重要性，当然这一重要性也源于现代农业发展的需要。假定存在A和B两种配置状态下的农地生产，其中B代表的是经过了流转配置之后的农地产出水平，因而使得其整体高于A代表未经流转配置的农地产出水平。同时根据产出规律，两者的边际增长率都遵从先递增后递减的变化。且存在两种贷款的利率水平r1和r2（r1>r2），由于从利率的角度，农地抵押最重要的作用在降低经营主体获取贷款时给付的利率水平[10]，于是不妨假设r2为允许农地抵押时农业金融市场上借贷的利率水平，r1则是禁止农地抵押时的利率水平。在这两种借贷的利率水平之下，E和F分别表示A所示的农地生产在r1和r2利率下于T1、T2时刻依次往前贴现组成的产值轨迹。同理G和H分别表示B曲线所示的农地生产，在r1和r2利率水平下于T1、T2时刻依次往前贴现组成的产出轨迹，其中T1<T3<T2<T4。
当农地可用于抵押时，由于利率水平的降低（表现为产值贴现曲线的曲率变得平缓），农业生产的贴现值都会变大，即农业长时间的投资经营变更为可能和有益（表现在对应的产出时间上T4>T3和T2>T1）。于是，在实现A向B农地配置水平转变之后，实现农地的抵押功能，就成为促进农业发展的内在必然选择。所以，农地抵押权的界定与实施，将成为农业发展的必然趋势。同时在理论上却仍然存在这样一种情况，即虽然F代表的利率水平要小于H曲线表示的利率水平，但是由于B曲线表示的农地配置更优，从而导致投资回报的成果，即贴现值还要大一些，尽管后者投资经营农地的时间还要长于前者（T2>T3）。由此可见，在农地处分权细分的过程中，农地流转会对农地抵押产生影响，即农地抵押能在多大程度上促进农业的有效发展，还受到农地流转配置状况的影响。
所以总的来说，当前对农地要素的处分具有从农地流转向农地抵押并重发展的必要性，这也是催生农地处分权第二次细分（以农地流转权和农地抵押权并重为内容）的内在原因。
（三）结构细分内涵之下农地“三权分置”有效实现
1.农地经营权的有效分置
从制度经济学的角度而言，农地产权结构细分能否促进农业发展，关键在于保证农业生产要素使用的经济效率。而在农地经营权分置的这一政策内容上，因为赋予其细分内涵的农地使用权，强调的是农地生产中的决策权利，而作为客体的农地生产，因其典型的自然特征（季节性、连续性、以自然生命适应自然生命等），使得农地生产需要极强的灵活性与主动性。这就使得要想保障细分中的农地使用权价值，其产权主体对农地生产的组织安排，必须要能符合农地等生产要素的上述自然特征，同时主体自身还要具备自我实施的行为意愿与能力。否则在生产过程中为了充分使用生产要素，不仅要面对收集与处理农地生产的诸多信息，还要对经营主体付出巨大的监督与委托代理成本。但对于农户这一特殊的生产组织单位而言，一方面因其内在的家庭文化与特殊的组织特征，使得此主体能较为可行的符合农地生产特点，如针对农业生产的季节性，农户能对家庭劳动力在性别和兼业化程度等方面进行灵活的自主分工。同时，家庭消费和收入最大化的双重内生动机，也使得农户的生产行为具有自我实施的特征。
于是，当我们以农业要素生产特性所需求的上述农地使用权主体特征，来看待农地经营权的分置之时，便可以发现这样的内在逻辑：土地承包经营权由于人地均分，使得农地使用权处于准细分状态，农地要素的配置十分分散，因此需要改变农地经营权与承包权合一的僵化状态，提高农地要素的配置效率。但由于农地承包权的主体被严格限定于集体内部的农户身份，而使得农地经营权一旦与承包权发生实质上的分置，就容易导致农地经营权的主体发生变更，以致农地使用权的经营主体不再是以农户的家庭经营为主，这一适宜决策农业要素经营的主体变动，便可能容易导致农业生产要素生产效率的降低。更何况在农地的流转之中，更易发生资本排斥农户、企业排斥农户等现象[。可见在实现农地经营权有效分置的过程中，需要注重农地经营权在分置结果上的两难，即经营权分置虽然利于提升农地要素的配置效率，但也可能降低农地要素的使用生产效率。
所以，为了有效实现农地经营权的分置，需要在此过程中注意保障农地要素使用中农户家庭经营的主体地位。
2.农地经营权的有效活化
从前述农地处分的理论模型可知，目前农地处分权的细分原因在于促进农地要素市场的发展，其细分关键也在于和农地要素市场的良性互动。而在农地经营权活化的这一政策内容上，由于农地经营权与承包权在土地承包经营权被创设之时处于合一的状态，所以分置之后的农地经营权活化，必须要在农地要素市场上被加以处分才能实现，否则单单在法律上通过文本对农地经营权进行分置的行为本身，并没有多少所谓活化的经济价值。但由于农地要素市场可以分为农地的流转市场与农地的抵押市场，而农地流转市场中的部分活化（处分）方式却并不利于农地经营权在农地抵押这一要素市场上的活化（处分）。如初始农地承包户在流转市场通过出租农地这一方式，可以实现农地经营权的处分与活化，但是这一方式的债权属性却并不利于农地经营权后续的物权抵押。
因此，为了活化分置之后的农地经营权，需要在要素市场上处分农地，但在目前的法律环境之下，通过农地流转市场进行的活化，因该市场内部存在债权与物权方式的选择差异，而会对后续抵押的活化产生不同的影响。所以在实现农地经营权有效活化的过程中，需要注意农地处分方式的选择问题，尤其是需要协调农地经营权在要素流转与抵押市场上的活化。
五、简要结论与政策建议
（一）简要结论
改革开放以来农地产权的变迁呈现出了典型的结构细分特征，首先，从农地使用权、收益权和处分权三项行为权利之间变动的过程入手，可以将1978年至2012年划分为结构细分特征的第一阶段，将2013年至今划分为结构细分特征的第二阶段。此外，从农地使用权、收益权和处分权三权权利各自内部行为差异的变动角度，第一阶段农地产权的结构细分内容主要包括以土地承包经营权与农地所有权分置为特征内容的农地使用权第一次细分，以税费改革实现农地收益完全独享为特征内容的农地收益权完全细分，同时还有以农地流转权分离为特征内容的农地处分权第一次细分。而目前第二阶段的农地产权结构细分则主要包括以农地承包权与农地经营权分置为特征内容的农地使用权第二次细分，还有以农地流转权和农地抵押权并重为特征内容的农地处分权第二次细分。
目前，以农地经营权分置与农地经营权活化为核心政策内容的农地“三权分置”，在促进农业现代化转型的意义上具有内在合理性。其中，农地经营权的分置和农地经营权的活化，在地权变动的角度，分别具有着农地使用权第二次细分和农地处分权第二次细分的特征内涵。同时，在现代农业发展的背景下，为实现农地经营权分置的有效性，需要保障农户家庭在农地要素使用中的主体经营地位。为实现农地经营权活化的有效性，需要注意农地要素不同市场类别之间的相互关联，即农地处分方式的选择问题，尤其是农地流转中债权与物权方式的差异会影响农地抵押的实现效果。
（二）政策建议：如何实现农地产权结构后续的有效配置?
1.继续放松农地产权管制，坚持农户在地权结构配置上的主体地位
作为界定行为规范的准则，农地产权实施的有效性对产权主体自身提出了内在要求。建国以来的历史经验也表明，当农地产权处于国家严格的管制之下时，总会给农业发展和农民的生活带来不可忽视的负面影响。相反，当农户获得的农地产权内容越来越丰富完整，同时借助排他性的可实施性不断增强之时，农业发展和自身的生活水平乃至国家层面的综合收益也将同样得到持续改善。究其原因就在于农户对农地产权的掌控与行使，可以有效降低农地产权在行使过程中的产权公共域，从而降低租值耗散的程度。
由此，本文首先提出“继续放松农地产权管制，坚持农户在地权结构配置上的主体地位”这一原则性政策建议。同时，从农地产权结构细分的角度，提出两项具体的操作性建议：（1）延长土地承包经营权年限。考虑到目前城镇化率至少还有30年的增长空间，因此建议将《农村土地承包法》第二十条中“耕地的承包期为三十年”修改为“耕地的承包期为五十年”。同时，加快实现土地承包经营权的登记颁证，另外，对于农地经营权不建议在土地承包经营权创设之时，颁发农地经营权证，而建议在需要农地流转与抵押之际，另行颁发；（2）修改相关法律、法规，逐步探索和放开承包地抵押，允许农地使用权抵押。将《担保法》中第三十四条“下列财产可以抵押：……（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”修改为“下列财产可以抵押：……（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的耕地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地使用权”。同时，将《担保法》第三十七条和《物权法》第一百八十四条“耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押”修改为“耕地等集体所有的土地使用权抵押不得改变当前的土地承包关系，并且抵押不得超过当前承包关系的剩余年限，否则视为无效”。
2.渐进性的探索农地产权制度改革，通过农地要素市场交易的形式活化农地产权
由于信息成本的存在不可能对所有属性的价值进行完全界定，因此产权制度总是存在变动的空间，即产权的公共域。于是各行为主体面对未得到有效界定的价值变化时，基于自身的成本收益分析，就会竞相展开对产权公共领域内租金的分享。因此，可以将农地产权的价值分为遗留产权公共领域的竞争性租金和界定清晰的垄断性租金这两部分。对前者的攫取过程，本身也是资源配置与权利划分这两者被同时博弈确定的过程，只不过由于信息的有限性、环境的不确定性以及演化中文化传统与情感方式对人类行为种种限定等等原因，使得这个过程不是一次最优完成的。所以为了保证制度不陷入锁定效应，就需要不断保证农地产权制度改革与变迁过程中的试错性，实行渐进性的制度改革探索，不求改革的一步到位，而在于确保改革的累积效应能保证农民生活和农业发展水平的持续增长。
因此，本研究接着提出“渐进性的探索农地产权制度改革，通过农地要素市场交易的形式活化农地产权”的这一原则性政策建议。具体而言，目前的农地产权制度改革应该抓住农业模式和农民收入结构转型的机会，继续放松对农地要素市场的管制，加大力度赋予不同地区改革实验权，并且要及时总结归纳实践探索的经验教训。深化农产品的市场价格改革，实现城乡土地要素的一体化发展。此外，实现农地承包权与经营权的分离，尤其推进以农地流转权和农地抵押权为核心的处分权细分改革。在具体的改革过程中，不要偏好特定的农地产权形式，即不要强制性推动农地产权结构的改革，关键是要给予农户主体自由选择的行为能力与空间，通过市场自发交易的演化过程，推动农地产权结构的细分，选择不同界定程度的产权结构类型（不同的产权制度类型），形成多元的制度演化路径，最终过渡到农地交易的自由市场。
中国乡村发现网转自：《经济学家》2017年第1期
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