摘要："小官大贪"成为当下中国日益突出的问题,而这些"小官"又以村干部居多,他们的腐败程度和花样翻新远远超出人们的想象。何以会如此呢?这需要透过现象深入到本质进行研讨。中国村干部腐败的社会文化因素主要表现在:一是务"虚"导致腐败的界限不明,二是以"家"治村的意识误区,三是"经济至上"模式的实用主义倾向。要真正撬动村干部严重腐败这块坚硬的"铁板",必须解决这三个重要问题。这是一项任重道远的系统工程。
近些年,中国高层反腐活动不断推进,许多“大老虎”纷纷落马,从而形成党和国家对腐败的零容忍和高压态势。与此同时,有一种新的趋势也开始形成,那就是对基层腐败的高度重视以及治理力度的加大。低层官员贪腐行为虽也不断被曝光,但过去并未引起人们足够的重视;以致于“苍蝇”肆虐成灾。以村干部腐败为例,其涉及面之广、人数之众、手段之多样、数额之巨大、影响之恶劣,都远超人们的想象。如2013年以来,山东省检察机关共查办涉农职务犯罪案件4571人,占同期立案总数的50%。其中,“村官”占犯罪案件半数以上,有的地方竟高达70%-80%,且呈窝案、串案的“抱团”现象 。另据统计,自2013年以来,全国各地公开“村官”违纪违法大案共171起。其中,涉案金额过千万的有12起,涉案金额高达22亿元 。对此,不少研究者开始进行研讨,也取得一些有价值的成果。但其不足是,研究者往往多从现象入手,难从深层发掘村干部腐败之动因,尤其不能进入传统社会文化因素中,这显然不利于腐败的根治。
一、务“虚”所致腐败界限模糊
对于国家高层以及各级政府官员和普通干部而言,违纪犯法的界限是分明的。换言之,哪些是犯法的,哪些是违规的,哪些是不道德但不犯法违规的,人们往往心知肚明。当然,即便如此,深受传统社会文化因素影响的广大农村的干部腐败,法纪界限往往比较模糊,这就为腐败滋生与蔓延提供了适宜的土壤。
侵吞公款、欺男霸女、杀人放火等在农村当然是腐败,这是无庸置疑的;然而,有些方面却具有隐含甚至模糊的性质,这是不少村干部走向腐败的重要原因。
一是国家对于村干部腐败缺乏明确规定,更缺乏相应的法律法规细则,于是导致村干部腐败的难管难治。由于不少法规是针对国家干部的,而村干部名为干部,实际上并非正式国家干部,而是处于国家行政机构的边缘,所以有些法规对其没多少制约,某种程度上说,村干部是游离于国家干部管理体系的。如在贿选问题上,对于国家干部和公务员有明文规定,但在村干部那里却一直是个难题:有人认为违法违规,但有人则认为纯属正常,这就为选举腐败留下死角。其实,在村干部贿选中,有的动辄投入几十万、数百万,这就成为相当严重的腐败现象。产生这种情况的原因很多,但不能不说与限制村干部贿选的法规不健全有关。另外,《村民委员会组织法》对于罢免村干部也有明确规定,但那是一个总则,且比较简略,缺乏具体、细致、可操作性,致使很多不合格甚至犯法违规的村干部不能得到有效罢免,这就难免让一些村干部为所欲为。如浙江省乐清市曾出台“外出村两委主要干部委托代理制度”,其中规定:对于因私外出三个月以上、一年以下的村干部,可实行正职委托副职代理职务的制度 。村干部“因私外出”如此长时间,还可由正职委托副职实行代理,制度本身就模糊了村干部的腐败界限,更为村干部腐败大开方便之门。如将此与国家干部严格的考勤制度相比,这一点就更加突出。总之,只要对乡村腐败无清晰的界定和规范,而是让许多方面处于含糊、模糊中,村干部腐败就无法克服,因为在一个缺乏章法的乡村社会,村干部是不可能自觉地遵纪守法的。当然,不仅仅是村干部,就是近年被查处的许多“走读”基层干部也很能说明问题,因缺乏相应的坐班考勤制度,更无有效监督,那么基层干部腐败就在所难免。事实上,在中国广大农村,对于财务的白条报销、竞选的捐款承诺、不作为者的处罚、村干部贪污的资金数额等,我们都缺乏明确规定,致使许多方面都处于潜规则中,有时甚至使反腐者变成腐败者。
之所以在广大农村会形成这样的法律法规模糊状况,与中国传统社会文化不无关系。这是因为中国传统文化重“道”轻“艺”,重“整体”轻“个体”,重“原则”轻“细节”,这与西方文化的科学求知明显不同。梁漱溟认为:“中国人讲学说理必要讲到神乎其神,诡秘不可以理论,才算能事。若与西方比看,固是论理的缺乏而实在不只是论理的缺乏,竟是‘非论理的精神’太发达了。非论理的精神是玄学的精神,而论理者便是科学所由成就。”“由玄学的方法去求知识而说出来的话,与由科学的方法去求知识而说出来的话,全然不能做同等看待。科学的方法所得的是知识,玄学的方法天然的不能得到知识,顶多算他是主观的意见而已。” 在此,梁漱溟用“玄学”概括中国文化精神,与西方科学相比对,虽有简单化之嫌,但确实也看到了中国传统社会文化的要义,即不求“专精”的“玄虚”倾向。在法律上也是如此,中国古代不是没有法,而是注重立法的原则性,却忽略细则建设,从优点说是赋予了法律较大的弹性,其不足是带来了法律的模糊性。当前,对于中国农村尤其是关于村干部的腐败问题,也可作如是观。
二是村干部在主观意愿和能力上,往往搞不清腐败的界限,这往往成为他们“戴着镣铐跳舞”,难以摆脱腐败的魔咒。一般人认为,村干部腐败多由法律意识淡薄所致,但忽略了造成这一状况的背后原因。其实,法律意识淡弱是“果”,而缺乏法律知识、文化程度低、人文素质差是“因”。换言之,不少村干部并非不愿遵纪守法,而是不懂法、难辨法、目中无法,所以才在腐败之路上越走越远,甚至干出胆大包天和荒唐可笑的事情。如将集体资金拿去投资,这在国家干部和工作人员是最明显的挪用公款,要受到法律制裁,但有些村干部可能知道、也可能并不知道挪用公款是犯法违规,至少是认识不到其严重性和危害性。否则,就很难理解,在国家干部和工作人员中较少发生的挪用公款案,在村干部中却屡见不鲜,甚至成为一种极普遍的现象。还有更极端的例子,有的村干部因贪污腐败被公安部门审查时,竟说出这样的话:自己为村里做了不少事,又经常加班,吃点、喝点、拿点、用点,这根本不算什么 。也有村干部认为,“村官不算官”,法律管不着,不捞白不捞,“过了这个村就没有这个店”,而且即便受到记过、警告甚至开除党籍,也没什么关系。湖南省吉首市一名村干部因贪腐被查后,竟反问:“我当村干部不就是为了捞两个吗?这怎么还违法了?” 这也是在法律面前“无知无畏”的村干部的真实写照。像飞蛾扑火,村干部往往被眼前利益迷惑,不知道法律法规的尊严,也不知道“腐败”会给他们带来毁灭的结果。
三是农村社会的“情大于法”,极易造成村干部的守法误区甚至陷入法盲怪圈,从而形成腐败泛滥。与西方重视法律的传统不同,中国自古就是一个重人情的社会。林语堂表示:“‘近乎人情’是较胜于‘合乎逻辑’的伟大较量。”“中国人是把人情放在道理的上面的” 。费孝通也指出:“在乡土社会中法律是无从发生的。”“在西洋社会里争的是权利,而在我们却是攀关系、讲交情” 。如在包括民间纠纷的乡村社会中,许多事情往往都靠乡村士绅耆老的调解达成,很少诉诸法律。基于此,在村干部的行为方式和思维方式中较少有“法治”观念,而是以“人情”和“人治”为准则。这就必然带来村干部对于“法规”缺乏敬畏,甚至没有最基本的创建、遵守意识。因此,无法律法规作为基本底线,势必造成村干部的随心所欲、任意妄为。有学者指出:近年来农村人情异化十分严重,主要表现在人情名目越来越繁,频次越来越密,礼金越来越高,酒席花费越来越大,有的地方将收入的三分之一用于人情支出。安徽省繁昌县某村支书的母亲办丧事,所办酒席讲排场、重规模、拿随礼、攀花费,并且强调随礼金额越大越好,花费也越高越好 。由此可见,“情大于法”的农村社会对于村干部腐败所造成的巨大影响。本来,身为村支书,他应该以其政治、思想和道德优势移风易俗,成为腐败的抵制者和绝缘材料,然而他却成为“人情”社会中漠视法规的腐败者,也成为腐败盛行的直接推手。问题的关键是,在“情大于法”的中国广大农村,这样的村支书并不在少数。
就村干部而言,有不少人是能守住法规底线,也有人能做到清正廉洁。但不容讳言,很多人难以理清腐败的边界。从外在制度看,对于村干部的腐败边界缺乏立法规定,更缺乏有针对性和富有成效的细则;就治理主体而言,如何从干部源头着眼,选拔有知识、懂政治、尊法律、讲道德、有能力的村干部,总之,努力打破乡村腐败的界限不明和人情社会之困局,坚持“依法治村”,这是防止村干部陷入腐败的关键所在。这样,广大农村的腐败之风才能从源头上得到扼制。
二、以“家”治村的意识误区
在中国古代,“家天下”成为一个亘古不变的治理模式,这就是《诗经》中所说的“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。有人认为:“家族实为政治、法律的单位,政治、法律组织只是这些单位的组合而已。这是家族本位政治法律的理论的基础,也是齐家治国一套理论的基础” 。“中国古代的社会政治史实际上是一部宗族政治史。家国同构的国家特点必然导致国与家不分、公与私不分,也使统治者与被统治者的政治关系伦理化” 。新中国的成立实现了人民当家作主,这是一次真正意义上的国家治理变革。不过,“家天下”的遗毒不可能一下子涤除尽净,在某些层面还有明显的残留。这在乡村治理尤其是村治中表现得最为明显,许多腐败问题都与此直接相关。
一是在村民自治选举中,家族势力“控选”造成严重腐败。多年来,在村民自治选举中“家族”的“控选”一直引人注目,但往往很难将其视为违法行为,尤其是对那些没引起广大人民群众强烈不满和造成恶果的案例更是如此。不少研究者往往从积极和消极两面分析家族势力的作用,并希望“取其精华弃其糟粕的为村民自治的有效开展提供有益性支持,使村民自治建立在开放性和民主性的基础上,尽可能实现村民自治与家庭势力的良性互动,增益其对农村社会良好治理的促进作用” 。这样的认识极易为家族势力“控选”留下合法性空间。当然,通过一般性游说与合乎情理的宣传获得选票并不违法,但若通过以下方式进行“控选”就属于腐败行为了:其一是买票。候选人用钱向族人买票,进行钱票交易。其二是恫吓。或是候选人自己或是派出代表,向族人挨家挨户发出警示,如不投赞同票将会得到报复。其三是抢票。这在投票期间表现得尤为明显,族人选票尚未填写,就被候选人或代理人抢来填写,严重违反选民的自由选举意愿。其四是诱惑。有的候选人向族人提早进行诱惑性承诺,表示一旦选举成功,将给予各种好处待遇,让选民上当受骗。总之,不少人完全将“村委会选举”当成家务事或家族中事处理,根本不顾村庄整体大局,更无国家意识和公民意识,这种以“私”代“公”的做法在广大农村相当普遍。这也是中国传统“家天下”思想意识在农村的留存,是腐败生成的温床。因此,要真正铲除农村腐败,就要从这个“家天下”的选举温床着手:严格划定家族“控选”腐败的界限,除了正常的宣讲和承诺外,严禁买票、恐吓、抢票、诱惑等拉票和“控选”行为。当然,这需要加强宣传、监督和处罚的力度。只有当广大村民都意识到,村委会选举不是“家族”之事,而是远超私心的公共事业,并以实际行动拒绝腐败,那么家族“控选”的问题才会迎刃而解。
二是在村治中,不少地方实行家族统治。从宏观角度看,乡村治理尤其是村治属于国家治理行为;但实际上,不少村庄往往置国家利益于不顾,实行家族式统治。在政治上,有的地方的家族成员在村干部中所占比例很大,完全掌控村庄治理,其他家族往往很难渗透;在经济上,或者是党支部书记、村委会主任与集体经济合作社主任一身兼,或者是让家族中人掌管财务经济大权,从而达到直接掌控村庄经济命脉的目的;在道德以及话语权上,往往也为家族势力所左右,别人很难置疑,更不容许不同意见存在。如有人指出:“当前,农村基层党组织‘家族化’现象比较突出。基层群众反映,近年来新发展的党员,大都是村干部的亲属,村里召开党员会,就成为村干部们的‘家属议事会’。村里的大事小事,说是召开全体党员会进行表决,但其实还是村干部及其亲属说了算。群众对此意见比较大,这也成为诱发基层组织信访的‘导火索’。” 这种将“亲属”政治化的做法严重影响了村庄治理的政治生态,是一种恶劣的腐败现象。一般意义上讲,身为农村党员干部竟然家族腐败,确实令人费解;但从以“家”治村的角度观之,就会豁然开朗,因为村干部是将整个村庄都看成自“家”的事情。在一些村干部看来,一旦家族“控选”成功,他就成为村庄的“家长”,于是就直接任用自家人,让全家人一起发财。在他们看来,连村庄都是自家的,腐败从何谈起呢?可以说,这种以“家”治村的理念是村干部陷入腐败,但又不自知的深层动因。
三是在村治中,逐渐形成“家长式”作风。谈到“村治”中的腐败,一般人多指向贪污受贿等经济问题,往往忽略其政治性和生活作风,从而将腐败收窄和弱化。其实,如果从政治方向、人生观角度考察,村干部的腐败更为普遍和突出的,最典型的是家长式作风。这是将“家”扩延到全村,使每个村民都在自己的掌控之中。一些村干部甚至就是“土皇帝”,他们实行的专断强权与封建帝王并无二致。在村庄治理中,飞扬跋扈、颐指气使,视其他村干部和广大村民如同臣民,根本没有民主协商,而是一人说了算;村民也一向逆来顺受、甘为其驱使。如广东省江门市新会区三联村原党支部书记刘宏球曾露骨地宣称:“在三联,我就是皇帝。” 浙江省宁波市甬村的村主任表示,在处理两委关系上,他是以扮演村书记“老婆”的色彩来给自己定位的。村委会主任对于龚姓书记是如此,其他村干部“尽数沉默的村民,他们构成一个村庄中的政治阶层” 。这种“家长式”统治的恶果,不仅败坏了党和村干部的声誉,也破坏了村治和村民自治精神,还使一批村干部和村民受到奴化,从而成为乡村民主与自治的巨大阻碍。
正是以“家”治村的观念与做法,成为不少村干部腐败的总根源。而在这种“家天下”的奴性底下,广大人民群众就难以形成真正的治理主体,也无法成为自己的主人,更不会形成独立的监督体系,于是腐败就不可避免。因此,要真正克服乡村治理中村干部的腐败问题,必须将以“家”治村的观念变成为“国”治村,从而达到执政为“民”和由“民”做主的目标。
三、“经济至上”治理的实用主义倾向
在中国古代社会文化中,“君子喻于义,小人喻于利”成为儒家的一个理性信条,所以“重农抑商”成为一种传统。但在实际生活中,功利主义思想常常左右人们的思想行为,所以一些负面的做法也产生了不少消极影响。近现代尤其是商品经济发展以来,传统观念为之一变,人们对于“谈钱言商”“生财有道”,不再以为难以启齿。改革开放以来的重视经济发展即是如此,它成为包括乡村在内的国家治理的大政方针和正确选择。不过,与此同时,一种“经济至上”的治理方式慢慢出现,并表现出实用主义的倾向。应该说,在乡村治理中发展经济是必要的,但以“经济至上”作为治理模式则是一个误区,它很容易导致各式各样的腐败。
一是村干部选用的“惟经济标准是从”,容易忽略其他标准,为腐败埋下了巨大隐患。从国家治理角度看,不论时代如何变化,干部选用的标准基本未变,那就是“德、能、勤、绩、廉”,而“德”被放在首位。不过,改革开放以来尤其是在广大农村,村干部的选用标准慢慢在发生变化,有不少地方不仅将“廉”放在“德”“能”“勤”“绩”后面,而且还开始淡化其他方面,更加重视“能”,所以乡村“能人”成为乡村干部的首选标准。再到后来,“能人”内涵和外延进一步窄化,变为“经济能人”,即那些从事经营创收的能人。近几年,“经济能人”则直接指向那些发财致富的“富人”,从而形成“富人治村”模式。2009年,据浙江省民政厅统计,全省三分之二以上的村由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记,其中不乏资产过千万元乃至上亿元者,他们被称为“老板村官” 。应该说,在农村经济尚不发达的情况下,重视“能人”“经济能人”“富人”,确实对村庄经济发展和群众致富具有积极作用;然而,如果忽略其他方面,“惟经济标准是从”来选用村干部,那就必然为腐败大开方便之门。过于强调让“经济能人”和“富人”治村,其最大危害是容易失去“政治标准”,也容易忽略道德、文化和人品。这也是为什么,有的村庄经济虽富裕了,但腐败却变得日益严重,文化道德水平更是直线下降,社会稳定堪忧,一个最重要的原因是,除了剩下“钱”,什么都没了。更值得反思的是,这种“富人治村”现象有时还是民愿所望,不少村庄主动将外出打工的“富人”请回做村官,其目的就是让他们带领广大村民致富。如果从改变村庄贫穷面貌来说,这一做法无可厚非;不过,这种过于看重经济利益的选择是一个误区,那就是功利思想的短期行为,他们忽略了“富人治村”所隐含的高风险,那就是进入“经济至上”发展的窄车道。
二是“富人治村”易导致乡村治理异化,使政治行为商业化。如从经济发展角度进行考量,一些经济实力雄厚的“村官”上任后,用自己的资本、人脉、能力帮助农民脱贫致富,就会形成有利于村庄经济社会发展的局面。因此,富人村官如有较强的政治觉悟、高尚的道德、现代治理能力,那是最理想的。不过,目前,这样的“富人”村官非常难得,因为他们的大公无私、高尚境界既是村民所需,又是“村治”之福。更多的“富人”村官却难以跳出其局限,从而陷入腐败。其一,商人当村官难改其贪利本质。不少人认为,富人当村官不容易腐败,因为他们不缺钱,而穷人当村官才容易导致腐败。其实,这是一种表面化的错误理解,对此马克思早有揭示:资本家表现出的本性只是资本的本性,而资本的本性就是“为发财而发财”。他还用邓宁的话强调:“资本害怕没有利润或利润太少,就像自然界怕真空一样。一旦有适当的利润,资本就胆大起来。如果有10%的利润,它就保证到处被使用;如果有20%的利润,它就活跃起来;有50%的利润,它就铤而走险;为了100%的利润,它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润,它就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险。” 事实上,到目前为止,许多富人村官贪腐的种种劣质表现,也印证了马克思的看法。其二,“富人治村”容易陷入短期行为,只以经济发展为目标,从而缺乏文化自觉和现代管理意识。作为富人村官,他们的文化程度往往都不高,有的只有小学文化程度,这就带来其先天不足,有的只满足于农民的经济需求,难从农村道德文化发展和政治高度,富有前瞻性地进行村庄设计和乡村治理。另外,“富人治村”往往多以“经济眼光”来看待和处理问题,缺乏长远的政治和文化发展眼光,因为政治和文化治理是超越短期行为,尤其是不会“利益”当头的。其三,容易将官商关系用于村庄治理。尽管近年来党和国家一直强调依法治国,但不少商人的成功往往并非靠自己努力,而是靠拉关系、钻空子、打擦边球,甚至不惜违规犯法。如“富人村官”将商人经商的潜规则甚至是违规犯法的做法用于乡村治理,那是非常可怕的。它不仅败坏“村治”的原则与精神,也成为放纵村干部腐败的根源。
三是“经济至上”容易成为乡村腐败的挡箭牌,从而使监督流于形式。随着国家治理现代化重大战略的提出,针对严重的干部腐败问题,中组部2011年印发了《关于加强对干部德的考核意见》,进一步强调干部“德”“廉”的重要性。其中规定:“对德表现好的干部,在同等条件下优先使用,注重选拔理想信念坚定、对党忠诚的干部,注重选拔自觉贯彻落实科学发展观、善于推动科学发展的干部,注重选拔坚持原则、敢于负责的干部,注重选拔求真务实、真抓实干的干部,注重选拔执政为民、清正廉洁的干部。坚决不用政治上不强、贯彻落实科学发展观不力的人,坚决不用品质不好、为政不廉的人,坚决不用群众观念淡漠、对人民群众没有感情的人,坚决不用作风不正、热衷做表面文章和搞形式主义的人,坚决不用不坚持原则、奉行好人主义和严重闹不团结的人,已在领导岗位上的要撤换下来。” 从五个“坚决”的使用即可看出文件的份量与态度,那是对于非“德”不“廉”等腐败官员的坚决否定与杜绝。然而,在乡村干部尤其是村干部那里,这样的文件很难被贯彻执行,无德不廉甚至缺乏政治信念的村干部,只要有经济实力或能创造财富,即便腐败也被重用。一方面,在政绩驱动的干部考核压力下,乡镇政府往往重经济硬指标,而忽略其他方面,村干部只要能发展经济,即便有腐败现象也难得到监督和处罚,甚至因形成的利益共同体而出现集体腐败。如四川汉源县河西乡政府水利员黄曰清就伙同龙塘村党支书丁勇、副主任罗德平,采取伪造账单和虚列开支的方式,私分公款11万元 。另一方面,广大村民希望有看得见、摸得着的实惠,当富人村官允诺为村庄捐资、创收,就很容易获得村民的好感甚至感激,于是村官腐败就会失于村民监督,这是传统实用主义思想文化在农民身上的留存。有学者称,现在的富人村官腐败往往有以下方式:私分返还款和土地征用款、捞取工程款回扣、用公款办私事、围绕“批”字做文章、变卖或承包集体财产以肥己。“通过如此种种的手段,本已为富一方的富人村官,富得更加流油,而留给村民的却是一个烂摊子,他们变得更加贫穷,曾经的富人村官能够带动村民共富的幻想终于化为泡影” 。当以“德”“廉”为先的价值原则被“经济至上”观念代替,功利主义大行其道,村官腐败就变得在所难免,“村治”也就变得面目全非。
总之,在村干部腐败研究中,我们既可从外在性和现象上寻找原因,诸如村干部素质差、缺乏有效监管、非国家正式干部等。但更要看到其深层动因及其独特性特征。这就是对于腐败的法规缺乏明晰,以“家”治村的传统观念根深蒂固,“经济至上”治理模式所包含的实用主义倾向等。只有透过现象看到本质,才能寻根探源,找到问题症结,以便对症下药,找到根治村干部腐败尤其是“小官巨贪”的良策。
中国乡村发现网转自：东岳论丛2016年07期
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