摘要：土地流转费不得超过农业平均利润，它只是土地占有权得以实现的经济形态，以城乡一体化发展为依归合理分配土地流转收益、深化土地承包制度改革。
土地流转费是否越高越好？土地流转费的本质是什么？土地流转收益应怎样分配？有无必要深化土地承包制度改革？如有必要又怎样深化土地承包制度改革？正确认识这些问题，有助于农业农村现代化发展、城乡一体化发展。
一、土地流转费不得超过农业平均利润
生产要素，除了土地，还包括劳动力、资金、经营管理、生产技术等。因此，按生产要素分配收益，既需要遵循马克思主义劳动价值理论，也需要遵循产权理论。即为了实现土地流转双方互利共赢、农业生产经营项目可持续发展，原则上在有剩余收益前提下或在预期收益范围内进行分配，以各生产要素数量、质量或贡献为主要分配依据，并坚持按劳分配为主原则，也往往提留部分利润用于扩大再生产或还贷付息。相对家庭承包经营土地，流转土地经营农业往往实行业主经营或公司经营，进而由于增加了租地成本、劳动监管成本，又不能利用家庭共同经营农业优势、邻里互助等社会资本，那么其农产品的市场竞争力就会受到削弱——这不但与国内的家庭承包经营相比缺乏市场竞争力，也往往与实行土地私有并以家庭经营为基础的国外农产品相比缺乏市场竞争力。倘若土地流转成本过高甚至超过当地农业平均利润，将更会削弱农产品在国内外市场的竞争力。这既容易导致农地非粮化非农化，危及国家粮食安全、削弱农业基础地位、影响对耕地红线的坚守，也容易违背收入分配规律、不符合经济常识、不利于农业项目可持续发展。当然，收入分配是古今中外任一生产经营活动的根本问题之一，它既关乎生产力发展、生产关系调适、经济社会发展，也关乎社会制度建构、阶级利益维护、政权的巩固。而目前我们对各生产要素的本质特征、作用机理、相互作用等还需要进一步加强理论研究，也需要在实践中继续探索总结，以求在每项生产经营活动中有个合理而简便并体现按劳分配为主的利益分配方案。
二、土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态
实行土地公有制的我国，农村集体土地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有。毕竟集体经济组织不能自主决定集体土地的归属，而且既非经济实体也非实体组织，它在土地产权上只具有地理边界功能；也毕竟集体经济组织成员不能将集体土地分割到家庭或个人以据为己有。因此，农村土地集体所有制是集体土地以各集体经济组织为地理边界，以当时属于该集体经济组织成员而依法地无偿地占有承包土地或宅基地的一种非典型土地公有制。从承包土地保障粮食安全、供给工业原材料、解决农民生计、维护社会稳定甚至巩固党的执政根基这一作用而言，农村土地集体所有制可以说是一种遵循农业农村发展规律、遵循城乡经济社会协调发展规律、弘扬传统农耕文化乡里文化的国家所有土地制度，也可以说是一种受土地用途管制的非典型的全民所有土地制度。简而言之，集体经济组织或其成员对集体土地并不具有土地所有权，集体土地归根结底属于国家所有或全民所有。既然集体经济组织对集体土地不具有土地所有权，那么它就不能向集体经济组织成员收取土地使用费、土地流转费（或土地租金）。既然集体经济组织成员对集体土地不具有土地所有权，那么集体经济组织成员对承包土地只具有占有权、使用权、收益权和一定的流转权。既然集体土地归根结底属于国家所有或全民所有，那么国家或代表全民的政府就有权向土地使用者征收土地使用方面的税赋，而其他任何组织或个人都无权征收。因此，在我国，土地流转费只是土地占有权得以实现的经济形态，它未必是土地所有权得以实现的经济形态，只有土地税赋才是土地所有权得以实现的经济形态。
三、以城乡一体化发展为依归合理分配土地流转收益、深化土地承包制度改革
（一）以城乡一体化发展为依归合理分配土地流转收益
一般而言，由于集体经济组织成员对集体土地不具有所有权，因此在利用其占有的承包土地从事农业生产经营的，就应从土地收益中拿出一部分以税赋形式上交国家，用于基础设施建设、公益事业发展等，以取之于民用之于民、体现土地公有本质属性，即土地利益分配应兼顾国家与农民的利益。工业化中期以前，广大农民就交了公粮或缴纳了农业税赋。并且，新中国建立之初，工业刚起步，为了支持工业优先发展而实施了工农产品价格“剪刀差”政策。这种倾斜发展工业战略有利于经济社会的加快发展，也符合全国人民的整体利益和长远利益。进入工业化中期后，或以2006年全面取消农业税为标志，不再是农业支持工业，而是政府扶持“三农”、工业促进农业。因为农业生产效率不高、农业比较效益低、农业风险多且难以管控的产业弱质性在工业化中期以后显得更加突出，农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用在工业化中期以后也显得更加重要。展望未来，政府扶持“三农”的力度只会有增无减。因此，为了促进农业农村现代化发展、城乡一体化发展，在进入工业化中期以后，一般就不宜从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税。如同对个体或微型企业的营业、对个人的所得等征税中往往给予一定免税额，也需要对土地使用收益或土地流转收益给予一定免税额，何况农业经营主体或土地流转主体数以亿计，且收益小、不稳定、难计量，从而往往导致征税成本过高。
（二）以城乡一体化发展为依归深化土地承包制度改革
我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，工业化城镇化水平与一些西方发达国家相比差距甚远，长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除，加上城乡居民尤其是近3亿农民工的就业创业素质普遍不高等，这些为农民工就业的充分性、创业的稳定性带来巨大挑战。因此，为了维护社会稳定，给相当部分农民工留有返乡退路，需要让常住城镇的农民工在农村的承包土地留有足够长的承包期，少则10年，多则30年以上——毕竟从农民变为市民，往往在职业特征、生计来源、生活方式等方面发生根本性变化，需要相当长时期逐渐适应城镇的工作、生活环境。考虑到第二轮土地承包期结束后有长达45年的承包期，如若对常住城镇的农民工，尤其对已成为机关事业单位职工、已享受城镇职工基本养老保险待遇甚至死亡的这些群体仍在第三轮或以后保持土地承包关系长久不变，那么，这不但会增加人地分离、人去地在、有劳无地、人地不均、人地不适等人地矛盾，也容易产生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地问题；不但容易产生坐地收租、不劳而获等土地食利阶层，从而违背农村土地集体所有制成员依法占有、农地农用、无偿使用政策初衷，也容易导致部分农村发展成果倒流城镇，从而形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。因而，有必要深化土地承包制度改革，逐渐向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包：以耕地为主要对象，以务农为主要条件、让务农者保持土地承包关系长久不变，以承包周期10年为宜、让土地承包关系在稳定中有进有退；集体经济组织成员以享有或曾享有土地承包权作为成员资格认定的主要基准。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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