原题：乡村振兴战略实施中加强农村新产业新业态用地保障的思考及建议
随着乡村经济社会转型发展的深入，农业的功能、形态、商业模式等正在发生变化。发展乡村休闲旅游、农村电商、现代食品和培育宜居宜业特色村镇等新产业新业态、拓展农业产业价值链是推进农业供给侧结构性改革的重要任务。调研发现，农村新产业新业态不断涌现，产生了新的用地需求，现行用途管制制度、土地供应制度、内部挖潜制度等与乡村新产业新业态用地需求不相适应，其用地需求难以得到有效保障。因此，为确保乡村新产业新业态项目更好地落地，应根据农村新产业新业态用地特点，从创新用途管制制度、加强用地指标供给、拓宽保障渠道等方面加强支撑，助推乡村振兴。
一、农村新产业新业态用地供需错位，土地管理精细化水平有待提高
1.新产业新业态涌现，农村用地需求显著改变
一是建设用地需求增加。相对于传统农业，新产业新业态项目产业链更长，三产融合度更强，产品附加价值更高，产业链末端产品类型更丰富、比重更大。因此，农村新产业新业态项目必须配套一定规模的住宿、餐饮、观光、服务等基础设施用地和经营性用地，如乡村旅游项目需要配备停车场用地和接待设施用地，农旅结合项目需要配备居住、餐饮等经营性用地。随着农村新产业新业态项目增多，农村建设用地需求也会大幅增加。
二是土地精细化管理需求增强。农村新产业新业态包含与农业、林业、文化、康养等深度结合的乡村休闲旅游产业，农村电商产业，生产、加工、销售一体的现代食品产业。根据产业形态，农村新产业新业态用地具有功能复合性、三产融合性等特征，集加工、仓储、研发、休闲旅游等用地于一体，土地利用更加复杂多样，横向上各类用地混合分布、纵向上存在空间复合利用，牵涉利益主体更多，要求配备更加精细化的土地利用管理机制。
三是内部挖潜需求增强。面对资源约束趋紧和农村土地利用低效粗放的现实情况，向“土地存量”要“发展增量”，是解决建设用地供需矛盾、支撑农村发展建设的必然选择。过去，农村存量建设用地挖潜主要通过“城乡建设用地增减挂钩”来实现，但随着乡村发展转型与新产业新业态的不断发展，存量建设用地挖潜的形式及利用方式等迫切需要改变，如何建立农村存量建设用地挖潜支撑新产业新业态建设的有效机制、优化乡村土地资源配置促进乡村产业发展等问题亟待解决。
2.用地保障机制滞后，新产业新业态用地需求难以有效保障
一是建设用地指标获取困难，用地供给量保障不足。目前已经有增减挂钩、高标准农田建设奖励、地票、区县扶贫专项指标、深度贫困乡镇专项指标、新农村新产业专项指标等农业产业用地指标获取途径，但因上述指标获取面临“周期长、成本高、区位差”等问题，各地申请专项指标的情况并不理想。另外，尽管《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》规定“农民可以用集体土地建住房来出租”，但多数企业担心租期结束后投入的固定资产难以收回，对租房联营也持观望态度。因此，新产业新业态的建设用地需求尚得不到充分满足。
二是农村土地管理粗放，土地利用复合性功能难以发挥。一方面，现行单一土地用途管制规则对非农建设用地和农用地之间转换进行了严格管控，新产业新业态多样化的用地需求无法通过现行审批途径得到保障，降低了企业长期投资的积极性。另一方面，在现行土地用途管制规则下，新产业新业态的复合性用地需求缺乏依据，不少项目只能“见缝插针”或“打政策的擦边球”，如多数乡村旅游项目利用集体土地修建停车场或接待中心；有的“农家旅社”建设采取在农用地之上“离地挑高建木房”，使用钢架支撑建筑物的方式，降低一旦被查处后所产生的拆房、复垦成本；有的农旅融合项目其主题餐厅等“经营性”用地只能以“临时生产用房和农业附属设施用地”之名进行建设。
三是存量土地盘活困难，新产业新业态用地获取途径有限。例如根据重庆市农村人口规模和现有建设用地存量初步估算，重庆市农村建设用地理论上存在着10.73万公顷的盘活潜力，包括粗放利用的农村宅基地以及废弃闲置的工矿、厂房等用地。但现实中因缺乏直通车制度，这些“内部用地潜力”无法直接转化为农村建设的有效供给。农村闲置的工矿、厂房往往因区位较差，无法满足产业发展需求，不能被有效利用；闲置的宅基地则因进城农民社会保障体系不健全，无法切断宅基地与进城农民的“藕断丝连”关系，也不能得以有效利用。因此，当前农村存量建设用地挖潜利用的主要通道仍是“城乡置换”，而“村内置换”的通道闭塞，新产业新业态用地获取途径受到一定限制。
二、原因分析
1.现行土地供应制度不能适应新产业新业态发展用地需求
农村新产业新业态项目较传统农村产业服务性、经营性更强，需要更多的建设用地指标作为支撑，但目前农村土地供应制度尚不完备，不能满足其建设用地需求。一是由于缺乏明确的城乡建设用地指标分配机制导致农村新产业新业态用地“量少”。目前的《土地利用年度计划管理办法》对建设用地指标总量进行了严格管控，但未就城市和乡村的计划指标比例关系作出明确规定，在总体计划指标紧张的情况下，对于城镇化发展尚不充分的地区而言，首先考虑的是经济发展中要素投入的极化效应。地方政府在年度用地计划指标的分配及管理过程中更倾向于保重点、保城镇、保工业，农村新产业新业态用地需求则难以兼顾，造成农村新产业新业态项目用地指标的“不足”。二是农村土地估价、不动产登记等配套制度建设滞后导致农村新产业新业态用地“价高”。由于农村建设用地定级估价体系尚未建立完善，农村不动产登记并未实施完成，农村土地无论价格体系还是登记制度均参照城镇建设用地模式，按商业、住宅和工业产业分类体系执行。但对于农村新产业新业态而言，多数项目成本高、运营难、投资回收期长，无论是参照城市工业用地、商业用地地价标准对外出让，还是通过地票交易方式获取用地指标，成本效益均难以和城市项目相比，因此，企业投资顾虑较大，按规范化流程获取土地的积极性不高。
2.现行土地用途管制规则与新产业新业态用地特点存在冲突
现行土地用途管制规则中类型单一、界限分明，加之缺乏精细化的用地规范和标准指导，与农村新产业新业态用地具有多样性、混合性及复合性等特点要求不适应。一是现行土地用途管制制度直接限制了新产业新业态的多样化用地需求。我国土地用途管制制度建立在土地利用分类的基础之上，但现行土地利用分类体系基于传统的一、二、三产业划分，产业区分度过高，类型范围涵盖过广，特别是村建设用地分类较粗，直接限制了农村新产业新业态项目复合性、多样化的用地空间管理需求。具体实施过程中，在农村新产业新业态各种用地的类型认定上，容易产生分歧与争议。虽然新版《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）细化了二级地类划分，但整体仍较宏观，对于地区微观层面新产业新业态的多样化用地需求，实际指导性不够。此外，现行土地分类与用途管制均未考虑土地空间复合利用的情况，使得新产业新业态复合性用地无据可循。二是对新产业新业态用地缺乏针对性的用地标准管控。目前，农村新产业新业态用地的类型认定、使用条件、规模约束等缺乏具体的规范和标准指导，具体项目的选址、设计、规划等也缺乏科学的评估与审定，致使新产业新业态发展处于无序化状态，“随意扩建、随处搭建”非常普遍，增加了土地管理工作的难度。
3.农村存量建设用地难以直接转化为新产业新业态用地的有效供给
新产业新业态发展是“盘活农村存量土地、践行节约用地制度、促进农村土地增值”的重要手段。在城乡建设用地指标趋紧的情况下，通过“内部挖潜”，节约集约利用农村存量建设用地资源是保障新产业新业态项目建设重要途径。但农村存量土地资源只能经征收、整治等手段转化为国有建设用地或地票等指标后，再通过交易“落回”农村，乡村区域的“增减挂钩”机制目前仅适用于极少数地区，造成“指标来源于乡村，却不能直接用于乡村”的矛盾。同时，由于相关规划未能对各类新产业新业态项目的用地需求、用地保障方式、管制规则等做出详细安排，导致新产业新业态用地项目难以有效利用现有存量用地。
三、对策建议
1.优化指标供给，不断完善土地供应配套制度
科学编制规划，合理分配用地计划，完善用地政策，切实保障农村新产业新业态用地“需有所供”。一是通过汇总分析与趋势预测等手段，充分考虑农村新产业新业态用地特点及需求，科学预测规划期内农村建设用地需求总量，依据土地利用总体规划等空间规划的功能区划分和管制规则，适当安排部分土地利用计划和地票指标用于农村建设，提高规划的前瞻性和精准性。二是修订《土地利用年度计划管理办法》，明确要求各区（县）在年度计划中安排一定比例的用地指标专项用于农村新产业新业态建设，并在市级层面预留一定数量的机动指标，以应对发展用地缺口。三是制定政策降低农村新产业新业态用地成本。比如对以农产品初加工为主的工业生产项目，确定土地出让底价时可在《全国工业用地出让最低价标准》的基础上给予一定折扣；对于乡村旅游、休闲农业等使用地票指标落地的，可采取“附赠指标”或“返还地票价款”的形式降低企业投资成本，促进项目尽早落地。四是加快农村建设用地价格评估制度建设，建立农村基准地价体系，为农村新产业新业态用地市场化配置提供支撑。
2.细化土地分类，创新用途管制，加快农村新产业新业态用地标准研制
主动适应新产业新业态发展用地特点，在国家土地利用现状分类的基础上，结合《国家新产业新业态新商业模式统计分类（试行）》，建立与新产业新业态用地需求相适应的统一、细致和便于区别执行的建设用地分类体系，制定相应的用途管制规则。一是明确界定农村新产业新业态的内涵及分类，明晰各类新产业新业态的用地特点与需求，在此基础上调整细化村规划的用地分类体系，将“村产业用地”进一步细分为商贸物流、民宿旅馆、餐饮娱乐、电商仓储、乡村旅游用地等，增加现代农业服务用地。二是探索建立以保留土地功能用途为底线、松弛有度、差别化的用途管制规则，如依据土地功能用途而非用地形态划定设施农用地范围、将基本农田保护的关注点聚焦于地力条件是否受损而不是种植农作物的类型。三是由土地管理部门牵头起草相关的新产业新业态用地标准，分类规定用地标准和用地保障方式，建立并完善项目实施前评估、审批备案、监督处罚机制，加强用地管理。
3.多渠道盘活农村存量土地资源，以村规划统筹农村土地利用与新产业新业态发展
围绕农村新产业新业态发展需求，合理配置农村土地资源，建立“存量土地支撑产业发展、产业发展盘活存量土地”的良性循环机制，建立局部范围内的存量集体建设用地与增量新产业新业态用地的直通车制度。一是拓宽新产业新业态用地获取途径。如结合宅基地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革等，探索点状用地、产业融合、集体建设用地入股、流转、集体建设用地供需方直接交易等方式，保障农村新产业新业态项目建设用地需求；或允许通过土地整治调整使用存量建设用地，将节余用地指标用于新产业新业态发展；或鼓励充分利用农村废弃建设用地、闲置农房等兴办乡村酒店、民宿等，盘活存量土地。二是完善村规划的编制工作，合理安排农村新产业新业态用地空间。在村规划中明确新产业新业态项目的布局、时序、用地需求、用地保障方式、用地条件等内容以及具体项目利用村域内存量土地资源的具体方式，以村规划统领农村土地利用与农村产业发展。
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第五期 微信公众号（原创）
(扫一扫，更多精彩内容！)
