摘要：休耕是发达国家普遍采取的保护耕地、修复生态、调整种植结构的有效措施。由于我国对耕地资源的长期过度利用, 导致部分耕地地力严重下降、土壤污染加剧、生态环境恶化等问题, 威胁着我国耕地的可持续利用和农业可持续发展。利用国内外粮食市场供给宽裕的有利时机, 在部分地区实行休耕, 有利于耕地休养生息, 增强农业发展后劲。本文通过文献分析法、逻辑推理法、访谈调研法等研究方法, 探索我国耕地休耕制度的基本框架, 为完善我国休耕制度提供思路, 为保障休耕制度的顺利实施奠定基础。研究认为, 休耕是对我国粗放的土地利用方式和传统的耕作制度的重大变革, 将促进我国耕地从掠夺型利用向保护型利用转变, 具有很强的必要性和重要的现实意义, 应成为我国土地保护政策和农业政策的重要组成部分。然而, 当前我国探索实行的组织化、制度化、规范化的休耕制度既没有成熟的历史经验可循, 也不能简单复制发达国家的做法, 需要进行多方面的创新。本文首先科学认识我国实行休耕制度的外部环境:一是特定的背景条件, 二是适应农地基本制度、农地利用基本特征的要求。进而构建我国休耕制度基本框架的主要内容: (1) 区域差异化的休耕模式设计; (2) 休耕地的诊断与识别; (3) 休耕规模的确定; (4) 休耕地的时空优化配置; (5) 休耕补助标准及补助方式; (6) 休耕行为主体的响应及协调; (7) 休耕地的管理和保护; (8) 休耕的监测评估。休耕制度在我国是一项完全新型的制度安排, 涉及到农业生产力和生产关系的调整, 须立足国情, 加强顶层设计, 审慎推进。
《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中首次提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”, 将休耕制度提到国家战略高度。其后, 2016年中央一号文件、《中国“十三五”规划纲要》《全国种植业结构调整规划 (2016—2020年) 》《国土资源“十三五”规划纲要》等文件、规划均把探索实行轮作休耕制度试点作为重要内容, 作为推进农业供给侧结构性改革的重要举措。2016年6月, 农业部等10部门联合发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》 (以下简称《试点方案》) , 标志着我国休耕工作走向组织化、制度化、规范化。然而, 休耕制度在我国是新的制度安排, 涉及到农业生产力和生产关系的调整, 既没有成熟的经验可循, 也不能直接照搬西方发达国家的做法, 需要根据中国国情构建具有中国特色的休耕制度。
1、文献综述
休耕是发达国家（地区）普遍采用的保护耕地地力、修复生态环境、调整农业种植结构的有效措施。美国是世界上休耕制度最为完善的国家[1-3], 早在1933年就将休耕作为一项基本的农业政策, 并通过多项法案推动休耕的实施, 如《食品保障法》 (Food Security Act) [4-5]。1985年起实施的土地休耕保护储备计划 (Conservation Reserve Program, CRP) 是美国最大的休耕项目[6-7], 此外还有湿地储备计划、农地保护储备加强计划等[8], 美国已建立起了体系化的休耕制度[9]。休耕制度也是欧盟农业政策的重要组成部分, 始于1992年的麦克萨里改革 (Macsharry Reform) [10]。欧盟的休耕包括轮作休耕和多年性休耕, 其中轮作休耕的农场分又为强制休耕和无强制休耕两类[11-12], 且欧盟的休耕面积根据粮食市场的变化进行及时调整, 除了对休耕进行直接补贴外, 还对各种养护耕地措施进行补贴[13]。日本从1970年代起实施休耕, 多数年份休耕面积在50×104hm2以上, 不同等别的耕地有不同的休耕要求, 包括轮种休耕、管理休耕和永久休耕[14-15]。中国台湾地区1984—1995年实施“稻米生产及稻田转作计划”, 1997—2007年实施“水旱田利用调整计划”, 将稻田转作和休耕作为减少稻米产量的重要手段, 粮价上涨后则活化休耕田[16]。综观发达国家和台湾地区的休耕制度, 其运行时间较长, 休耕目标明确, 形成了包括规模调控、主体协调、形式多样、补助多元、富有弹性的休耕制度体系。
休耕在我国也是古已有之并有延续, 如2000多年前的《诗经》中的“菑、新、畬”和《周礼》中的“易田”等[17-19], 但历史时期的休耕大都是自发的、零星的个体行为, 并未形成制度。新中国成立后很长一段时间以来, 在人地关系高度紧张的情况下强调粮食生产, 缺乏休耕的内在动力和客观条件。因此, 我国对休耕的科学探索相对较晚, 但近几年迅速成为热点, 且已有研究指出休耕对经济、社会、生态均有积极意义。张慧芳等较早进行了中国推行休耕制度的探讨, 分析了中国实施休耕制度的必要性、难点和实施途径[20]。邓琳璐、庞成庆、韩霁昌等证实了休耕对于改善地力和生态的显著作用[21-23]。在休耕规模方面, 赵雲泰等以江苏省通州市为例对不同发展情景下休耕规模和布局进行虚拟实证分析[24], 李凡凡等预测2015年中国可休耕规模为97.49×104hm2[25], 张慧芳等认为中国休耕面积不应该超过耕地总面积的5%[20], 罗婷婷等则认为我国休耕的极限为0.27×108hm2, 占耕地总面积比例高达20%[26]。休耕补助是休耕制度运行的关键, 刘沛源、谭永忠等对国外休耕补贴政策实施进行了分析[27-28], 尹珂、王学等分别针对华北地下水超采区和三峡库区的休耕补偿标准、补偿意愿进行了定量研究[29-31]。在微观主体方面, 李争、龙玉琴等对鄱阳湖粮食产区和地下水漏斗区农户休耕意愿及影响因素进行了探索[32-33]。针对我国大量存在的撂荒、弃耕等现象, 罗婷婷等提出建立撂荒、弃耕、退耕还林与休耕转换机制, 并提出休耕市场化的设想[26];针对地下水漏斗区, 杨邦杰等提出要以科学休耕为主要手段, 重塑水土利用新平衡[34]。卓乐、江娟丽等详细总结了发达国家和中国台湾地区耕地休耕的进展和启示[35-36], 赵其国等提出中国实行轮作休耕制度的主要研究内容包括休耕区划、技术模式和体制机制[37]。
综上所述, 相对于发达国家（地区）, 休耕在我国的理论基础和实践经验都还比较薄弱, 有不少领域尚处空白状态, 如休耕的区域模式设计、休耕地的诊断与识别、休耕地的时空配置、休耕主体的协调、休耕地的管护与监测评估等。当前我国学界对休耕的研究呈现以下特征:一是对实行休耕制度大都持乐观态度, 却缺乏对我国国情、资源本底和休耕风险的充分认识;二是大多研究是对休耕的必要性、休耕的国际经验进行总结介绍, 与我国的实际契合不够。我国人多地少、土地公有、土地数字化管理滞后、农地经营细碎、土地具有较强的社会保障功能等特征与发达国家（地区）存在差异, 不可能直接复制发达国家（地区）的经验做法;三是已有研究大多是休耕制度的某个截面, 难以支撑整个休耕制度框架。基于此, 本研究回归休耕制度本身, 立足国情, 首先审慎解读中国实行休耕制度的背景及基本条件, 提出休耕制度的逻辑起点———须与我国农地基本制度及农地利用基本特征相适应, 进而提出中国休耕制度的基本框架。
2、中国实行休耕的背景及基本条件
2.1 数量充足的耕地资源
中国是世界第一人口大国, 人多地少、人均耕地少是基本国情, 粮食安全问题在任何时候都是国家重大战略问题, 充足的粮食供给必须建立在一定的耕地数量上。只有保持一定面积和一定质量及其产能的耕地, 才可能谈休耕[38], 才能把满足粮食安全以外的耕地用于休耕。1.2×108hm2耕地是不能突破的红线。根据国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》, 我国耕地面积为1.35×108hm2, 这意味着从耕地数量角度有休耕的空间。
2.2 国际粮食市场稳健, 我国有能力从国际市场获得粮食
联合国粮农组织 (FAO) 指出, 由于供应充足、需求温和, 以及美元升值, 2015年全球粮食价格连续第四年下跌, 且创下7年最大跌幅 (http://www.agrimoney.com/news/food-prices-fall-at-fastest-pace-in-7-years-amid-timiddemand-9160.html) 。预计未来几年, 国际粮食市场依旧稳健, 因此, 我国可从国际粮食市场进口一定数量的粮食, 并让部分耕地休耕。但国际粮食市场的宽松只是为我国实行休耕提供了一个有利的外部条件, 仍具有很大的不确定性, 不能过分依赖国际市场, 以我为主、适度进口的粮食安全战略不能改变, 水稻、小麦、玉米三大主粮自给率要保持在95%以上, 其中水稻、小麦两大口粮保持100%自给。
2.3 我国耕地长期过度利用, 需要进行休养生息
由于长期对耕地进行掠夺性开发利用, 导致许多耕地面临严峻的可持续利用问题。例如, 粮食主产区的华北平原地下水漏斗区面积达7.6×104km2[39];全国耕地污染物点位超标率为19.4%, 主要为镉、镍、铜、砷、汞、铅等重金属离子和滴滴涕、多环芳烃等有机污染物[40];石漠化涉及西南、中南8个省 (区、市) 455个县, 与2005年相比, 发生在耕地上的石漠化土地面积增加了4.34×104hm2, 年均增加0.72×104hm2, 部分坡耕地质量进一步下降[41]。因此, 转变耕地利用方式, 由短期过度性利用向长久保护型利用转变, 首先要在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区实行休耕试点, 让受损的耕地恢复健康。
2.4 国内粮食综合生产能力稳定, 且库存积压较多
在农业科技进步和惠农政策刺激下, 2004—2015年, 我国粮食生产实现“十二连增” (2016年我国粮食总产量比2015年减少0.8%, 主要是主动优化种植结构和区域布局结构的结果。但总的来说, 我国粮食综合生产能力已得到极大提升并趋于稳定, 在某些关键领域甚至取得突破性进展 (如超级稻、海水稻) 。因此, 尽管未来我国粮食产量有波动, 但稳产的可能性极大) , 与此同时, 我国粮食库存量、进口量节节攀升。1990年以来我国粮食库存消费比远远超过联合国粮农组织推荐的17%—18%底线标准[42], 考虑到我国人多地少, 多数研究也认为库存消费比在25%左右就基本可以满足需要[43]。但现在我国粮食库存高企, 其中玉米库存数量占总库存量的50.3%[44], 去库存成为新的难题。任继周认为储粮超过了安全系数就是负担[45], 不仅导致粮食霉变陈化, 品质下降, 还增加了仓储费用。因此, 可以休耕部分耕地, 消化库存, 从“存粮于库”向“藏粮于地”转变。
总的来看, 我国各界强调休耕的正外部性, 大都认为有必要、有条件进行休耕, 但也需要对粮食安全、耕地资源、国内外粮食市场的不确定性等进行全面评估, 并认真审视休耕制度与现有土地管理制度的相容性。因此, 我国实行休耕制度的基本原则是确保国家粮食安全, 谨慎推进。
3 中国实行休耕制度的基本要求
第一, 我国农地实行家庭承包经营制度, 与私有制国家 (地区) 的土地制度和经营利用方式存在显著差异, 因此, 我国不能直接套用私有制国家 (地区) 农场经济实行休耕的经验和做法。土地承包经营权本身是一种不断发展完善的权益, 且目前学术界对承包权、经营权的法律属性仍然存在较大分歧[46-48]。对土地承包经营权认识的分歧必然会传导到休耕的权利主体, 一些地方承包地的频繁调整会增加休耕制度的设计成本。休耕制度的实施必须在已完成土地承包经营权确权登记的地区, 否则, 一旦承包经营使用主体发生变更, 将会引起权益纠纷。对已经发生土地流转的承包地实行休耕, 休耕的补助主体、监督主体、实施主体也需要明晰, 尤其是休耕补助的归属。
第二, 对休耕制度运行成本要有清晰的预期, 并降低制度运行成本。发达国家休耕制度配套政策较为完善, 如土地登记制、税收和信用制等, 且土地数字化管理走在世界前列, 而我国相应的制度并未完全建立起来。家庭承包、土地细碎、小农经济必然会增加休耕制度运行和监督成本, 实施同等面积的休耕 (如200 hm2) , 欧美国家可能仅需几户, 而我国可能需要跟数百户农户进行谈判。由于牵涉的农户太多, 且每户拥有的地块数量、面积大小、具体位置等差异太大, 监督农户的休耕行为也将成为巨大的难题。我国在实行退耕还林、退牧还草过程中, 就遇到制度运行成本高和效率低的问题, 如退牧还草期间三江源区51.9%的家庭草场存在返牧现象[49]。因此, 基于耕地细碎化和小农经济的现实国情设计休耕制度, 才能降低制度运行成本和监督成本, 提高运行效率。
因此, 中国的休耕制度要与其农地基本制度 (家庭承包经营制) 及农地利用基本特征 (利用细碎化) 相适应。此外, 休耕制度作为我国耕地保护制度的新的重要组成部分, 需与现行的耕地保护制度 (如土地用途管制、基本农田保护、退耕还林还草等) 相兼容。
4、中国休耕制度的基本框架
4.1 休耕的区域模式
《试点方案》提出在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。但我国区域类型多样, 在区域层面, 应基于各自的问题导向、资源本底和耕地利用特点, 针对性地设计差异化的休耕模式 (见图1) 。
第一, 地下水漏斗区———节水保水型休耕模式。该区域土地利用的主要问题是地下水过度抽取, 水位下降。休耕模式的设计要以减少耗水量大的作物的种植面积, 补充地下水为导向, 通过实施休耕, 减少对地下水的开采。因此, 该区域要探索节水保水型休耕模式, 重点考虑地下水资源开采的承载能力, 在休耕地推广既能肥地而需水量又少的作物, 以及休耕对地下水回补的影响, 重塑水土平衡[34]。政府应通过实行最严格的地下水管理制度、探索“水票”制度、发展节水型农业等, 形成地下水漏斗区实行休耕的优化模式。
第二, 重金属污染区———清洁去污型休耕模式。该区域土地利用的主要问题是土壤污染严重, 休耕的目的是通过生物、化学等措施将重金属污染物从耕地中提取出来, 防止重金属污染物危害食品安全。重金属污染区要探索清洁生产模式, 通过实施休耕减少或切断土壤污染来源, 使土壤逐渐恢复健康。对该区域休耕模式的设计需要重点研究土壤污染类型及污染物迁移规律, 研究将重金属从土壤中剥离的技术手段。政府应加强对土壤污染的监测, 通过客土、种植非食源性经济作物、抑制重金属吸收等措施, 形成重金属污染区的休耕模式。
第三, 生态严重退化区———生态修复型休耕模式。该区域水土流失、石漠化、荒漠化等生态问题突出, 休耕的主要目的是缓解生态压力, 降低人类活动对生态系统的干扰程度, 使生态系统得到恢复完善。对该区域休耕模式的设计重点考虑生态环境承载能力, 建立土地生态安全评价模型, 对当地土地生态状况进行科学把握, 确定土地生态安全阈值, 划定土地生态安全红线。要严密监测生态严重退化区休耕产生的生态效应 (石漠化地区休耕的正面效应是明显的, 但是也有可能出现负面效应, 如玉米秸秆在很多农村是燃料来源, 休耕后农民缺乏燃料, 可能会砍伐薪材, 从而引起新的生态退化) , 保持政策的灵活性。与地下水漏斗区、重金属污染区的局部性相比, 土地生态问题是全域问题, 尤其是生态严重退化区往往与贫困等社会问题叠加, 是该类型区域休耕模式设计必须考虑的因素。
《试点方案》提出了以上三个类型区的试点, 实际上, 我国三峡库区、东北黑土地、黄土高原等都是独特的地理单元, 面临的土地利用问题各有差异, 休耕工作如在全国铺开, 则各个区域的问题导向和目标导向需首先明确。此外, 休耕年限、补助标准、补助方式等都应因地制宜进行差异化设计。
4.2 休耕地的诊断与识别
休耕地的诊断与识别是指根据休耕的影响因素判断哪些耕地应该休耕的活动。除了国家提到的三个类型区, 还有哪些耕地需要进行休耕, 需要建立包括耕地本底条件、经济社会条件、耕地利用状况等因素在内的诊断体系进行识别。只有将应休耕地识别出来, 才能将休耕落到实地。
首先, 让边际土地进行休耕是目前学术界较为统一的观点。边际土地是指2个或多个异质系统的交错地段 (或过渡地段) [50], 若开发利用不合理, 将加剧水土流失、植被破坏[51]。边际土地地区通常是生态脆弱地区, 属于国土开发和整治的目标[52]。但边际土地自然条件较差, 不宜垦为农田。生态脆弱地区土地可持续利用的基本途径是将边际土地退下来, 更有效率地利用质量好的耕地[53]。应修正过去不同地区都追求粮食自给的作法, 推进有利于环境保护的农业区域布局调整[54]。边际土地的粮食生产能力有限, 其生态服务效用远大于粮食生产效用, 休耕边际土地不会对粮食供给产生大的影响, 但可以更好地发挥其生态服务效用。
其次, 地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区相对比较好识别, 边际土地也有较为明显的标志, 但除此之外是数量更为庞大、分布更为广泛、已经发生地力下降和生态退化但程度不是太大的其他耕地, 这就需要利用耕地利用强度、污染程度、生产能力、生态退化程度等因素进行综合诊断与识别。如耕地利用强度, 应选取单位面积化肥施用量、农药施用量、农膜施用量等指标进行反映, 划分耕地利用强度等级;耕地污染程度应通过科学布点采样, 分析污染物的类型、污染级别;耕地生产能力的评价要充分利用农用地分等定级的成果, 划分耕地生产能力等别;土地生态状况依据植被覆盖度、景观多样性、水土流失强度等, 对土地退化的类型、范围及退化程度进行评估, 得出耕地退化程度等级。最后, 通过建立综合评价模型, 划分不同迫切等级的休耕, 如高度迫切、中度迫切、低度迫切、不迫切, 并落实到土地利用现状图上。
让边际土地和受损土地实行休耕, 并不意味着优质耕地不需要休耕, 从理论上讲, 只要条件具备, 所有的耕地都应该实行休耕。以我国目前的情况, 应首先让边际土地和受损土地逐步恢复产能, 待其复耕后, 再让受损程度较轻的耕地进行休耕。
图1 差异化的区域休耕模式Fig.1 Differentiation of regional fallow model
4.3 休耕规模的确定
休耕地识别出来之后, 并不意味着所有识别出来的耕地都立即进行休耕。如果休耕规模太小, 耕地得不到休养生息的机会, 可能会进一步恶化;如果仅从生态安全角度出发, 则要求生态敏感区、生态脆弱区的耕地全部休耕, 但休耕规模太大会影响粮食安全。
第一, 如前所述, 在全国层面, 不同的学者研究结论差异巨大, 认为休耕规模占全国耕地面积比例从0.7%—20%不等[20,25-26]。财政部曾向国务院建议休耕0.13×108hm2 (http://china.caixin.com/2015-04-17/100801220.html) , 约占全国耕地面积10%。在地市层面, 赵雲泰等的研究结果表明, 区域虚拟休耕规模约占当地耕地总数的0.84%—8.38%[24]。虽然全国层面的大规模休耕尚未成形, 但除《试点方案》确定的河北、湖南、云南、贵州、甘肃5省外, 新疆、江苏、陕西等地已确立省级试点, 全国休耕试点面积也由2016年的7.73×104hm2扩大到2017年的13.33×104hm2。可以预见, 未来休耕的规模和范围将会继续扩大, 休耕规模的合理确定愈发迫切。
第二, 休耕客观上会导致粮食产量减少, 国家必须在总量上对休耕规模进行控制, 不能触及粮食安全的底线。一般来说, 休耕规模与粮食自给率呈反比例关系, 粮食自给率越高, 休耕规模越小;粮食自给率越低, 休耕规模越大 (见图2) 。在我国, 休耕规模的上限是耕地总量与确保粮食安全所需耕作的耕地面积之间的差额, 休耕规模的下限为保证粮食自给率达到100%以外的耕地。不同的粮食安全 (粮食自给) 水平下会有不同的休耕规模, 休耕对粮食安全的影响必须可控。但是影响粮食安全的因素很多, 耕地生产潜力、人口规模、人均粮食消费、种植结构、食物结构、农业科技进步等都会对粮食需求和供给产生影响, 且这些因素本身也处于不断变化中, 是需要研究的问题。因而, 要科学选择影响粮食安全的因子, 建立粮食安全模型, 进而建立休耕规模预测模型。此外, 休耕规模还要考虑外部因素, 全国层面要考虑国际因素 (国际粮食市场) ;省域层面要考虑区域协调 (粮食调配) ;县域层面应考虑口粮安全 (县内平衡) 。
图2 基于粮食安全的休耕规模Fig.2 Fallow scale based on food security
第三, 休耕规模应有一定的弹性。美国CRP规定农民在一定申请期内自愿向政府提出休耕申请, 政府进行总量控制, 每个县最多有不超过25%的耕地可纳入CRP。欧盟2000年将休耕面积比例固定为10%, 由于国际粮食市场出现波动, 将2004—2005年度的休耕比例降为5%, 2007—2008年度的土地休耕率甚至降为零, 粮食紧张缓解后, 休耕政策再度实行。欧美经验表明, 休耕规模需要根据内外环境的变化而及时进行调整。因此, 我国休耕规模也应该随着国际粮食市场、国内粮食生产能力的变化进行灵活调整。
面对全国各地积极开展休耕的形势, 要对休耕对我国粮食安全的影响有充分的认识, 科学的评估, 应基于粮食安全、生态安全、社会经济发展, 构建耕地休耕规模综合预测模型, 合理确定全国休耕规模的上限。
4.4 休耕地的时空配置
休耕地的时空配置的本质是不同时点和不同区域之间的组合问题, 也就是哪些耕地在什么时候进行休耕, 从而实现对休耕地的宏观调控。
第一, 休耕地识别完成和规模确定后, 为了提高休耕的效率, 很有必要对休耕地的时空配置进行统筹协调, 以达到最大的效益。在试点区域以外, 什么时点、哪些区域应该实行什么样的休耕, 中央政府 (至少是省级政府) 应该有基本的判断。例如, 平原地区和丘陵山区如何搭配, 水田和旱地如何组合, 即使在平原内部, 是面状的休耕还是网状的休耕更有效率;在丘陵山区, 是流域性的休耕还是组团式的休耕更有利于生态环境的恢复, 这些问题都是时空配置问题, 需要在宏观上进行把控。休耕地的时空配置可以从建设用地增量时空配置、农村居民点整理时空配置等研究中获得有益思路, 通过集成GIS空间分析技术, 构建休耕地时空配置技术体系, 实现对休耕地时空配置的优化。
第二, 将休耕纳入土地利用总体规划、基本农田建设规划, 明确休耕的时限、规模、分布, 通过规划实现对休耕的调控。调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段。可以考虑三种调控思路:一是休耕在全国层面顺次推开, 以我国耕地总量为上限, 以一定年限为周期, 每年强制休耕一定规模耕地, 这样就可以让全国所有的耕地都能获得休耕的机会。该方案的优点是实施成本相对低, 调控难度相对小, 但不利于调动地方积极性, 对区域的差异性考虑不够。二是由各地申报, 逐级汇总, 再由中央核定。该方案的优点是因地制宜, 针对性强, 但交易成本高, 容易出现农民个体行为与国家整体利益不匹配的情况, 例如, 国家从生态安全和保护地力的角度出发, 要求在某些区域进行休耕, 但如果让农民自愿申请, 农民很可能为了获得口粮不愿休耕。三是中央将休耕规模的控制下放到各省, 由省级政府自行制定休耕规模、时序安排和空间布局的计划。该方案既维持了中央对全国休耕的管控力, 又能调动地方的积极性, 激发各地针对自身情况做出较为合理的休耕安排, 比较符合我国国情。
休耕地的诊断与识别将休耕地落实在具体区域上, 休耕规模综合考虑了粮食安全、生态安全和社会经济发展状况, 休耕地的时空配置则是将休耕区域、休耕规模和休耕时间进行优化组合, 实现对休耕“定位、定量、定序”的宏观调控。
4.5 休耕补助标准及补助方式
休耕会对耕地承包经营者造成一定的经济损失, 休耕补助是国家为了弥补休耕对农户造成的损失而给予农户等量的货币或实物补助。休耕补助是休耕制度运行的核心动力。
第一, 休耕补助标准应体现耕地的经济价值和社会价值。我国耕地除了和发达国家具有同样的经济功能外, 还承担社会保障功能 (见图3) 。即使是经济功能, 也不仅仅限于种植业本身, 还有可能涉及养殖业, 在我国广大农村, 耕地的产出在为农民提供粮食来源的同时, 还是家畜家禽的饲料, 因此, 休耕还会引起农村养殖结构的变化, 减少农村食粮型禽畜的养殖。因此, 我国休耕补助的下限是经济价值的价格体现, 上限是经济价值和社会价值的总和。根据课题组对西南地区的初步研究, 国家制定的休耕补助标准是比较真实的耕地经济价值的体现, 但可能略有偏低, 原因是可能低估了耕地的社会价值 (西南地区的多年性休耕与华北地区的季节性休耕有显著区别, 河北粮食自给率高, 季节性休耕不会对农户粮食安全造成大的影响;生态严重退化区是连续休耕3年, 且生态严重退化区大都处于粮食供给紧平衡状态, 甚至有些地区需要外调, 连续多年休耕必然打破这种平衡, 意味着农户需要从市场上获得粮食。且休耕减少了区域粮食供给, 极有可能推高粮价) 。此外, 还需建立农户模型模拟不同补助对农户休耕决策的影响。如有研究认为台湾的休耕补贴影响了农民出租土地的意愿, 阻碍了土地规模化经营和有效利用[16]。
第二, 休耕的补助方式应结合休耕地区的自然条件、经济社会状况。补助的方式有直接补助和间接补助 (或称货币补助和实物补助) 。在粮食主产区应以货币补助为主, 因为粮食主产区粮食自给率高, 农户多有余粮, 以粮食作为实物补助效用不大。在西南地区等非粮食主产区则宜以实物补助为主, 货币补助为辅。尤其是丘陵山地等区位比较偏僻、交通较为闭塞、粮食安全缺乏保障的地区, 粮食补助应由当地政府统一发放到农户手中, 减轻农民运输粮食的压力, 确保农户口粮安全。同时, 要加强农户休耕知识、休耕技术的培训, 做好农业劳动力的转移安置工作。
休耕补助把过去对农产品价格的补贴, 转变为对耕地产能方面的补贴, 有利于适应WTO的规定。此外, 休耕补助还应参照生态补偿、退耕还林 (还草) 等相关补偿理论, 研究休耕的补助标准、方式和途径, 以及休耕补助与国家已经实行的农业补贴的兼容性。
4.6 休耕行为主体的响应及协调
我国休耕涉及的相关主体较多, 不同的主体有不同的价值取向和利益诉求。探索实行休耕制度会对哪些主体产生什么样的影响, 研判主体可能采取的应对行为, 研究达到各方利益均衡的路径。
第一, 休耕主体辨析。欧美实行休耕涉及的利益主体主要包括各级政府、专业部门和农场主。我国与资本主义国家的土地制度差异导致休耕涉及主体有显著差别。具体来讲, 我国休耕制度涉及的主体包括政府主体如中央政府、各级地方政府;农地产权主体如集体经济组织 (所有者) 、农户 (承包经营者) ;社会主体如土地流转大户、家庭农场、农业企业、农业合作社等, 总体上涉及主体量多且多元, 关系相对复杂。
图3 休耕补助标准分析框架Fig.3 Analysis framework of fallow subsidy standard
第二, 各主体对休耕制度的响应。休耕主体是否响应、如何响应、响应程度等问题有待开展系统研究。可以将各主体进行层级划分:政策制定者→政策传导 (落实) 者→政策执行者。中央政府作为休耕制度的供给者和顶层设计者, 具备较强的休耕意愿, 通过休耕实现“藏粮于地”, 增强农业可持续发展能力的目标。各级地方政府 (包括省、市、县、乡镇) 由于层级较多和“地方政府公司主义”的存在, 政策在传导落实过程中可能会出现效能递减和行政成本过高的现象。农户对休耕的响应受休耕补助的影响较大, 一般来讲, 补助越高, 响应越积极;如果补助过低, 影响其收入和生计, 就会存在一定的阻力。
第三, 各行为主体的协调。由于休耕各主体的行为目标并非一致, 最终的制度是各相关利益主体谈判博弈的结果, 因此, 需要明晰各主体的行为特征与功能, 剖析它们之间的相互作用机理, 研究利益主体的博弈关系, 建立利益主体相互协调机制。可以预见, 中央政府与地方政府以及农户之间的博弈将会十分复杂。在利益主体的协调中, 专业性的社会组织 (建议在村民委员会内部设立休耕委员会, 成员包括所有参加休耕的农户) 可以发挥重要的作用, 是连接政府和农户的纽带, 可以减少政府与农户的谈判成本。政府可以通过购买公共服务的方式, 将农村基础设施建设、农田水利设施建设向休耕地区倾斜, 改善休耕地区农民的生产、生活条件。
休耕制度是各相关利益主体博弈、协调统一的契约形式, 是各方利益均衡的结果, 要理清利益主体的行为模式, 找到各主体“意愿和要求的最大公约数”。
4.7 休耕地的管护
耕地休耕、退耕、撂荒都是减小耕地压力的行为, 但休耕不是对耕地置之不管, 而是主动让耕地休养生息, 是保护、养育、恢复地力的措施, 休耕结束后需重新耕作。退耕主要针对25°以上的坡耕地和沙化土地等不宜耕作的土地, 退耕后不再耕作。撂荒则是消极的土地利用行为, 造成耕地资源的浪费, 也不利于耕地的保护。撂荒、退耕会促进植被恢复, 加快“森林转型”[55]。长期休耕极容易造成耕地废耕, 增加复耕难度。台湾农地休耕政策由于忽视了对休耕地的管护, 导致农业生产指数下降、土地资源闲置、农地低效利用等问题。因此, 休耕期间应采取积极措施, 加强对耕地的管理和保护, 恢复和保持耕地的产能。制约我国农业可持续发展的突出问题是农业发展方式普遍粗放, 农业基础设施建设和生产条件总体滞后。针对我国农业基础设施的短板, 在休耕的同时进行土地整治和培肥地力, 夯实农业发展基础, 一旦复耕后, 就能迅速形成产能, 这也是国际惯常做法。如前所述, 应针对不同类型的休耕区域, 设计差异化的土地整治模式:干旱缺水地区重点建设农田水利设施、灌溉设施;重金属污染区通过土壤修复技术降低土壤中重金属含量;生态退化区重点推行坡改梯、水土保持工程。在休耕面积较小、分布较零散时, 要集中规模使用有一定的难度, 但随着休耕规模的扩大, 应设法将休耕土地进行整合利用, 形成规模效应, 与农业供给侧结构性改革、农业结构调整有效对接。通过休耕稳定和提升耕地产能, 是我国增强农业发展后劲的必经之路。
4.8 休耕的监测评估
休耕制度本身需要保持一定的灵活性, 需要对休耕的客体、主体进行监测, 以便及时反馈调整。欧美及日本休耕责权清晰, 有相应的奖惩措施, 且在休耕实行一定时期后进行评估, 及时调整休耕政策。
一是对休耕的客体———耕地地力、生态环境即土地健康状况的监测。休耕不能改变土地的农业用途, 不能因为休耕期内暂停对耕地的利用而搞非农建设, 待休耕结束后再变为耕地。在试点区域加快土壤环境监测能力建设, 逐步完善国家、省、市、县四级土壤环境监测网络, 建立土壤环境信息管理系统, 实现对各地土壤环境状况的动态化、信息化管理。在已有的休耕耕地质量监测指标基础上, 增加对水土流失、休耕地生物量等生态环境指标的监测。同时, 要对边际土地的利用进行监测, 防止休耕农户为了增加粮食而开发利用未纳入休耕的边际土地, 造成新的生态破坏。
二是对制度实施主体———农户行为的监测。通过与休耕户签订协议约束和规范农户的休耕行为。但由于协议双方的有限理性和交易费用的存在, 使得现实中的契约是不完全的, 降低休耕政策作为公共产品的运行效率。因此, 需要研究“不完全契约”情形下降低交易费用、提高制度运行效率的途径。休耕期间, 休耕耕地应交由休耕主管部门统一管理。禁止休耕地非农化, 不得在休耕耕地上种植主粮作物, 休耕耕地只能用于休耕主管部门统一组织的耕地管护活动。建立完善处罚机制, 对签订了休耕协议却不履行休耕责任的农户进行惩戒。加强对休耕地区农民收入、人口流动的监测, 建立与休耕地区农民收入状况、粮食安全相挂钩的复耕机制。
三是建立休耕制度运行绩效评估指标体系, 针对不同类型的试点区域, 以县为基本单元, 在第一个试点周期结束后, 应通过第三方对休耕制度进行耕地地力、生态效益、经济效益、社会效益的综合评估, 通过评估找出休耕过程中存在的问题和薄弱环节, 研究其产生的原因并找出解决的对策。评估的结果作为改进休耕制度的重要参考和是否继续进行休耕的前置条件。同时, 将评估结果纳入当地休耕主管部门当年的目标考核体系, 作为重要的考核指标。
5、余论
我国实行的休耕制度是建立在特定的背景条件和基本要求之上的, 其背景条件和基本要求是休耕制度的外部环境;休耕制度框架本身主要包括休耕区域模式、休耕地的诊断与识别、休耕规模的确定、休耕地的时空配置、休耕补助标准及方式、休耕行为主体的响应及协调、休耕地的管护和休耕的监测评估等内容。
发达国家和地区的实践经验说明, 实行休耕制度需要完善相应的政策规范, 甚至制定专门的法律法规, 要建立休耕的职能部门、资金保障和技术支撑, 明确休耕的实施程序与机制, 才能确保休耕制度有效运转和规范实施。休耕制度在我国是一项全新的制度安排。尽管我国历史上不乏关于休耕的论述与实践, 但都是零星的、非制度化、非组织性的。在我国土地利用面临新挑战、农业发展面临新问题、国内外粮食市场出现新变化的形势下, 中央精准把脉, 及时提出实行休耕制度, 作为农业供给侧结构性改革的重要内容和途径[56-57], 将对我国农业生产力和生产关系产生重大影响。休耕制度是一个复杂的巨系统, 需要加强顶层设计, 本文所述仅是这个巨系统的一个初步框架, 还有许多问题需要进行持续深入研究。
中国乡村发现网转自：中国人口·资源与环境2017年12期
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