一、导论
新中国成立后，通过土地改革，确立了农民对农村土地的所有权。中华人民共和国1954年《宪法》第八条规定：“ 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”从法律理论上讲，这次通过宪法确认乡民土地权利的革命性意义在于，它在“普天之下莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的权力主导型社会之中，，注入了公民财产权利这样强有力的制约因素，为现代政治生活奠定了基础。然而，遗憾的是，进一步的制度安排在我们国家并没有变成现实。与土地物权相关的法律制度还没来得及制定，我们国家乡村地区就已经进入了政社合一、“一大二公”的人民公社，土地产权从农民转移到了公社，农民个体的土地所有权基本消失了。在政治高度集权、经济高度公有的社会背景下，中国乡民的个体性土地权利甚至是私法权利完全甄灭了。中国乡民变成了庞大国家机器的一个小小组成分子，而不再是自主性独立存在的权利主体，“公”而无“私”了。
1978年以来，随着改革的推进，乡民土地权利开始重新得到发展。对土地权利的发展首先发生直接影响的是农村的经济和政治改革，它的别称叫“松绑”，核心是家庭联产承包责任制和政社分设。通过实行家庭联产承包责任制，农户获得了相当程度的行动自由，个体利益也开始出现、增值，农户与国家之间的经济关系开始松动。通过实行政社分设，撤社建乡，乡民开始从由国家权力直接支配的高度组织化的团体中分离出来，开始脱离公权者的直接支配、控制。“公私分离”开始从经济领域扩展到政治领域、公法领域。这其实是乡民个体“去国家权力化”的过程。
值得注意的是，单纯的经济独立和私域空间的出现还不足以生成乡民的土地权利。“中国古代也有过类似的松绑与分化时期。及至明清之际，利益分化、角色分化和行为分化已经达到相当的程度。”但是，中国古代乡民的私法权利特别是土地权利也只是稍有进展，并没有以稳定、清晰的形态出现。因此，中国社会屡屡出现松完又紧，过紧导致起义，然后再松的怪圈。质言之，中国古代的“无为而治”、“轻徭薄赋”不过是统治者的“仁政”，是统治者的从道德立场出发的自我约束。不管统治者如何与民休息、爱民如子，从这些行为中都不可能产生乡民的权利。那么近日中国乡村的松绑与分化究竟能够在多大程度上激发乡民土地权利的生长？由松绑和分化所带来的社会变化究竟能否容纳、承认和促进土地权利的生长？在这些问题上，笔者同意夏勇的解决方案：欲回答这些问题，就必须将注意力从对松绑与分化的背景与过程的解释转向对松绑与分化的社会体制的解释，从对利益基础、自主行为、主体意识等权利生长要素的解释转向对规范体系和相关的经济体制和政治体制的解释。这种转向，是由权利的本质决定的。相较于“仁政”而言，“权利”的实质就在于它给了乡民一种可以抵御侵害的制度性力量。“对于我们每一个普通人来讲，权利的价值就在于，把维护自己的尊严和利益的要求转化成一种制度化的力量，使相关者（如他人）承担相应的义务，使履行义务成为一种以国家强制力为后盾的体制内的要求。”
在笔者看来，与乡村社会分化相伴随的有两个起整合作用的体制塑造要素，一个是政策，一个是法律。这两个要素构成了乡民土地权利生长的规范机制。如果说经济独立和政社分离是乡民土地权利生长的基本前提，它们为私权成长准备了权利主体要素（即乡民个体性的发育、成熟），那么政策和法律就是乡民土地权利生长的体制性要素。体制性要素的生长，既可以防止政府权力的周期性破坏，又可以把从政府的自我克制中分化出来的个体的利益纳入社会体制结构，从不同的方面，在不同的程度上容纳并刺激乡民土地权利的生长。
二、政策对乡民土地权利的塑造
在当代中国的政治体制和社会治理过程中，以“红头文件”为代表的“政策”所发挥的重要作用是有目共睹的。1978年以来，政策一直是政府管理农村、处理农村问题的最重要工具。到现在为止，已经形成了以党中央全会决定为基础包括中办国办联合文件、中办文件、国办文件、各部委文件等部门性文件在内的比较完整的政策体系。这些政策既规定了乡民享有的权益和承担的义务，也规定了政府的职责和义务。根据这些政策，中国乡民所享有的与土地有关的权益得到了极大的扩展，主要体现在以下方面：
（一）使用权益稳定化：土地承包期限的延长与承包关系的稳定
1984年以后，中央陆续出台一系列政策延长农村土地的承包期限。中共中央1984年1号文件将土地承包期延长到15年以上。针对不同土地经营的周期特点，该文件还坚持了区别对待的原则。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期可以超过十五年。1991年11月中共十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，该决定指出要把家庭联产承包责任制作为乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。
1993年11月中共中央、国务院颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策》，提出要把耕地承包期再延长30年，其他种类的土地承包期可以更长。1997年8月，针对地方实践中出现的新疑惑，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求地方严格执行中央的延包政策，并明确指出：土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限，集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。1998年10月中共中央十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，再次重申了这一政策。
随着承包经营期限的延长和农村人口的变化，实践中出现了调整土地承包经营的要求。为了避免侵犯集体组织借调整土地之机侵犯农民权益、进一步稳定农业生产经营，中央开始出台措施稳定承包经营关系。1984年的《通知》提出了“大稳定、小调整”的原则，以稳定土地承包经营关系。1987年《决定》更是将稳定土地承包关系作为核心内容，重申反对违背农民意愿调整土地承包。1993年《政策》则提出了“增人不增地，减人不减地”的方针政策，一来可以防止土地细碎化，更重要的是稳定承包经营关系使农民有更大的稳定感。
延长土地承包期、稳定土地承包经营的一系列措施实际上赋予了农民比较稳定的使用集体土地的权益。农村土地虽然属于集体所有，但农民却可以通过长期的使用来获得受益。虽然从法律上讲“使用”本身并非法律权利，特别地，不是一种物权性权利；但是，长期“使用着”的权益就其实质而言却基本具备了权利的内核。在中国特定的政治法律体制下，这种由政策赋予的权益在法律权利缺位的情况下，对农民土地利益保护无疑具有极其重要的意义。
（二）处置权逐步回归：承包经营流转
随着土地承包经营政策的逐渐稳定，国家开始承认乡民对承包经营的土地进行转承包的行为。1984年中央1号文件规定，只要经过集体同意，农民可以对经营土地进行转承包。自此，不允许土地转让的规定开始被突破。1993年，中共中央正是提出，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地依法有偿转让。1998年10月十五届三中全会《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》去掉了“联产”二字，一改多年沿用的“家庭联产承包责任制”用语，直接使用“家庭承包经营”，尊重了农民已经成为自主经营、自负盈亏的市场主体的现实。乡民的对土地使用的处置权益进一步得到确认。
允许土地承包经营流转，本质上是赋予了农民对土地使用和收益权益的处置权。按照 的分析，处置权是财产权的重要组成部分，该权益在市场经济条件下尤为重要。可以说，它是权利主体在市场经济中的基石性权利。这一处分权益虽不能等同于物权权利，但是它的确立对于农民土地权益体系的完善却有着及其重要的意义。
（三）建设用地使用权益：乡民宅基地的保护
对乡民来讲，宅基地使用权益是与农业生产用地经营权益同样重要的利益。改革以来，对乡民宅基地使用权益的保护日渐加强。
改革前，乡民的宅基地权益经历了从所有权到权利虚无的变迁。新中国成立后，经过土地改革运动，随着农村土地私人所有的实现，农村宅基地也实现了农民私人所有。在 “耕者有其田”的基础上实现了“居者有其屋”。通过土地改革确立的农民宅基地所有权确定了农民对土地和房屋的所有权人地位，允许其买卖、出租、抵押等。然而，随着农村社会主义改造和人民公社化运动的完成，农民的宅基地也从私人所有变成了集体所有。到1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》时止，我国农村土地一律为集体所有，不再存在土地私人所有权的法律形式。乡民丢掉了所有的针对宅基地的物权性权利，变成了单纯的“居住者”。农民宅基地物权开始虚无化。
改革过程中逐渐确立了乡民的宅基地使用权。1982年2月23日国务院发布《村镇建房用地管理条例》，正式确认农民的宅基地使用权但是不允许买卖、出租和转让。2004年11月2日，国土资源部颁布《关于加强农村宅基地管理的意见》，进一步加强了对农民宅基地使用权益的保护。
农村的宅基地使用权是具有中国特色的一种土地权利。它具有保障性、福利性等特色，是国家在“需求就是权利”之指导思想下创设的保障乡民权益的法律。这一制度体系的完善，对于实现农村地区“居者有其屋”，具有极其重要的意义。
中央农村土地政策得到了较为彻底的贯彻。从1984年开始，中央连续多年以一号文件的形式出台农村政策，显示了政府中央政府贯彻农村政策的坚强决心。依靠以党委、政府为核心的动员体制，政府把土地政策执行到了几乎每一个中国农村，即使是穷乡僻壤也不例外。笔者的家乡在山东沂蒙山老区费县最偏远的石井乡，地处费县、平邑和枣庄三市交界处，是比较偏远的地方。即便在这种地方，土地政策也是得到了强有力的实施。寒假回家查访，发现我们庄上的老年人懂的土地政策都比我这个重点大学法学院的博士生多。在湖南长沙、湘潭农村的调查中，我也发现了类似的情况。这些都表明，农村土地政策已经深入农村生活，变成了农村地区一种重要的结构性力量。
综上所述，改革以来，通过政策调整，国家基本在农村地区形成了较为完整的乡民土地权益体系。这一体系包括生产性土地使用权益、一定程度的处置权、建设用地使用权等，涵盖了生产、经营、生活的方方面面。这一权益体系主要是靠政策形成的，由于调整手段本身的局限性，还存在着一系列的缺陷：（1）体系还不够健全，还有一些重要的权益没有被包括进来；（2）权益还没有被法律化为权利，构成要件不明晰，缺乏法律上的请求权基础，有待于进一步科学化、体系化；（3）政策的效力较低，且不具可诉性，受制于行政控制手段的局限，权益的保护的有效性大打折扣。
三、法律对乡民土地权利的塑造
从1978年至今，我国已经形成了以宪法为基础包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、司法解释等在内的比较完整的土地权利调整法律法律体系。中国乡民土地权利有了飞速的进展。主要体现在以下几个方面。
（一）从“使用者”到“债权人”
1982年中央“一号文件”规定的包产到户和包干到户都只能作为一种集体内的生产责任制和获取报酬的劳动义务而存在，而不是一种权利。因为，包产到户就是指“包产到队，定产到田，责任到人”；而包干到户则是指“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。但是，这种责任制却淡化了生产队对劳动生产的经营权、管理权和监督权，使农民对土地享有了某些自主性的权益。
1983年中央“一号文件”不仅将包干到户定性为“一种新型的家庭经济”，同时还要求“建立和健全承包合同制”，从而在政策上将农民对土地的经营初步确立为一种“合同权利”。但是，此时的权利还只是在政策层面讲的，还欠缺法律上的规定和保障。这是因为：首先，村委会依旧拥有着随时调整土地的权力，这就是所谓的“大稳定、小调整”；其次，政策不同于法律，政策规定只能转化为政府部门的执行义务，并没有赋予农民请求权，农民的土地承包经营权在受到侵犯时往往缺乏法律救济的途径。在这种情形下，农民只能通过私力救济或上访等途径来维护自己的利益。
1986年以后，政策规定开始落实为法律。最高人民法院于同年4月14日颁布司法解释《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》，为人民法院审理农村土地承包经营纠纷提供了法律依据。该司法解释不但将承包经营权纠纷界定为一种合同纠纷，而且规定了相应的违约责任，从而认可了农民土地承包经营权的合同债权性质。1986年6月25日，全国人大常委会通过《土地管理法》。该法第12条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”至此，农民的土地承包经营权有了法律依据。
《土地管理法》使农民的土地经营承包经营权益变成了合同债权。从此，乡民由集体土地的使用者变成了对集体土地享有土地承包经营债权的债权人；由政策保护的土地承包经营利益的受益人变成了法律保护的私法权利主体。
（二）从“债权人”到“物权人”
农村土地承包经营权所面临的主要问题来自于行政权对承包经营权的侵夺。在这种情况下，《土地管理法》规定的合同债权性保护办法已不能满足保护农民土地权益的需要。2002年 8月 29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》。该法以法律形式赋予了农民长期而有保障的农村土地使用权，标志着乡民的土地权利走上了物权化的轨道。该法从总则、家庭承包、其他形式的承包、争议的解决和法律责任、附则等五个方面对土地质承包经营权给予了物权性质的保护。该法对乡民土地权利的保护具有三个新的特点：（1）农民土地权利开始由合同债权向土地物权过度；（2）乡民土地权利体系开始明确，法律上的请求权基础开始完备；（3）允许依法流转，处分权开始法律化。
土地承包经营权物权化后，尚需要物权登记等具体性制度的辅助。为此，农业部先后颁布了两个规范性文件，以贯彻落实《农村土地承包法》，农村土地物权的登记、流转开始有了具体性的制度依据。2003年11月14日，农业部颁布《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，对农村土地承包方依法取得的土地承包经营权进行确认保护。该办法按照《农村土地承包法》的要求，制定了加强农村土地承包经营权证管理的具体制度。 农村土地承包经营权证从本质上来讲是一种物权凭证，是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。该管理办法第3条规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。承包草原、水面、滩涂从事养殖业生产活动的，依照《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等有关规定确权发证。”这就为确认乡民土地物权、明晰农村土地产权、解决农村土地纠纷提供了法律制度和技术上的根据。2005年1月7日农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，农村土地承包经营权流转开始有了明确的制度性规范。该管理办法第4条规定：“农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。”
2007年3月16日全国人民代表大会表决通过《物权法》。我国农村土地承包经营权物权化彻底完成。土地承包经营权及其流转的法律调整更加规范化。新颁布的《物权法》在“用益物权”一章中单列“土地承包经营权”，用较大篇幅对农村土地承包经营权诸多方面的内容作了详细规定。从由《农村土地承包法》到《物权法》，乡民的土地物权得到了法律的正式承认。农民实现了由承包合同债权人到土地物权人的跨越。包括农村集体土地所有权、土地承包经营权、农村建设用地使用权和宅基地使用权等四类土地权利在内的乡民土地物权体系开始建立健全。
根据我国法律规定并结合物权法理，我们可将农村土地承包经营权的物权化概括为以下几方面：(一)农村土地承包经营权效力的法定化。按照物权法定原则，法律将农村土地承包经营权人的权利法定化。（二）作为权利主体的乡民获得了对物的直接支配权。乡民物权人对于他所获得的物权标的物，可以进行直接的管领处分，集体或他人都不得非法干涉； (三)农村土地承包经营权的权利构成法定化、体系法定化，确立了农民土地物权请求权的基础。（四）侵犯农村土地承包经营权法律责任的法定化，农民可以通过司法诉讼途径维护自己权益。
立法并不一定是社会现实关系的真实反映，在我们这种法律移植国家情况可能更是如此。中国在如此短的时间内制定出如此繁多而又相对完备的乡村土地法律规范，当然值得肯定。但我们更应该关心、讨论的问题是，那就是这些良好的法律是否已经“抵达”了乡村？是否为乡民所用，发挥了现实的作用？
据笔者考察，法律进入农村的途径主要有三条。第一条途径是政府的自上而下性质的“普法”运动。这是一种有组织的“送法下乡”。从1986年开始，中国已经进行了5个五年普法规划。追随“普法”的脚步，土地法已经进入到了最基层、最偏远的农村。毫无疑问，包含着土地权利规范的法律随着“普法”宣传和教育进入乡民的视界，村民就会对其变得熟悉起来，这会大大提高乡民的土地权利意识。以致于村支书会发出这样的感慨：“现在的村民不好管了，吓唬不住了。不但不好管，（他们）还常常念着法律、文件来找你要优惠、要补助。”第二条途径是诉讼。在乡村地区，涉及财产尤其是土地权属争议的民事诉讼、行政诉讼、调解、仲裁案件日益增多。“打官司”的案件诉讼使得乡民开始零距离接触从普法宣传中了解到的那些法律。诉讼也成了乡民检验法律是否管用的“试金石”。在这种意义上，我们可以把乡村诉讼安坐展示乡村土地权利生长的一个“窗口”。从中，我们既可以看到乡民对公权者、对他人行使主张权、权力权的情景，也可以看到乡民对公权者行使自主权、豁免权的情景。常被人提及的农村地区涉法涉诉信访，多是由土地问题特别是土地征收问题引起的。这是一个典型的乡民对公权者主张自主权、豁免权的情形。就法律意识的扩张而言，诉讼远不止具有个案意义。法律进入乡村的第三条途径是“公共信息流”。“公共信息流”指的是现代城市信息向乡村地区流动的各种信息渠道。第一种是电视、电影、网络等现代讯息媒体。随着“村村通电视”“乡乡通网络”工程的实施，乡民已经可以很方便地接触电视、网络等现代讯息媒体。第二种是返乡人群。主要是返乡进城务工人员、回村大学生等接受过现代法律信息的人群，与祖辈父辈相比，这些新生代乡民群体往往具有大量的法律知识、很强的法律意识。这群人也就成了法律进入乡村的一种主要公共信息媒介。诸多途径相互作用，形成合力，无疑大大扩展了法律作用的空间，扩张了乡民土地权利意识和权利要求。
四、政策与法律的纠结
乡民土地权利的体制塑造主要是指农村地权体系的规范构造。财产权由法律体系调整，把政策要素纳入其中可能不为人理解。我们往往在讨论乡民公法权利的体制构造时，只习惯谈法律而不涉及政策。确实，就西方主流法治理论而言，政策要素并不属于权利机制。但在当代中国，就功能而论，却应当把政策纳入乡民土地权利机制。在笔者看来，理论所要做的不是舍弃在现实中发挥作用的政策，而是将其纳入体系，并进行分析、探讨。
把政策纳入当代中国乡村地权体系构造，是由中国特殊的政治体制决定的。如果把国家权力体系中的人大、政府、政协、法院和检察院统称为“政府”的话，在此之外还存在着一套权力系统，那就是“党委”。在宪法体制下，执政的共产党是领导党；在政治体制的设置和运作中，“党委”则是一个独立的权力系统。并且，更进一步，党委系统作为领导系统，在规格上要高于政府系统。于是，中国的政治体制就成了“党委权力”系统和“国家权力”系统双轨运行的政治体制。政治体制的双轨制决定了规范体系的双轨性。
党委权力系统的优越性决定了政策比法律的优越性。这种优越性主要不是体现在理论上的位阶上，而是体现在实施上。借助强大的组织体系和动员力量，执政党可以迅速把政策贯彻落实到社会单元末梢。虽然从理论上说，法律效力比政策高，可在现实中，官员和乡民往往更重视政策。乡民常说的“政策比法律管用”就是这种优越性的生动描述。这其实是一种“政策法律化”。
“政策法律化”只是政策与法律纠结的一个方面，其另一面是“法律政策化”。上图政策到法律的箭头表示的就是这层意思。从来源上说，“法律政策化”是指法律往往是政策的反映；法律往往是为贯彻、落实政策而设的。三十年乡民土地权利成长走的就是先政策宣示后法律落实的路径。从实施上说，“法律政策化”就是指法律实施权宜化，根据政策精神、政策变迁实施法律。
“政策法律化”和“法律政策化”这两种法律与政策纠结的表现形式都反映了一个事实，那就是“党委权力”系统在整个政治法律体系中的优先性和政策在整个社会正式规范体系中的优位性。
塑造乡民土地权利的政策体系虽然有其现实功效性，但就其本质而言，并不能长期作为主要制度整合手段使用。虽然新时期的土地政策具有很强的制度性、体系性特征，与古代“与民休息”、“轻徭薄赋”之类单纯减轻农民负担的变法有很大不同。但由于其执行主要靠权力的层级传递，政策执行度取决于上级对下级的监察和监督，所以从根本上讲，它还是一种当权者的“自我约束”，在这其中，公权力还是决定性因素。一旦公权力自我约束失灵，政策模式就会出问题。相较而言，从私法权利特别是土地权利生长的角度观察，通过法律的制度整合与古已有之的“与民休息”和“轻徭薄赋”之类单纯减轻农民负担的变法有着根本的不同。它最大的重要性不在于当权者的“自我约束”，而在于在此之外生发出来了乡民的“私权”，打破了公法关系一统天下的局面，生发出了私法关系。这就有可能突破传统的民官之间的“恳求—体恤”关系，从权力支配型社会向权利本本位型社会过渡。
五、往何处去：城镇化进程中乡民土地权利的未来命运
从政策性的“大包干”到民事基本法《物权法》的通过，在短短不到三十年的时间里，我们就实现了农村地区乡民土地权利从责任制生产义务到合同债权再到土地物权的“三步走战略”。
乡民土地权利三步走战略的实现是具有里程碑意义的伟大历史变革，这一成就在我们国家几千年历史长河中尚属首次：（1）私法性的乡民土地物权体系确立。在古代中国，虽然偶尔也有用律例等成文法手段保护土地权利的例子，但是独立于皇权官府之外、受私法严格保护的私法性权利却是不存在的。按照秦晖的分析，这叫有“私欲”无“私权”。（2）确认、保护私权的社会规范体系开始建立。我们首次建立起了保护乡民土地物权的法律框架体系。从宪法到基本民事法再到法规、规章、司法解释等，乡民土地物权保护体系基本建立。这一成就远远超越了我国古代的传统法制，也超越了我们国家一直以来对农民权益的政策保护模式。由政策保护模式向法律保护模式的变迁，与我们国家治理战略的变迁紧密相关，体现了依法治国、建设社会主义法治国家的要求。（3）独立于公权力的乡民私域空间开始形成，乡民的个体性逐权体系。乡民的自主独立主体地位得到步成熟，作为权利主体的私有者开始真正出现。
虽然乡村地权体系已经出现，但是这一体系却并不稳固。在城镇化进程加速推进的未来，乡民土地权利保护面临着以下几个严峻的挑战：
一是与国有土地相比，乡民的土地所有权属于不完全所有权，随时可能被国家征收。所有权机制将资源分配给权利主体所有，由权利主体支配，由其拥有对特定资源的控制权、收益权。所有权机制要有效运作必须具备以下三个前提性条件：（1）权利界定明晰，使相关主体明确自己的权利、义务；（2）保障有力，侵害行为受到应有的制裁；（3）具有可流通性，能顺畅地流转。我们可以把满足以上条件的产权界定为“完全所有权”。而与之对比，就当下而言，作为整个地权体系基础的集体土地所有权并不是一种完全所有权。我国农村土地实行的是农民集体所有制度，农村集体土地所有权实际上是一种“共同体共有”，而非个体私有，其主体分别是：（1）村农民集体；（2）乡（镇）农民集体；（3）农业集体经济组织内的农民集体。即便是共有，也并非完全的所有。因为在共同体之外还存在着另外一个支配主体，那就是国家。政府临驾于农民集体之上，主要体现在以下几个方面：（1）集体土地所有权不得转让，如要转让，必须将集体所有转变为国有。（2）集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”（3）根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。（4）根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。
通过以上分析我们可以看出，我国农村土地实行的是以政府管理为主导、以共同体共有为辅助的控制模式。在这种模式下：（1）乡民丧失了对土地的最终支配权。土地的处分权掌握在政府手中，土地权属的变更、用途的变更都由政府决定。处分权、流转权的缺失表明，乡民的集体土地所有权已经不是完全意义上的所有权，而是一种受托管理权，受政府委托、在政府监督下管理土地。（2）政府享有对集体土地的最终支配权。名义上的集体土地所有权主体对土地的最终支配权转移到了政府手中。但政府的这种支配权和政府对国有土地的支配权又不同。首先，这种支配权不是国家，而是各级政府。从理论上讲，国有土地所有权的主体只有一个，那就是国家，地方政府只是受中央政府委托管理土地。而集体土地的处分权却掌握在各级政府手中，各级政府依据法律规定都有权处分集体土地，比如，建设用地的审批、土地所有权的流转都由各级政府决定。其次，政府的支配权是建立在集体土地所有权基础之上的，是最终支配权。以政府管理为主导、以共同体共有为辅助的乡村土地所有权模式为政府公权力通过征收剥夺乡民土地权利敞开了大门。
二是乡民无法因为土地征收而获得公平的补偿。乡民土地权利作为一种私权，其实质就是通过社会规范（尤其是法律规范）保障乡民土地权益，从而抵御他人尤其是政府权力的侵夺。与乡民地权发生关系时，“等价交换”至少是“合理价格交换”应成为唯一原则。真正的土地权利与其他任何形式的个人私权一样，只以等价物的获取为交换原则。在无法获得完全的土地支配权情况下，对乡民而言，较次一级的公平是可以获得合理的征收补偿。但目前的体制，尚无法确保这一结果的出现。这首先体现在征收规范的不健全，私权无法获得制度保障。未来一段时期，我国城镇化会加速推进，向乡村征收土地的需求会加速膨胀，但我们却还没有建立起有效保护乡民地权的土地征收补偿制度体系。在乡村，土地征收法规的制定短期内还无可能。更为严峻的是，截至目前，土地征收补偿标准还是由地方政府自己规定，我国还没有出台一部规范乡村土地征收补偿标准的全国性法律规范。规范缺位的实质结果是为土地征收打开绿灯，乡民不但无法阻止土地被征收，就连合理的补偿也无法拿到。规范缺位是一方面，另一方面是土地征收中的地方政府官员腐败行为侵剥乡民，导致乡民无法获得公平的补偿。在城市化进程中，土地是一种极其稀缺的资源。受盲目的政绩观的影响和非法牟取暴利的利益驱动，地方政府往往会置中央的禁令和农民的利益于不顾，想方设法“圈地”、“租地”。土地资源的支配权掌握在政府手中，权力寻租带来的贪污受贿、官商勾结等腐败行为会急剧扩散。导致中央政府不能有效抑制地方政府非法占地，农民失地现象严重，失地农民得不到公正补偿。
三是乡民土地权利市场化交易很难实现。财产权利的实质在于权利主体的自由支配以及收益的实现。但在目前，乡民最重要的三类土地权利：宅基地使用权、土地承包经营权、建设用地使用权等，都不可以自由进行市场化交易。国家严控乡民土地权利交易，政策和法律理由固然是多元的，但最主要的，还是因为乡村土地制度的根基。集体土地的所有权虽然属于集体，但最终支配权却在政府。这种权利是否行使、在何时行使、针对哪些客体行使取决于各级政府的意志。在政府的控制下，土地处分、建设用地分配等等都不再由集体决定，集体自主作用的空间越来越小。在这种情形下，农民能否享有、何时可以享有、可以享有多少土地收益权最终取决于政府。最终支配权在政府手中，农民对土地流转就没有最终定价权。所以，是否可以市场化交易、如何交易、交易后能否享有流转带来的价值完全取决于政府。如何切实发挥市场在乡村土地资源配置中的支配性作用，还有待进一步探索。核心症结在于，如何处理好集体土地收益在中央政府、地方政府、村集体、乡民个体间的妥善分配。这在很大程度上取决于各主体间的博弈能力，但在这一过程中，乡民并不占据优势地位。
中国改革起于农村，其最终成败亦将取决于农村改革的成败。三十年农村改革最大的成就是在提高农民生活水平的同时初步确立了相对完整的乡民土地权利体系。私法性土地物权一方面为农村市场化改革的最终完成奠定了基础；另一方面也为乡民抵御政府和集体、他人的侵犯行为提供了强有力的手段。这就为乡民权益的保护和农村经济的稳定发展提供了可靠的保障。当然，问题还远没有解决，改革依旧任重道远。笔者希望随着新一轮改革的开启，中国会再次进入一个政策与法律良好互动的时期，确保以权利保障为核心的法治建设在改革中前进。
作者系中央党史和文献研究院第四研究部副研究员。
中国乡村发现网转自：《华东政法大学学报》2018年第6期
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