行政区划是国家实施分级管理的区域划分制度,即国家根据政治和行政管理的需要,遵循一定的法律规定或原则(自然地理条件､政治､经济､民族､历史､国防等)所实施的行政区域划分制度｡行政区划是国家行政管理的重要手段,是政权建设的重要组成部分,是影响区域发展格局的重要因素｡习近平总书记提出“行政区划本身也是一种重要资源”,这一重要思想可以从空间､权力､行政和政策的角度解读｡
党的十八大以来,党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律､推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容｡党的十八届三中全会,将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动｡2018年,国务院颁布实施«行政区划管理条例»,深化和拓展了行政区划管理的内涵和外延｡党的十九届四中全会«决定»提出了构建“基层社会治理新格局”和“健全党组织领导的自治､法治､德治相结合的城乡基层治理体系”的新思路,为乡村治理体系和治理能力现代化指明了方向,为乡镇行政区划管理制度优化奠定了基础｡在实施乡村振兴战略与国家治理体系和治理能力现代化建设背景下,解决乡村治理的难题,要从基层着力,从乡镇行政区划这个重要载体出发,持续进行乡村治理现代化探索｡
一、乡镇行政区划调整的类型与湖北省实践
从调整方案来划分,乡镇行政区划调整可分为不改变乡镇面积的调整和改变乡镇面积的调整两类｡其中,不改变乡镇面积的调整方案可分为撤乡设镇型､撤乡设街型和撤镇设街型三种｡改变乡镇面积的调整方案可分为拆分型､合并型和拆并复合型三种｡2019年,湖北省乡镇行政区划调整的实践类型多样,包括松滋市撤销新江口镇,设立新江口街道､乐乡街道;京山市撤销新市镇､永兴镇,分别设立为新市街道､永兴街道､温泉街道;恩施市撤销盛家坝乡,设立盛家坝镇;神农架林区将阳日镇古水村､白莲村行政区划调整到松柏镇和黄石市恢复设立黄石港区沈家营街道､黄石港街道､胜阳港街道等｡
恩施市盛家坝乡撤乡设镇属于不改变乡镇面积的调整｡盛家坝乡是恩施市､利川市､咸丰县边贸交易中心,是少数民族聚集乡｡近年来,其集镇建设稳步推进､经济增长较快,公共服务､基础设施建设不断完善｡优越的区位条件和资源禀赋给盛家坝乡带来了良好的招商引资环境｡但调整前的行政管理体制机制在城镇管理､社会服务等工作上较为薄弱,已不能满足盛家坝乡的发展需求｡盛家坝乡撤乡设镇的必要性包括以下几方面｡一是完善管理体制机制的需要｡相比乡的建制,镇拥有更多的执法权,有利于优化营商环境､发挥口子镇的优势｡二是满足经济社会转型的需要｡撤乡设镇将会促进工作重心的转移,促使盛家坝在更高层次上走出去､在更深层次上引进来,增强招商引资能力和政府服务能力,引导资金､劳动力和生产资料等向镇区聚集,发展劳动密集型产业｡三是促进特色旅游业的发展,推动全域旅游｡旅游业作为盛家坝乡的新兴产业,撤乡建镇将有利于完善全域旅游和精品旅游布局,提升地区知名度,充分展示盛家坝的吸引力,建设经济发达､功能齐全､环境优美､乡风文明的商贸型绿色城镇｡
除盛家坝撤乡设镇外,恩施州还有A乡启动了撤乡设镇行政区划调整程序｡21世纪初,A乡由2个乡合并成立,之后基础设施､城镇发展等方面出现不均衡发展,造成乡内其他集镇与中心集镇发展差距不断拉大,偏远地区老百姓办事不便,各片区间交通不便利,部分群众心理不平衡｡因此,A乡行政区划调整有利于解决历史遗留问题方面,有利于提高行政办事效率,促进学校､医院､企业和人口向中心集镇集中,强化中心镇的辐射作用,提高公共服务水平｡
湖北省B市新设街道办属于改变乡镇面积的拆分型调整｡B市位于湖北省西北部,主城区仅辖一个街道办事处｡此次行政区划调整拟将主城区街道办合理拆分为两个街道办,即新组建一个街道办｡B市新设街道办的必要性主要体现在以下几方面｡一是提升城区社会治理能力｡其主城区原有街道管辖人口20余万人,招商引资､征地拆迁等工作任务繁重,严重超过了一个街道办的治理能力,社会治理间存在诸多矛盾亟待解决｡二是加快城镇化建设｡新设街道办有利于农业转移人口市民化,有利于充分发挥各方优势,加快中心城区建设,推动城镇化进程｡三是加快实施城乡一体化､区域一体化发展战略｡主城区新设街道办有利于提高城镇治理能力和社会经济实力,并且在区域协作中更充分地发挥优势,在区域产业分工协作中有更强的竞争优势｡松滋市撤销新江口镇,设立新江口街道､乐乡街道属于改变乡镇面积的拆并复合型调整｡松滋市处于平原和丘陵结合地区,焦柳铁路与长江的交汇处,是一座集工业农业商贸旅游于一体的新兴城市,自1995年设市后一直沿袭乡镇建制,是湖北省唯一没有设立街道办事处的县级市,行政区划建制亟待完善｡
松滋市撤销新江口镇设立新江口街道､乐乡街道的必要性主要体现在以下几方面｡一是健全行政建制和城镇管理体制机制｡松滋市行政建制不完备,急需对具备行政区划调整条件的乡镇建制有序改设街道办事处,进一步吸纳人口和增强经济实力,加快实现城乡管理法制化､规范化和长效化｡二是优化区域城镇体系建设,发挥地区独特影响力的需要｡松滋市撤镇设街有利于推进中小城市和小城镇协调发展､产业和城镇融合发展,优化区域城镇体系,增强城镇综合承载能力,促进社会经济全面均衡发展｡三是精简地方政府机构,加快转变政府职能的需要｡撤镇设街有利于提高辖区内各级政府办事效率､减少行政成本,通过转变经济管理方式,提供优质高效的公共服务,改善营商环境,实行高起点规划､高规格布局､高标准建设､高效能管理｡四是加快社会经济发展和城市建设｡调整后的松滋市主城区范围扩大,空间边界界定清晰,城市空间格局基本形成,将为战略性新兴产业的集聚与发展提供强大支撑｡
神农架林区将阳日镇古水村､白莲村行政区划调整到松柏镇,也属于改变乡镇面积的拆并复合型调整｡神农架林区位于湖北省西部,自然资源丰富,但交通便利度受地形地势影响大｡此次调整的阳日镇古水村､白莲村与松柏镇麻湾村在20世纪90年代由原古水乡划分形成,三村彼此相邻,联系紧密,却分属两镇管辖｡神农架林区将阳日镇的古水村､白莲村调整至松柏镇的必要性主要体现在以下几方面｡一是解决早期行政区划的遗留问题,优化神农架城镇空间布局｡二是有利于促进全域旅游,构建“四位一体”的发展格局,探索符合纯生态地区的城乡一体化发展道路｡调整后,麻湾村､古水村､白莲村､清泉村､龙沟村形成一块自然行政片区,形成山水一体､经济一体､文化一体的格局,有利于土地､森林和水利资源等各类资源整合利用和整体开发,实现生态一体化｡
湖北省各地乡镇行政区划调整实践均体现了地方治理的不同诉求,结合不同县市的发展背景,解决了基层治理的多种难题,这将有利于促进乡村治理体系和治理能力的现代化｡乡镇行政区划调整是乡村基层治理的重要改革,通过行政边界的调整与明晰,改善行政权力和管理机构配置,为乡镇区域化､城镇化发展打下行政管理､人口集聚､空间布局､产业功能等全方位的坚实基础｡
二、乡镇行政区划调整的多源动力机制与面临挑战
改革开放前,湖北省是传统农业大省,具有人口规模大､发展基础弱､地区不平衡的特征,乡镇建制多以乡村经济管理为目标｡当前,湖北社会经济结构出现深刻变化,通过乡镇行政区划调整统筹推进新型城镇化和乡村振兴是当务之急｡乡镇行政区划调整具有内生､外生和复合等多源动力机制,共同推动治理体系与治理能力的现代化｡内生动力来源于乡镇发展提档升级的驱动,包括人口规模扩大､产业升级､建设用地增长等｡因此,需要通过优化行政区划建制提升发展定位,改善营商环境｡外生动力为乡镇对接国家或区域重大发展决策,需要提升自身战略地位而形成,主要包括产业分工协作与竞争要求､区域城镇体系与行政区划建制体系完善要求､国家政策与战略导向等｡复合型动力表现为内生和外生动力的综合性驱动,主要包括由于资源设施配置不均､区域发展历史遗留问题､行政管理效率与能力不足等形成的行政区划调整动力｡
乡镇行政区划调整是乡村治理问题的新视角､新思路,也是加强和创新社会治理的新要求,但调整过程中也面临各种挑战｡一是通过行政区划调整应对政府管理权限､教育､医疗等公共资源配置不均衡的挑战｡二是应对风险管理的挑战,积极化解群众及乡镇既得利益､手续调整与债权债务､历史文化传承和人民群众归属感等各类社会风险,协调农村征地拆迁补偿､产权纠纷､群众上访等突出问题｡三是应对城乡协同共治的挑战,通过乡镇区划调整,实现乡镇街､社区､村组的一体化管理和社会治理评价“全覆盖､无盲点”的要求｡
三、乡镇行政区划调整的资源效应与乡村治理探索
乡镇行政区划调整会伴随着辖区人口､面积､治所等资源配置的变化,并引致更深层次的系统变革,为优化基本公共服务设施布局､统筹城乡民生､共建共治共享社会治理等提供治理基础｡乡镇行政区划调整与乡村治理不是两个孤立的主题,而是相互影响､相互促进的｡乡镇行政区划调整为重组空间､权利､政策､组织资源等提供了新路径,为解决乡村治理问题提供了新思路｡发挥行政区划调整的资源效应,实现乡村治理体系和治理能力现代化,应在以下几个方面发力｡
一是以乡镇行政区划调整推动要素资源与空间资源的优化配置,加强和创新网络化治理｡乡镇行政区划调整可以发挥优化配置人口资源､产业要素布局的作用,还能平衡区域差异､重塑城乡格局｡因此,实施行政区划调整后,应结合调整后的行政区划编制发展规划和空间规划,实现“多规合一”,优化乡镇功能空间,划定城镇增长边界､永久基本农田和生态保护红线“三条线”｡以行政区划调整为契机,优化社区､村等基层治理单元,实现网络化治理,完善乡村治理体系,提高乡村治理水平｡
二是以乡镇行政区划调整推动组织资源的科学管理,实现乡村组织有效治理｡抓住行政区划调整的机遇期,可以优化机构设置,促进职能转变,实现乡村社会治理由“管理型”向“公共服务型”转变｡推动县级审批管理权限进一步向乡镇和社区下放,降低行政管理成本｡推进“放管服”和“最多跑一次”改革向基层延伸,提高办事效率｡
三是以乡镇行政区划调整保障权力资源的合理利用,实现乡村市场治理有效｡借力乡镇行政区划调整的改革红利,可以优化基层的社会经济管辖权,提升社会经济发展活力与自由度｡建立健全农村小微权力监督制度,制定权力责任清单,探索形成农村居民､村务监督委员会和上级部门等多方监督体系,规范乡村小微权力运行｡
四是以乡镇行政区划调整促进政策资源的整合聚焦,实现乡村文化治理有效｡借助乡镇行政区划调整的形象重塑,合理提升公共资源配置标准,完善扶持政策､落实税费优惠政策｡聚焦群众普遍关心的基本公共服务问题,健全综合性便民服务平台,并向村组延伸,实现“一站式服务”“一门式办理”｡优化教育､医疗､文化､养老等资源布局,健全农村留守儿童､空巢老人等特殊困难群体的关爱机制,培育和谐的社会氛围｡
总的来看,乡镇行政区划调整以优化空间布局､改善资源配置､提高行政效率和巩固基层治理能力为目标,综合考虑地理区位､文化脉络､社会发展水平､经济产业布局等因素,以乡镇街､社区和村级建制调整为主要手段,推动乡村治理体系和治理能力现代化｡充分利用乡镇区划调整的资源效应,将有利于增强服务群众能力,形成共建共治共享的乡村治理新格局｡
作者系华中师范大学城市与环境科学学院教授
中国乡村发现网转自：《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期
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