提要：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。近日，土地一级市场和二级市场相继推出重磅新政：扩大国有土地有偿使用范围，全面启动建设用地二级市场试点。
两个维度上的新动向，同样行进在市场化改革的大方向下。市场将如何在更深和更广的层面上，发挥配置土地资源的基础性作用？且看专业人士的分析。
近日出台的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》鼓励社会资本参与公共服务项目，支持国有企事业单位改制需求，严格保护生态用地——
国土资源部、国家发改委、财政部等八部委联合印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（以下简称《意见》）是按照党中央、国务院推进生态文明建设总体部署、践行五大发展理念、改革完善国有土地使用制度、发挥市场配置土地资源决定性作用的又一重大改革举措。
关于国有建设用地
以资产撬动投资，促成政府和社会资本双赢
关于扩大国有建设用地有偿使用范围方面，《意见》从两个方面作出规范：一是完善公共服务项目用地政策；二是完善国有企事业单位改制建设用地资产处置政策。
《意见》提出：对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同举办企业投资建设。
笔者认为，这样的规定主要基于三点考虑：
促进社会投资。按目前的规定，这些领域的项目用地基本以划拨方式为主，因划拨土地使用权利受限，社会资本进入这些领域进行企业化经营，对获得更大的土地使用权利存在客观需求。鼓励以出让、租赁方式及允许以作价出资或者入股方式配置土地，一方面缩小了划拨用地的范围，另一方面也使企业获得转让、出租、抵押的权利，有利于企业市场化运营。
增强政府土地资产撬动投资功能。通过优化土地要素配置，以“政府出地、社会资本出资”的方式逐步推进政府与社会合作模式发展，创新公共服务供给机制，着力培育发展新动力。
降低企业投资公共服务项目用地成本。政府以划拨方式向企业提供土地，并非完全无偿供应，企业依法需向政府缴纳土地补偿、安置等相关费用，因不同用地征收、拆迁安置成本不一，有的划拨用地费用可能高于其他用途土地的出让价款。为鼓励社会资本积极参与公共服务项目投资，更多选择有偿方式使用土地，《意见》提出，对实行有偿供应的，市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价。这一制度安排可使企业在基本保持原有用地成本的前提下，通过有偿使用，转换权利类型，获得更多开发、利用、经营土地的权利。
同时，支持政府以作价出资或者入股方式向企业提供土地，由此，对政府与社会资本合作投资的项目，社会资本将不用承担用地成本。按此思路设计的公共服务项目用地有偿使用制度，企业取得土地的成本在与划拨成本相当的前提下，获得出让土地的权利；政府则获得在一定年期后将土地使用权收回的权利，土地供需双方都将通过改革获得红利。
完善国有企事业单位改制土地资产处置政策，既扩大存量用地有偿使用范围，同时也支持了改制需求。事业单位等改制为企业的，符合划拨用地范围的，可继续以划拨方式使用，也可依申请按有偿使用方式进行土地资产处置；事业单位改制土地资产处置的权限和程序参照国有企业改制土地资产处置相关规定办理；明确政府机构、事业单位和国有独资的企业之间划转国有建设用地使用权的办理方式，即划拨的直接办理土地转移登记手续，有偿使用的先办理有偿用地手续，再一并办理土地转移登记和变更登记手续。
关于国有农用地
以保护为先，从明确产权关系入手
《意见》提出，先从确权登记明确产权关系入手，再根据国有农用地使用的特点，明确使用管理的相关政策，并从保护的角度出发，强调依法依规严格耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换管理，还提出要完善国有农用地土地等级价格体系。
因历史和现实的种种原因，国有农用地使用情况非常复杂，一是产权不清，政府与使用者、使用者与经营者之间都缺乏明确的产权关系界定，且基本属于无偿使用，无法适应农垦改革要求；二是使用管理政策不明，在明确国有农用地产权关系的前提下，需对不同产权类型的使用管理政策进行明确；三是国有农用地生态功能突出，有偿使用应以保护优先为原则。
《意见》对国有农用地使用作出的新规，有两个问题需着重说明：
关于国有农用地有偿使用的范围，鉴于国有农用地的法律制度尚不健全，为稳妥推进这项改革，《意见》根据《关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发〔2015〕25号）和《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）两方面部署，将国有农用地有偿使用范围，限定在农垦改革涉及的现有农用地范围内。
关于最高使用年限不得超过50年的规定，主要依据是《土地管理法实施条例》第17条，即确定国有荒山、荒地、荒滩给单位和个人从事种植业、林业、畜牧业等生产的，最高年限不得超过50年。
关于国有土地开发利用和供应管理
践行最严格生态用地保护制度
《意见》从严格生态用地保护、规范国有土地使用权作价出资（入股）、授权经营管理、改革完善国有建设用地供应方式、规范国有土地使用权抵押管理四个方面对国有土地开发利用和供应管理提出了具体要求。
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，为贯彻这一部署，《意见》提出实行最严格的生态用地保护制度，并按照党的十八届五中全会“促进人与自然和谐共生”的要求，结合《森林法》等相关法律规定，提出对国家相关法律法规和规划明确禁止开发的区域，禁止以任何名义和方式供应国有土地，用于与保护无关的建设项目。
《意见》还明确，作价出资（入股）土地使用权与出让土地使用权同权同价管理，工业用地可以先租后让或者租让结合，可以实行弹性年期出让，各地可以作价出资（入股）方式供应标准厂房、科技孵化器用地，农垦国有农用地使用权担保按照《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）文件要求以试点方式开展。
（作者单位：国土资源部不动产登记中心）
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
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