【摘要】土地承包政策中“农民”的长久不变，既不利于节约集约用地、城乡差距缩小，也影响到全面深化改革进程。建议逐步将“三农”政策中的“农民”界定为从事农业生产经营的集体经济组织成员，并深化相关改革。
农民，本是一个浅显易懂的常用名词。但我们“三农”政策中的农民概念并非通常意义上的农民，其内涵较为丰富，体现了中国特色，而相关政策文件并未加以明确。其实，是否准确界定农民，关系到“三农”的制度设计、政策落地、深化改革，也关系到农业农村、城乡经济社会的持续健康发展。因此，农民界定问题是“三农”政策的首要问题。
一、“农民”界定存在的主要问题
主要是现实中“农民”的变与土地承包政策中“农民”的长久不变形成了矛盾。“三农”政策的核心是农村土地制度，农民享有土地承包经营权、宅基地使用权。而农民享有的土地承包经营权，主要限于第二轮土地承包时集体经济组织成员依法承包的土地，且拟在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变，即“增人不增地、减人不减地”。但随着经济社会的不断发展，有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。因而，既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。而集体所有土地本应属于全体集体经济组织成员共有，包括新出生、新迁入、派生的成员，但不包括被取消、被丧失成员资格的原成员。然后，每个集体经济组织成员须依法可无偿地承包经营土地、取得使用宅基地。但土地承包政策中“农民”的长久不变，容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。这既与作为个体的集体经济组织成员对集体所有土地不具有所有权相矛盾，也与全体集体经济组织成员共有集体所有土地的权属特性不相符合。
二、辩证看待“农民”界定的作用
（一）肯定其积极作用
鉴于农民工相对城镇居民往往在就业技能、教育水平、家庭财产、享受社会保障及其他公共服务等方面有不少差距，而且要保持现行土地承包期政策的稳定性，又考虑到上亿农民曾在“剪刀差”政策下支持工业、城市发展，加上城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作才推进不久等，让常住城镇甚至落户城镇的农民工群体在第二轮承包期里继续享有土地承包经营权、宅基地使用权，是必要的，也很重要。这既有利于改革的稳步推进，也有利于社会的和谐稳定。
（二）负面作用不容忽视
1．不利于节约集约用地。若继续保持土地承包政策中“农民”的长久不变，即在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变，就容易导致并加剧占地不均、人地分离、人地不适甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等问题，不利于土地的节约集约利用，进而影响粮食安全、现代农业发展。
2．进一步扩大城乡发展差距。若在第三轮及以后土地承包中，在城镇常住的集体经济组织成员仍享有土地承包经营权，就会获得土地流转收益、入股分红等。这不仅减少实际耕种经营者的收入，增加不必要的农业生产成本，还会导致这些农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。
3．影响全面深化改革进程。深化“三农”改革的出发点与落脚点应是惠及现实中的“农民”，政策中的“农民”应与之大体对应起来，不能长期错位。否则，既会影响农村土地制度改革，影响农民进城落户进程，影响城乡一体化发展体制机制构建；也与农村土地“集体所有”的权属特性不相符合，与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相符合。
三、“农民”界定建议
（一）界定思路
坚守农村土地集体所有制，在符合国情国策、促进“三农”发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、尊重意愿、节约用地、公正合理原则，按照逐步让“三农”政策中的“农民”与现实中的“农民”大体对应起来的思路界定农民。
（二）界定建议
逐步将“三农”政策中的“农民”界定为从事农业生产经营的集体经济组织成员。
其中：
1．“逐步”：以深化耕地承包制度改革为深化“三农”改革的首要突破口，在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。
2．“集体经济组织成员”：以享有或曾享有土地承包经营权作为成员资格认定的主要基准，并以从事农业生产经营作为成员权益享受的重要条件。
（三）深化相关改革
1．探索集体经济组织成员资格认定办法
（1）凡在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，应该认定为集体经济组织成员。
（2）凡曾在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，如果愿意恢复成为成员，可以向集体经济组织提出申请，集体经济组织应同意其为成员。
（3）对政策性迁入集体经济组织的居民，应该认定为集体经济组织成员。
（4）以上居民的配偶、直系血亲或者法定血亲及其配偶，应该认定或者可以认定为集体经济组织成员。
（5）以上居民死亡、被征地、系国家机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员的，成员资格随即被取消或丧失。
2．深化耕地承包制度改革
（1）承包耕地退回：凡集体经济组织成员资格被取消或丧失，有承包耕地的应无偿收回；每轮承包期满的应无偿退回，但具备一定农业生产经营能力并继续从事农业生产经营的集体经济组织成员除外（即保持现承包关系不变，且承包面积只增不减）；承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地。
（2）耕地发包：在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，对不具备一定农业生产经营能力（包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等），不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员不再发包；其他集体经济组织成员享有平等的耕地承包经营权。从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回；对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权。从第三轮承包开始，每轮承包期十年，在每轮承包期内可经法定程序适度调整承包关系（若承包期间有调整，应间隔三年以上）。不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营；由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形；但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住。家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。
（3）退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。
（4）将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。
3．深化宅基地制度改革
（1）探索建立宅基地有偿退出并妥善安置制度。
（2）对既没有农村住宅又没有土地承包经营权的常年在外务工经商的集体经济组织成员，需要在本村社连续从事农业生产经营5年以上，方可申请宅基地；鼓励他们租借本村社住宅。
4．深化农村户籍制度改革
在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。
5．深化农村土地征收补偿制度改革
征收农民土地中，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费。对常住农村的集体经济组织成员，其安置过渡费标准为城镇居民人均年消费支出金额的5倍左右。对常住城镇的集体经济组织成员，根据常住年限、享受基本公共服务情况，合理减少安置过渡费，乃至取消。
6．深化农村基本公共服务制度改革
（1）提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员及其他从事农业生产经营的农村常住人口。
（2）将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。
（3）集体经济组织成员按政策规定享受种粮直补、农业保险补贴、农村危旧房改造、农村学生高考、扶贫、移民等支农惠农政策。
（4）农村户籍人口以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。
【参考文献】
1.瞿国然，关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议，《重庆经济》，2016（5）。
2.瞿国然，深化耕地承包制度改革的建议，《重庆经济》，2015（2）。
3.瞿国然，深化集体所有土地征收补偿制度改革，《宏观经济管理》2014（10）。
4.瞿国然，关于深化我国集体所有土地征收补偿制度改革的建议——兼论对《宪法》第10条第3款的修改，《重庆国土资源》，2015（2）。
5.瞿国然，深化我市农村居民养老保险制度改革之我见，《新重庆》2014（8）。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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