摘要：宅基地建房在我国农民住房保障和农村景观展现等方面具有重要的作用,但其规划管理却面临着现实困境。本文从梳理现实困境的特征出发,从政策限制、财力投入、理论认识、农户参与和法律缺失等方面,深入剖析其形成原因,并提出了相关制度重构选择。研究结果既可以为解释当前宅基地建房规划管理的困境提供理论支撑,也可以为相关部门制定破解困境的制度安排提供参考。
引言
宅基地制度是我国土地政策中一项特殊安排, 其与户籍制度挂钩, 通过“一户一宅”政策承载农村住房保障功能, 是农村生产、生活空间以及展现农村田园风光与风土人情的重要载体之一。但当前宅基地布局零碎分散、面积超标、建设品质低劣, 不仅不利于节约集约利用土地资源和基础设施建设投入, 而且增加了农村社会治理难度, 严重影响农业现代化发展和农村生态效益提升, 不利于城乡统筹发展 (刘守英, 2014) 。而造成上述问题的重要原因就是规划管理针对性缺乏、协调性不强、规划刚性不足, 导致政府管理与农民具体宅基地建房行为矛盾突出, 形成规划管理困境。因此, 对宅基地建房规划管理制度进行重构具有迫切的现实意义, 而这首先需要深入剖析其现实困境及形成的路径。当前有关研究主要集中于宅基地法律制度正当性、产权关系及流转退出机制、宅基地资本价值实现或者宅基地改造方面, 但围绕宅基地规划管理的相关研究供给不足, 难以支撑现实管理提升的需要。因此, 本文以宅基地现状问题为导向, 剖析宅基地规划管理失效的原因与影响因素, 提出现实困境的破解对策和规划改革思路。
一、现实困境与主要特征
随着农村生活水平持续提高, 近年来宅基地建房高度活跃, 选址不当、一户多宅、配套设施匮乏、交通环境恶化、乡村特色丧失、治理组织缺乏等乱象普遍, 既不符合土地利用规划和乡村规划, 也缺乏按一定审批程序实施, “一户一宅”政策、乡村规划、生态建设、耕地保护等制度难以得到有效落实, 农民人居环境难以得到根本性改善。可以看出, 宅基地规划管理面临着严峻的现实困境, 主要呈现以下特征:
1. 乡村规划覆盖率低, 使宅基地建房布局管理无目标可循。
新农村建设对规划管理提出了更高的要求, 然而在现实中, 大量农村规划编制滞后、体系不完善和管理缺位。截止2014年底, 全国自然村已编规划仅占总数的28.35%, 从某种角度说明, 在2010年左右宅基地建房高峰期间, 大多数地区是在无规划的无秩序状态盲目进行, 宅基地违法建设问题突出 (刘守英, 2015;住房与城乡建设部, 2015) 。脱离规划控制引导的宅基地分布呈典型自利性特征并越发分散, 出现争抢公路两侧空间、占压道路控制线、占用基本农田等现象, 村庄布局“一字长蛇阵”、“天女散花阵”等现象不断出现 (艾希, 2015) ;甚至出现宅基地选址占用河道、临崖或地灾高发易发区等情况, 导致严重安全隐患。虽然宅基地空间分布规律有别于城市, 但若任由其自发粗放蔓延, 分布过于随意、混乱和碎片化, 对农业生产用地形成分割, 不仅影响耕地保护效果, 更不利于农业适度规模经营, 影响国家农业现代化发展水平。
2. 不同规划间的矛盾使宅基地用地管理无规可依。
宅基地建房须经规划许可和用地审批后方可实施, 乡村规划 (即通常讲的“村规”) 与土地利用总体规划 (即通常讲的“土规”) 作为规划依据同时并存, 相互制约。乡村规划以农村居民点撤并整理为手段, 统筹农村居民点数量、规模、范围和具体用地布局。土地利用规划通过土地用途管制, 严格限制农地转用, 控制建设用地总量。“村规”与“土规”理应相互协调, 但现实中两者经常出现空间矛盾, 例如“村规”中农村居民点在“土规”时常为农用地, 导致宅基地无法依规落地。同时, 农村集体建设用地的置换调整和规范化流转是“村规”统筹空间布局的重要前提, 现行集体土地“三级所有, 队为基础”的界限管理制度限制了规划实施效果, 多权属碎片化的宅基地产权特征更加剧了规划难度, 造成宅基地建房无法跨界选址, 宅基地审批和规划实施陷入困境。
3. 乡村规划彰显农村特性不足。
农村有别于城市, 具有独特经济运行特征和事农为要的生产生活方式。而现实中乡村规划往往简单照搬城市模式, 停留在空间集聚、结构优化或物质建设等方面, 而忽略了广大农村以家庭联产承包责任制为基础的农业生产需要和居住习惯, 以及缺乏对规划实施主体动机的准确把握 (张金明, 陈利根;2009) 。体现在选址方面即是居民点距离承包农地太远, 影响农业生产效率;在规模方面鼓励农民“上楼”以缩减建设用地规模, 影响居住环境品质;在功能布局方面脱离乡村生活方式, 缺乏对单户生产辅助用房、农机场地、庭院用地的统筹布局, 影响生产便利性的同时, 农民也无法通过自产蔬菜等自给自足方式满足日常生活所需, 增加了农民的额外开支 (冯双生、张桂文, 2013) ;在环境建设方面, 忽视对乡村人文特色和传统村落文化传承, 不利于农民对新环境的文化认同感;在经济可行性方面, 乡村规划虽然考虑到了配套设施完善, 但与农村经济状况结合不足, 视经济状况分期实施弹性不足, 或缺乏对经济支撑可持续路径研究, 配套设施建设滞后。以上情形脱离了农村实际, 违背了农民意愿, 成为规划实施重要障碍因素, 使规划的指导性和约束力削弱 (王亚军、孔荣, 2010) 。
4. 乡村规划的风貌管控与村落传统形态肌理及农民个性需要相冲突。
延续和塑造自然村落风貌特色是社会主义新农村和美丽乡村的应有之意。但规划在引导和推行宅基地集中模式后, 多出现类似华西村一般布局严整、形式单一的棋盘状欧式别墅格局和机械生硬的人工环境 (党国英, 2016) , 忽略了自然环境、交通景观和布局方式等客观环境的融合性, 丢弃了农村传统村落文化特色, 导致农民住宅与原有村落肌理不协调, 出现“万村一面、千户一律“现象 (黄平, 2012) 。同时, 宅与宅之间的均好性和同质化普遍, 住宅区位、交通和景观等缺乏差异性, 无法为村民对宅基地做出多样化选择提供可能, 不利于乡村规划顺利实施。
5. 规划职能模糊, 规划管理责任虚化。
依据现行规范化管理政策, 围绕宅基地建房的分工, 城市规划部门负责指导村镇规划的编制和集体土地上居民集中点乡村规划许可;建设部门负责拟定村镇发展战略, 指导村镇建设管理、资金统筹和农村住房建设及危房改造工作;国土部门负责集中点建设用地管理和宅基地审批工作;乡镇人民政府具体负责村镇规划编制及宅基地零散建房的规划许可, 以及其他部门对应职能的具体组织和初审工作。这种程序分段、部门分块和管理分层的管理机制, 看似各司其职、相互衔接, 但在实践过程中却实实在在对规划管理形成肢解效应, 形成城市规划管理与村镇各自为政的局面, 在依次经过各类统筹和审批程序后, 导致宅基地规划管理责任的弱化和虚化现象 (陈志诚, 2012) 。尤其在城市规划区内, 城市规划管理部门与基层管理部门面对规划审批各自为阵, 面对规划执法相互推诿, 更加恶化了宅基地规划管理秩序。
6. 经济性处罚导致规划管理失灵陷入恶性循环。
依据《城乡规划法》第65条, “在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的, 由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的, 可以拆除。”在具体执法实践中, 受缓解矛盾等多种现实考量, 执法部门往往并未将拆除取缔和恢复原状作为规划执法的优先选择, 而是通过罚款后补办规划许可手续既达到“限期整改”的目的, 又规避部门责任。甚至任由“先上车、后补票”或“先建后罚、以罚代管”的方式, 成为宅基地自建房合法化的常态化途径。而类似“以罚代拆”的经济性处罚更加导致规划管理失灵陷入恶性循环 (何旭, 2011) , 不仅损害了规划法律的权威性, 也难以制止违法建设行为的蔓延。
二、形成逻辑:原因分析
上述规划管理困境的形成显然不可仅限于规划管理范畴, 而是包含相关制度在内的一系列因素综合作用的结果。而要破解宅基地规划管理困境, 必须深入剖析困境形成的原因, 从而对症下药和因事为制, 方可找到制度重构的准确对策。
1. 农村特殊土地管理政策限制了宅基地规划管理实施效果。
规划管理实施要以土地为基础, 绝不能脱离土地管理政策谈规划, 否则规划就容易成为空中楼阁和无源之水, 缺乏操作性和落地性。目前, 国土管理部门实施耕地保护的手段就是以土地利用总体规划进行土地用途管制和建设用地总量调控, 乡村规划则注重具体空间结构规划布局的合理性。由此, “土规”重指标控制, 村规重坐标安排, 两规的目标导向、管理体制、规划手法和规划年限都具有一定差异, 结果是两者在编制阶段就互不协调。同时, 受国家限制性政策调控影响, 地方往往将紧张的建设用地指标优先保障城市和重大项目建设需要, 处于包括宅基地在内的最低层级集体建设用地规划指标不足 (龙开胜, 2016) , 加之“土规”调整程序冗长等原因, 也加剧了两规不协调问题的形成, “自下而上”的用地需求与“自上而下”的指标限制, 造成了宅基地无法审批的困境。以重庆WZ区为例, 年均申报1500余件宅基地申请, 仅700余件可得到批准, 50%以上申请因建设用地指标限制或规划不符无法得到批准。其次, 集中居住模式是以通过集体建设用地资源的整合、重组和利用, 以达到集约节约用地, 完善基础配套设施, 改善农村人居环境的目标。然而根据《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理”。即形成所谓“三级所有, 队为基础”的农村集体土地管理模式, 而各级主体对辖区集体土地管理均在严格的使用界限上进行, 权限各不一致, 难以从大局和整体上进行统筹规划, 给规划编制和管理实施带来困难 (淡恒, 2010) 。在具体宅基地管理方面, 根据《土地管理法》等相关规定, 宅基地建房由农民作为申报主体先行意向选址, 逐级上报至县级政府批准。因此宅基地审批一定程度上尊重了个体需要, 具有个性化和非计划性特征, 但农民往往将宅基地选址自主性升华为自利性, 形成选址多元化和碎片化, 而规划又在“定位置定量”的僵化模式下弹性不足, 导致两者相互冲突。尤其是宅基地本身作为土地资源, 同时具有资产属性和经济功能, 加之现行“拆一补一”等征地补偿制度影响, 农民作为经济人, 具有对现实收入和预期补偿的最大化追求, 通过土地隐性流转、非农化利用、房屋未批先建和批少建多等违法建设行为, 增大宅基地和住宅面积, 进一步加大了规划管理难度 (何旭, 2011) 。
2. 财力投入不足是影响乡村规划覆盖与实施的重要因素。
乡村规划的编制和管理全覆盖, 需要大量的人力物力和技术设备支撑和充分地方财力作为保障。而长期以来, 受城乡二元分割影响, 乡村的经济基础一般比较薄弱, 农村集体土地规划管理尚未得到足够重视, 与城市规划管理体制日趋完善相比, 村镇规划经费短缺, 村镇规划覆盖不足, 或是仅为完成覆盖任务的规划, 编制质量低下、科学性不强或深度不够, 远远无法满足农村规划管理实际需要 (陈志诚, 2012) 。农村规划管理历史欠账较多, 规划管理从业人员专业素质不高, 基层组织对集体土地规划管理力不从心。同时, 在农业相关税费取消后, 村庄基础设施和生产设施建设缺乏持续稳定的资金来源, 村庄基础配套设施和环境不能得到有效持续性改善, 客观上也限制了规划对宅基地适度集中的引导作用 (刘向南、许丹艳, 2010) 。
3. 农村规划理论和规律认识不足是影响规划科学性的根本原因。
长期以来, 农村规划理论研究匮乏, 主要重在物质建设研究领域, 缺乏综合各学科系统研究农村规划问题。在现有实践中往往照搬城市规划手法, 用简单化空间集聚模式来处理村庄规划体系, 忽略了农村的多样性与复杂性, 也缺乏对村庄建设融合多学科系统性的分析和研究, 重物质轻文化, 重经济轻社会, 重效益轻环境趋势明显 (淡恒, 2010) 。尤其随着规划市场化发展, 规划成果商品性突出, 编制单位在追求效率的情况下, 缺乏对农村的深入调研, 难以准确把握农村经济特征、社会结构等基本要素, 对农村生活空间和农业生产空间差异性缺乏针对性分开供给措施, 对村域内部空间组织缺乏研究和人文关怀 (叶继红, 2010) , 尤其在村落形态肌理方面, 规划尚缺乏保护、更新、协调理念和对乡土建造材料和空间组织特色的研究, 简单采取整齐生硬的规划方式, 不仅导致了乡村文化的流失, 也影响了规划实施 (杨忠伟、岳晓群, 2009) 。
4. 农民参与规划程度是影响规划实施可操作性的关键因素。
受农村集体土地所有制影响, 村规划实施主体是集体经济组织和拥有宅基地权益的农民, 因此村规划要想获得顺利实施, 必须准确把握集体经济组织和农户执行规划的动机, 充分考虑农民利益选择、农民居住习惯、农民生产需要和农民精神依托, 提升对农民特定主体个性需要针对性。因此, 农民对规划编制和管理参与重要性不言而喻。但目前限于法律仅作原则性规定, 缺乏具体操作要求, 村规划参与的渠道和方式不足;其次, 从规划主体认识来看, 受“自上而下”行政管理模式和“精英意识”影响, 政府作为组织编制主体大都认为对上是第一位的, 而对下宣传、参与并未足够重视 (申家云, 2006) ;从农民角度来讲, 当前整体法治意识、权利意识较为淡薄, 获取规划信息渠道不畅, 与自身利益关联性则直接影响农民对规划管理的参与理性。同时, 规划作为相对复杂和专业的公共决策, 存在农民参与能力不足的现实状况, 又缺乏社会公益组织引导, 加剧了规划参与不够和无序参与问题。缺乏农民深度参与的村规划难以得到农民理解和支持, 导致规划实施缺乏基本动力。
5. 行政管理体制和规划法律缺陷是导致宅基地规划管理事倍功半之所在。
国务院部委行政职能相对集中, 例如涉及宅基地建设管理的主要仅为国土资源部和住房和城乡建设部, 但延续到地方一级往往分为国土部门、房管部门、规划部门、建设部门, 加之政府不同层级的管理权限划分, 导致宅基地规划建设管理职能分散、责任不清, 难以形成管理合力, 增加宅基地管理协调成本和管理难度 (杨璐璐, 2016) 。同时, 《城乡规划法》等法律、法规, 又未明确赋予村委会一级规划相关权限, 规划涉及问题、矛盾无法在一线发现、协调和上报解决。其次, 规划法律需贯穿于规划运行体系的每一个环节, 以确保其顺利实施。但从实际情况来看, 规划法律主要强调了宅基地乡村规划许可要求, 对批后管理等保障实施要求未做明确要求, 导致规划管理未形成闭合链, 造成后期批少建多、长粗长胖现象, 虚化和弱化了规划管理效果。最后, 法律对违法建筑的处理, 应是全部予以拆除而不是以罚款方式进行处罚, 而《城乡规划法》对宅基地违法建设行为处罚的自由裁量权空间 (瞿理铜, 2016) , 导致地方对违法建筑执法避重就轻, 严重损害了规划的权威性。
三、破解对策:规划制度重构
在现行集体土地制度背景下, 宅基地规划管理制度必须以现实困境和目标任务为导向, 从法律、制度、机制和规划理论进行系统性变革和重构, 以将宅基地建房活动纳入规划控制, 重新将其引向规范有序, 真正实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村。
1. 适应并优化现行宅基地管理政策, 促进“两规”融合, 实现审批协调。
村规划应主动衔接集体土地管理政策, 既要利用土地整理、流转政策, 又要兼顾农业规模化、工业化经营趋势和农民生活、生产便利性。在保障集体经济组织、成员土地权益基础上, 规划通过建设用地指标“增减挂钩”和置换调剂方式, 打破村组和不同产权土地使用界限, 化条块建设为整体建设以利集中连片配套。同时, 规划需明确强制性和弹性内容, 适时采取“定量不定性”或“定量不定位”手段以及用地、建筑规模指标差异化调控措施, 既鼓励农房建设适度集中, 又兼顾宅基地零散建设的包容机制。此外, 宅基地规划管理应扫清村规划和土地利用规划矛盾障碍, 将基本农田和生态用地保护作为“两规”共同基本目标, 优先保障规划居民集中点用地, 统一基础地理空间平台, 统一用地分类标准, 建立“两规”同编、同报、同批的“三同时”协调机制, 以确保规划合一。
2. 完善乡村规划编制和管理两个全覆盖。
根据村镇经济现状, 通过市、县两级财政统筹, 切实加大农村规划经费投入, 推进乡村规划编制全覆盖, 确保按先规划后建设的原则, 做到有建设需求之地必有规划覆盖。落实规划管理工作经费和人员待遇, 保障规划管理设备和工作条件。由规划部门统一派驻乡村规划师, 充实乡村规划管理队伍, 通过引进和培训机制逐步提高规划人员专业水平。结合卫星、航片巡查, 以及地理空间数据分析等信息化手段, 提升规划管理效率和成效。
3. 加强农村规划理论研究, 提高规划科的学性和操作性。
变革和更新原有规划理念, 规划编制必须加强现场调研, 充分尊重农村自然、生态、社会人文特征。规划方法必须紧跟时代, 结合实际, 加强多学科融合和系统性研究, 特别要与农村产业结构调整相结合, 适应农民生产生活便利性需求, 探索宅基地弹性空间和生产空间规划分开供给模式。延伸规划研究内容, 增加经济性研究, 善于统筹整合涉农经济政策, 分析资金来源结构, 合理制定分期建设计划, 促进规划可操作性。规划必须树立因地制宜理念, 尊重传统村落文化和村民固有的故乡情怀, 从交通、景观、工艺材料、可识别性、交往空间、活动场地、社区安全感等方面深入研究, 使“望得见山, 看得见水, 记得住乡愁”的期盼落到实处。
4. 增强农民参与规划的意识, 提高规划实施主体积极性。
完善规划立法, 将公众参与的具体方式、程序、权限等法定化, 保障农民参与规划的权利。发挥基层政府组织联系作用, 充分听取农民和集体组织意见, 在规划中应尽量综合平衡各方利益。改善规划成果宣传方式, 采用通俗易懂形式和群众语言进行解读, 如利用模型和图片等搭建沟通平台, 或通过派驻乡村规划师“到群众中去、从群众中来”, 搭建沟通桥梁和联系纽带, 将专业的规划管理过程, 通过群众语言转化为与宣传规划的过程, 以增进农民对规划法律法规的理解和支持。
5. 厘清规划职能, 健全规划制度, 强化规划刚性。
按照“规划一盘棋、管理一支笔”的原则, 进一步厘清规划管理各方主体责任, 构建统筹规划、协同管理、全域监督的规划管理制度。即宅基地规划管理均由规划主管部门牵头负责, 采用部门联席会审等形式合并用地、规划和建设审批, 精简程序, 保障宅基地规划管理全面向法治并轨。借鉴国有土地规划审批放验线、基础竣工、工程竣工核实等跟踪管理机制, 完善宅基地建设全过程、全方位监管制度。重点强化镇乡 (街道) 和村 (社区) 一级责任, 建立健全防控、发现、制止、查处、拆除全过程网格化监管体系, 做到发现在一线、制止在一线、查处在一线。依法从重查处“双违行为”, 对严重违反土地利用规划或村规划的违法建筑一律拆除, 坚决杜绝以罚代拆, 形成违法建筑零容忍的压倒性态势。
中国乡村发现网转自：南京社会科学2017年05期
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