——以苏州市古村镇为例
编者按:当前，我国古村落保护资金的来源主要是政府拨款，部分开发较好的村落则有旅游收入，除此以外，很少有其他社会资金的注入，因而资金短缺是最具普遍性的，也是落实保护政策亟待解决的关键问题。如何走出这一困境？创新保护机制和利益共享机制等或许是引入社会资本的一剂良方。
在对古村镇的走访调研中发现每个古村镇在保护过程中存在的问题千差万别，但有些问题是有共性的，如资金短缺、居民安置、保护与开发的矛盾等问题。很多问题都是从资金短缺这个基本问题衍生出来，因此古村镇保护的资金问题具有普遍性，需要专门立法来解决这个核心问题。
一、古村镇保护的资金构成现状
一是政府拨款。2014至2016年，中央财政按平均300万元每村的标准提供114亿元补助资金支持传统村落保护。目前，已有327个传统村落获得支持。苏州市2005年制定的政府规章《苏州市古村落保护办法》，第十二条规定：各级人民政府应当在每年的财政预算中安排一定比例投入资金专门用于古村落的保护。古村落旅游开发的门票收入和其他旅游收入也应安排一定的比例用于古村落的保护。镇人民政府应当在土地拍卖所得中，安排一定比例用于古村落的保护。对古村落较多的镇，市人民政府可以安排专项土地拍卖指标用于古村落保护。《苏州市古村落保护条例》第十九条第一款规定，由市、县级市（区）政府共同承担古建筑抢救修缮费用和古村落日常保护经费，保护和传承这些优秀的历史文化遗产。同时，考虑到古村落分布的不平衡性，第十九条第二款明确，市、县级市（区）人民政府应当建立古村落保护奖励机制，并重点支持和推动任务较重的镇、村的古村落保护工作。第二十二条规定，古建筑保护管理责任人自筹资金修缮古建筑的，市、县级市（区）政府给予贷款贴息、奖励和补助。
政府拨款是古村落保护资金的主要来源，一般超过古村落保护、整治、开发总支出的50%。在相关市政府、镇政府拨款的前提下，多数古村落都能够从建设、规划、文物等部门争取到一部分古村落保护资金，国家级和省级历史文化名村还能够获得由国家或省级相关部门提供的保护资金。
二是旅游开发带来的资金反哺。旅游收入包括古村落整体或特定景点的门票收入以及古村落旅游纪念品、餐饮等的房租与管理费用。旅游开发是指为了更好地保护古村落，在古村落内开展的或是周边开发的可盈利实体，盈利产生的费用将全部用于古村落的保护与建设。
三是私人资本。私人资本介入古村落保护主要通过社会募捐、家族捐助、参与开发等方式。如杨湾古村的承志堂，又名金碧山庄，位于上湾石桥村，民国建筑，建筑面积1905平方米，房屋基本完好。原为清末明初沪地大商人王宪辰故居。新中国成立后，王氏家族大多外迁苏沪等地，该房长期空关，滋生白蚁，成了危房。2006年在村委会的帮助下，上海一钱姓医生购买后对房屋部分进行修缮。2014年又耗资100多万元，全面修正了这幢老宅，成为杨湾古村落的民国代表性建筑。杨湾刘公堂是古村的一处清代宗教建筑，民国李根源《吴郡西山仿古记》中有该庙的记载，当时名为“刘公庙”。新中国成立后庙堂先后作为生产队仓库和供销社商店，后来因房屋长期空关而严重破损，2009年村民捐资20多万元，把房屋修缮一新，成为村人节假日的一处活动场所。
二、古村镇保护的资金困境
一是政府出资有限，且财政负担过重。政府在古村镇保护中起主导作用，尽管政府在古村镇的保护中已经投入了大量的资金，但古村镇的保护是个长期的过程，需要持续不断的资金供给。在调研过程中只有同里古镇保护委员会的工作人员表示保护资金够用，其他村镇都表示存在保护资金困难的问题。如甪直古镇，该镇历史资源丰富，各级文保单位共计15处，41个点，尚处核定的保护单位23处，还有相当多的传统历史建筑，面积广，数量多，修缮体量较大。虽然针对历史建筑修缮、保护规划制定可通过吴中区古建筑抢修补助以及市、区服务业引导资金等途径申请资金补助，但申请机会较少，补助比例不高，申请到的金额较为有限，其余大部分资金均要由政府承担，压力较大。
二是旅游开发企业的融资限制。旅游开发企业除了自身的一些缺陷之外，宏观层面的缺陷同样存在。其融资困境主要是来自于商业银行的基本原则，即盈利性和安全性相统一的原则，商业银行一般主要服务于大型国有企业、经营性收入较多、盈利能力较强的企业，也就是说要有足够的还款能力。由于景区类旅游资源的开发周期长、投资金额大、资金回收周期长等客观原因，不是各商业银行的重点投资考虑对象。在我国金融市场中，可供景区类旅游企业利用的金融筹集工具较少，导致企业融资的能力较弱。
三是社会资金缺乏规范的介入机制。古村镇的保护中已经有社会资金流入的情况，但缺乏规范、长效的介入机制。《苏州市古村落保护办法》第二十一条规定：古村落的旅游开发，可以采取股份制的形式，村民以其所有的古建筑租赁或入股，同时吸收社会资金入股，参与古村落的保护、经营和收益。国有资产、国有控股公司应当优先投资保护古村落。社会资金参与古村落保护可以参照《苏州市区古建筑抢修贷款贴息和奖励办法》进行奖励。《苏州市古村落保护条例》第二十条从县级市（区）、镇政府和村集体经济组织设立公司参与、居民参股等方面作出了规定，鼓励社会力量多渠道筹集资金参与古村落保护和利用。如明月湾作为苏州市第一批古村落保护实施单位的试点对象，政府负责对其统一规划，按原有风貌修旧如旧，恢复了明月湾古村落的整体形象。2003年，西山镇（现金庭镇）成立了明月湾古村落保护和利用股份有限公司，吸引私宅入股。私宅由专家进行评估，以货币形式作价入股，股份公司在试营期间实行保底分红，支付户主每平方米每月0.7-2.5 元，待股份公司的经营利润超过保底分红效益时，再实行按股分红。古宅由政府统一规划投资维修，股份公司对古宅拥有三十年的使用权，三十年后，使用权归还户主，政府投资用于改造私宅的这部分产权也归户主所有。私宅入股的方式确实解决了一部分问题，值得肯定，但《办法》只是引入了这种方式，并没有具体、规范的操作方式和程序，同样地，《条例》也只是一个笼统性的规定。社会资金介入保护古村镇可以说是个趋势，利用市场机制来吸引社会资金，既有利于缓解政府出资的压力，又能够引起社会关注而激发古村镇保护的活力。
三、古村镇保护资金的立法对策
保护资金的短缺是目前古村镇保护工作面临的最大瓶颈之一。由于缺乏保护资金，大部分古村镇只是处于控制保护状态，没有得到整体修复，还有一些古村镇的传统风貌和形态格局遭受了严重的建设性破坏，古村镇内的古建筑没有进行抢救性修复，破损严重，有的已发生局部坍塌。古村落所在镇、村，经济实力较为薄弱，靠镇、村自筹资金解决古村落保护和古建筑抢救修缮任务，几乎是不可能完成的任务。而且，古村落的日常维护每年也需要一定的资金投入。
因此，应当通过制度来撬动社会资金，如社会资金如何介入古村镇保护中，介入后如何运作管理等。目前我国古村镇的保护主要的资金来源依然是政府拨款，但随着古村镇的保护与不断发展，政府拨款便不能满足保护的需要。为了使古村镇的保护能够可持续，优化古村镇保护的资金结构便是专门立法需要解决的问题。
第一，拓宽旅游开发企业的融资渠道。适合旅游开发企业发展的融资不仅仅只有传统的融资渠道，许多创新型融资渠道同样也适合，例如旅游发展基金、风险融资等。
第二，引入PPP模式。PPP融资模式（"Public-Private-Partnership"），通常指政府部门和私人部门之间形成的一种合作或者合营模式，其核心在于让私人部门参与公共产品或者服务的供给，从而解决政府部门在提供公共物品方面的效率低下问题。当前该模式已经被广泛地应用于能源、交通、通信、污水处理等城市基础设施领域。本质上，PPP融资模式是一种政府与社会资本之间基于风险共担、利益共享而形成的一种长期合作关系。在合作过程中，项目参与各方充分发挥自身的比较优势，实现“１＋１＞２”的效果，切实提高公共产品或者服务供给领域的效率与效果。
首先，该模式的引入可以使政府减轻财政压力；其次，通过政府部门和私人部门签订合同，明确双方的权利和义务；政府的角色从实施者逐渐转变为监督者，使得古村镇的保护侧重公共利益的发展。再次，传统的政府出资方式易滋生寻租腐败，政府也可能由于追求自身利益最大化而忽视公共利益，因此，通过强化私人企业和社会机构在PPP融资项目中的主导地位，加强项目当中对政府部门行为的监督力度，能有效解决政府自身项目开发可能存在的低效和腐败问题。最后，通过引入PPP融资模式还可以为古村镇的旅游开发带来创新机制、竞争机制等先进、高效的管理制度，激励参与各方充分发挥自己的专业优势和资源优势，按照市场规律互相分工合作，更好地解决古村镇保护的资金问题和管理问题，从而使得古村镇的保护与社会现代化进程接轨，促进古村镇保护的可持续发展。
中国乡村发现网转自:中南大学中国村落文化研究中心
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