【摘 要】在后农业税时代，当乡村治理面临农村公共产品供给不足、公共政策贯彻不畅等难题，从而使“乡政村治”的治理结构力不从心之时，逐渐出现了政府权力向乡村回流的趋势，权力下沉的乡村治理模式成为治理实践主流，该治理模式采取了一系列运行策略，包括：通过财政手段将村委会吸纳于政府体制之内、通过交叉任职实现政党权威在村民自治中的嵌入、通过干部驻村制向村庄注入行政纽带。权力下沉的乡村治理模式具有一定的现实回应力和善治效果，但它潜藏着巨大的治理隐患和治理危机，包括加重了地方财政负担，侵蚀了村民合法权益，加剧了差序政府信任，尤其是挤压了基层自治的内生活动空间，权力下沉治理模式因高昂的政治成本和财政成本而具有不可持续性，乡村治理亟需走出一元化的威权治理体系而遵循现代简约的治理逻辑，从权力下沉走向权力下放，通过激发乡村社会组织的力量和提供充足的公共空间而奠定乡村秩序稳定和谐的基础。
【关键词】乡村治理；权力下沉；村民自治
中国自20世纪80年代实行村民自治以来，随着市场化改革的深入，乡村社会结构发生了重大变化，尤其是农业税取消后，乡村治理出现了农村公共产品供给不足、干群关系紧张、农民公共参与下降等难题，陷入了“强发展弱治理”的尴尬局面，“乡政村治”的治理结构难以有效应对这些新的难题，不少学者在国家与社会二元结构的视野下，提出了立足社会本位的种种乡村治理模式，如郑法主张在村民自治的基础上推行“乡镇自治”；党国英倡导建立“大农村社区”的治理模式；温铁军提出“村镇并列自治”的治理模式。徐勇从国家政权建设出发设计了“县政、乡派、村治”乡村治理结构，以弥补“乡政村治”的不足，郑风田等人沿着这条思路具体提出“强县政、精乡镇、村合作”的乡村治理模式。此外，也有些学者，如赵树凯、袁金辉、张桂荣、王春光等，从国家与社会互动的视角探讨乡村治理结构，他们试图建构某种“多中心乡村治理模式”，以实现国家、社会组织和村民三者的合作互补。
以上这些具有代表性的乡村治理模式在运行细节和操作流程设计上存在差别，但都立足于社会本位与社会自治，其治理思路与治理导向受到众多学者的肯定与推崇。但坚持国家中心观和政府主导论的学者们则认为这类乡村治理模式的性质属于理想型，它与中国的现实政治结构之间存在难以弥合的紧张，因为乡村治理本身就是由中国政治权威确定并推动的，最终也被纳入既有的政府一元化的威权治理体系之中，村民自治制度自诞生之日就受到行政权力的约束，无法挣脱乡镇政府对村委会的权力渗透与控制，实质性的村民自治和多元化的乡村治理只能代表未来的治理理念，而绝不是具有实效性和现实政治基础的治理模式，真正能够解决目前种种乡村社会问题的主流模式当属以强化国家行政权为特征的乡村治理模式。事实上，在2006年全面取消农业税后，出现了政府权力向乡村回流的趋势，权力下沉的乡村治理模式逐渐成为主导，本文试图探讨本该村民自治的村庄接纳政府权力回流与嵌入的实践场景或现实基础是什么？权力下沉治理模式在乡村治理实践中是如何运行的？这种具有暂时善治效果的治理模式具有可持续性吗？它隐含着哪些困境和危机？
一、乡村权力下沉治理模式的实践场景和运作策略
在国家中心论的乡村治理逻辑中，中国现代国家的建构过程即是国家政权集中统一、并“下沉到村”的过程，基层社会不得不卷入国家建构过程并接受政府权力的整合和规制，乡村治理也只能成为政府主导的国家治理体系的构成部分，当前权力下沉的乡村治理模式反映了新的社会条件下政府整合乡村秩序、解决乡村问题的新范式，这种政府向乡村的回归，重新将行政权力下沉到村，主导乡村秩序建设与发展的思路符合中国现代国家建构的制度逻辑。当然，采取权力下沉这种治理形式，还与如下特定实践场景和现实基础有关：
其一，乡村消极行政使公共政策贯彻不畅。尽管税费改革和基层政府权限上提之后，在形式上似乎有助于乡村管理的去行政化和村民自治的实现，但农村税费改革在制止农村乱收费、乱集资、乱摊派，从而减轻农民负担的同时，加强了中央财政的集中度，进一步提高了中央政府宏观调控能力，但也导致了地方财政能力缩小和地方政府财权与事权严重不对称的负面后果，尤其是乡镇财政更是陷于困境，缺乏必要的财政支撑给基层政权运行造成一系列负面影响，面对财政压力，乡镇干部多半消极行政，最终导致公共政策在农村贯彻执行的不畅。
其二，农村公共产品（扶贫、安全等）供给不足。由于市场经济的冲击，农村的淳朴民风和习俗受到了重大影响，基于血缘和地缘的传统熟人社会日益被理性人的功利观念所取代，民众之间的信任互惠网络被撕裂，而法治社会所需要的社会资本又不成熟，以致村民自治的乡政村治模式无力解决乡村社会的新问题，从而导致乡村公共设施、公共安全等公共产品供给不足，进而出现乡村治理的低效和无序。
乡村治理中的权力下沉正是为了解决政府公共政策在基层执行不畅和农村公共产品供给不足的难题而推行的，同时，这种治理模式也符合国家对乡村社会有效控制的原则，无论乡村采取何种治理形式，最终必定被纳入国家政权的社会控制体系之中，正如杜赞奇通过对20世纪上半叶华北农村的研究发现，尽管政权在中央和地方频繁更迭，但为从乡村社会汲取财源用于政治现代化建设，“所有的中央和地区政权，都企图将国家权力伸入到社会基层，不论其目的如何，它们都相信这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段”。
当前中国乡村权力下沉治理模式在实践中采取了如下运行策略：
首先，劳酬激励的财政手段加强了对村委会的体制内吸纳。自实行村民自治制度以来，尽管“政社合一”的人民公社体制解体了，“乡政村治”的乡村治理模式在全国得以普及，但乡镇与村庄之间的关系并未发生根本性变化，乡村的治理方式始终以科层制管理为主，即乡镇政府向行政村下派行政任务，并与行政村签订涉及农村生活各方面的“行政目标责任书”。
然而，行政村作为村民自治组织并没有正式的行政权和财政权，加之税费改革后，作为村干部激励核心的务工补贴减少，使得乡镇政府与行政村之间的关系出现失控的可能。农业税废除之前，村干部的收入主要是从国家向农民征收的税费中抽取，但农业税废除后，村干部的收入丧失了从各种税费中抽取的灰色来源，于是误工补贴和务农收入成为主要来源，而这些收入相对于外出务工的高收入而言显得微薄，由此出现公共政策的执行不力和乡村干部的流失空缺。为解决这一困境，一些地方的基层政府通过“酬劳”激励的办法加强对乡村干部的管控，即根据村干部对上级任务完成的情况获得政府不同程度的误工补贴，这种做法使村干部由制度外的自治向制度内科层管理转变，使乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系转变为领导与被领导的关系，从而强化了村庄与乡镇政府之间的科层联系。例如，湖北秭归县因为村干部无法外出务工，而误工补贴太低，很多村干部表达了离职意愿，为此，2016年湖北省政府要求地方按照乡镇副职待遇给村委主任和党支书支付报酬，将之前的1万元以内的务工补贴提高到近4万元左右，使得一年财政收入只有几亿元的秭归县，一年仅村干部的报酬就要增加数千万。以此方式留住村干部的同时，将村民自治组织正规化，实行坐班制、设置村民办事大厅、村务工作规范化等，由此使原来的兼职村干部逐渐“科层化”、“正规化”、“规范化”，成为专职的村干部，实质上成为嵌入村庄的行政官员，承接和执行上级的行政任务与命令。
其次，交叉任职实现了政党权威在村民自治中的嵌入。村委主任与党支部书记“一肩挑”已经成为一种趋势，这种做法具有一定的现实理由。一方面，村党支部是中国共产党在村庄的基层组织，是村民自治中的“领导核心”它履行着执行上级党组织任务和命令的责任；而村委员会作为村民自治性的群众组织，是村民行使自治权力管理村庄公共事务和公益事业的主要组织载体，它与村党支部之间存在着不可避免的紧张。另一方面，在市场化和政治体制改革的深入背景下，农村社会结构发生了重大变迁，多数农村地区的人口大量外流，乡村公共事务的处理日益复杂化，而村干部处理事务的权限不足，却担负着由上而下推行国家意志和由下而上反映民众诉求的重要责任，面对村干部权责不对称的难题，乡村精英在乡村治理中的影响力下降。
为了缓解村委会与村支部之间的紧张和村干部权限不足的难题，不少地方开始尝试党支书与村主任的交叉任职。通过“两票制”即先经由全体村民投票确定党支部候选人，再经由全体党员投票选举产生党支部书记，最后再由村民选举村党支部书记兼任村委会主任，这种“一肩挑”的做法不断得到中央政府的肯定和推行，已逐渐成为乡村治理的常态。例如，中共中央办公厅和国务院办公厅早在2002年就发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认之后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”。“在2007年，银川市27个乡（鎮的286个村中，有281个村进行换届选举，村委会主任和村党支部书记成功实现‘一肩挑’的达到242人，占86.4%”。截至2007年11月，海南省琼山区村（居）组织领导班子换届选举工作全部完成，“全区90个村（居）组织实现了书记、主任‘一肩挑’100%的工作目标”，广东省开平市“2005年村‘两委’换届选举后，‘两委’交叉任职率达96.1%，村支部书记兼村委会主任217名，‘一肩挑’达96%，远远高于省委、省政府提出的交叉任职率和‘一肩挑’比率达80%的要求”。这种将村主任与村支书交叉任职的“一肩挑”举措，使民意被引入了村庄选举，由此加强了作为农村公共权力核心的村党支部的权威，使党管干部的“自上而下”逻辑与民意表达的“自下而上”逻辑结合起来，从而实现了将村务与政务的结合，也回应了乡村“民主政治逻辑”的挑战。由此看来，两委“一肩挑”的做法实现了党意与民意的融合，将党的领导切实嵌入到村民自治的实践中，既增强了党的基层组织的合法性，加强了党对乡村社会的控制，又扩展了村干部的权限，为乡村治理精英充分施展治理才能提供了有效的平台，同时也降低了政府为村干部所承担的财政成本。
再次，干部驻村特派制为村庄注入了行政纽带。干部驻村制是指乡镇或县级（县级市）政府为解决乡村治理中的难题（如贫困、安全等公共问题），为下辖的行政村配备专职干部，代表乡镇或县级（县级市）领导、监督和协助下达至村庄的行政任务，负责所在村的事务，这种“驻村制”也称为“包村制”。当然，它也表现为大学生村官、驻村工作队、驻村“第一书记”等形式，其中尤以乡镇干部驻村为主。事实上，这种基于群众路线的干部驻村制早在解放战争时期就被共产党倡导和运用，而在当前的压力型社会体制中，它试图通过反官僚的运动式做法，以乡村公共问题为导向，直接跨科层制的藩篱派驻行政官员伸入农村基层解决现实问题。
以河南省温县为例，县委为了发挥乡镇干部在乡村治理中的主体作用，推进乡镇政府由“管理型”向“服务型”的转变“全面推行以‘三联定责’（联村、联民、联事，定责任）为主要内容的乡镇驻村特派员制度”。具体来说，按照科学设置岗位、竞聘上岗的原则，基本实现“一村一名特派员”，赋予每个特派员对所驻村村干部的任免建议权、村庄事务的自行决定权和村内财务的最终审查权，践行“扶持村中三五个能人，上四五个生产经营项目，树六七个致富典型，带富一村百姓”的工作思路，设立“便民服务代办站”，实行“便民服务代理制”，实行重大事项“五步走”（提出议案——受理议案——形成决议——上报备案——组织实施），努力做到“小事不出村，大事不出乡”。这些举措从根本上加强了对农村党务和村务的管理，理顺了乡村关系，有力地推动了乡镇干部从“通讯员”、“传声筒”到领导者、决策者和参与者的转变。换言之，驻村干部已经不再是“驻村”而是在“领导村”，驻村制“确保了自上而下的压力与动员的传递”。又如江苏省如皋市开展的“第一书记”驻村，实现了强化村级基层组织建设、村域经济快速发展、年轻干部培养锻炼的“三赢”局面，“为全市农业农村转型升级、全面加快基本现代化建设进程注入了强劲活力”。总之，驻村特派制在实质上成为乡镇政府与村庄之间衔接的桥梁，打破了传统官僚制僵化的特点，成为保证政府公共政策和工作任务在村庄得以贯彻和完成的措施，实现了乡镇政府对村干部与村庄的有效监督和控制。
由此看来，当前乡村权力下沉的治理模式具有一定的现实基础和必要性，它通过运用行政力量有效地主导乡村公共事务的治理，实现对乡村社会的规划与控制，使政府能及时了解与掌握民众的利益诉求，并做出具有针对性的回应，比如对贫困乡村的驻村扶贫，对治安较差乡村的秩序整合等，加大农村基础设施的建设和公共产品的供给，有利于缓解紧张的干群矛盾，进而提高了乡村治理效率，取得了一定的乡村善治效果。
二、对乡村权力下沉治理模式的反思
无疑，权力下沉的治理模式具有一定的现实回应能力，也取得了某种善治效果，但它在解决一些眼前的具体问题的同时，但也带来新的问题，尤其是潜藏着巨大的治理隐患和新的治理危机。在性质上，权力下沉的乡村治理模式属于问题导向型的“运动式治理”，它只着眼于某一突出问题的解决，是一种非常态化的暂时性策略和权宜之计，从长期来看，它以牺牲乡村治理的内生活力为代价，无力为乡村治理提供根本出路。因为乡村权力下沉的治理模式过于强调政府对乡村的渗透与控制，并未培育和利用乡村治理的内生资源，没有积极引入乡村治理的公共参与机制，实质上发挥了“去自治”的效应，导致对政府力量的过度依赖，正是这种通过外部权力强加的行政化手段蚕食了内生性的村民自治秩序的存在空间，促使乡村公共领域的萎缩，进而弱化了基层自治能力，最终导致村民自治制度流于形式。在某些地方（如贵州），权力下沉的乡村治理模式及其相关的改革措施采取“硬推”手段，村民自治组织的重要性被忽视，“群众参与度不够”，“制度制定与执行出现脱节”。具体说来，权力下沉的乡村治理模式陷入了如下困境：
首先，对村干部的体制内吸纳既加剧了财政负担，也侵蚀了村民的合法权益。对村干部的体制内吸纳的主要方式是通过提高其误工补贴（薪酬）实现的，而这种措施在税费改革条件下加大了政府财政负担，给财政本已拮据的基层政府（乡镇与县）雪上加霜。2006年税费改革设计的初衷在于使乡镇政府由“进取型政权”转变为“服务型政权”，可事实上却使其成了“悬浮型政权”，因为集权化的税费改革使乡镇政权在基本运转的维持和财政收入基数的完成方面出现了巨大财政缺口，改变了乡村的行为特征，使乡镇政府的行为由向农民收取税费转变为借钱和“跑”钱，更加依赖于上级政府。不仅如此，村干部在中国历史上和现行法规中都是非脱产的、兼职的，他们始终是村庄与政权之间的纽带，是社会与国家之间的中介，是村民自治的中枢和主导力量，承担着双重角色和功能，既要贯彻国家意志，又要反映民众诉求，乡镇与村民自治组织间的合法关系正如《村民委员会组织法》第四条明确规定的那样“乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作”。
然而，现实中通过财政手段将村干部吸纳进入政府体制内的种种做法促使村干部的专职化和官僚化，事实上成为直接隶属于乡镇政府的准行政官员，导致村干部与村民之间地位的不平等，进而疏远了与民众之间的联系，在村民利益与乡镇政府发生冲突时站在政府一边，成为国家的代理人而忽视乃至拋弃村民的保护人角色，将乡镇政务置于村务之上，侵蚀了作为乡村治理主体的村民的利益。
其次，村两委关系重塑违背了村民自治的原则。一方面，村委会与村党支部“一肩挑”的做法模糊和消解了村委会与村党支部的“二元权力结构”（即使是形式上），使乡村治理出现重回“一元权力结构”的趋势，形成党政不分的村庄政治状态，使身兼二职的村干部的权力得以集中和扩大，即使存在村民选举的制度约束，也无法对村干部的一元权力构成实质性制衡，难免造成权力任性的危险和人治取代法治的态势，最终威胁村民自治的理念。“如果单纯强调党政一肩挑，甚至走向了‘以党代政’、‘党政一体’或‘以党治国’的道路，不仅不符合现代民主与法治的精神，也有损于党的领导。”另一方面，村委会与村党支部“一肩挑”将使村民自治的空间被纳入行政管控的范围，使作为村民自治组织的村委会丧失了乡村治理的影响力。倾向于完成上级任务和忠于上级命令的党组织的科层化管理违背村民自治组织作为村民权益表达的载体的制度安排，进而威胁到村民自治的实践。“一肩挑”举措偏离了村民自治制度设计的初衷——村干部的双重角色：即要承担完成上级行政任务，又要表达村民诉求，因为这种做法在强化国家对乡村的行政控制的同时，弱化了村民自治。换言之，“村主任与村党支部书记的一肩挑不但从结构上解决了两委冲突的组织基础，而且通过乡镇党委对村党支部的领导关系，可以有效地消解来自村民自治的挑战和潜在威胁。”
再次，干部驻村削弱了基层政府和村官权威，加剧了差序政府信任。乡镇驻村干部作为基层政权的公务员，与村干部这一村自治组织的负责人相比，具有更大的自主权，能够及时有效地向上级反应和解决村庄的重要问题和公共事务，由此出现了一种趋势，“在许多地区，乡镇政府干部的主要职责已经不是作为乡镇干部，而是作为包村干部在处理村庄事务。在部分村庄，包村干部已经部分替代了村干部的职能，成为村庄事务的实际决策者与管理者。”在这种前提下，驻村干部与群众之间存在两种可能：一种是驻村干部脱离群众，不能有效地解决农村的公共问题，因为在科技日益发达的今天，驻村干部的多数时间在乡镇而非农村，在他们下乡时也多在村委会坐班，与村干部的接触较多，而与村民的接触较少，由此增加了村民对乡镇政府的不信任，导致乡镇关系出现脱节，“就像葫芦掉进井里，从上面看是下去了，从下面看还漂在上面”。
另一种可能性是，如果驻村干部能采取务实态度“放下架子，与群众打成一片”，切实改善与解决村庄事务，那么驻村干部往往能够获得村民的较大信任和好感。一般而言，随着下派官员所属级别的提高，相应地在村中的权力也越大，可以调用的资源就越多，越有可能解决民众实际生活中的问题，他们所获取的威信也相应增强。由此，驻村干部有效实现乡村治理的同时，弱化了村民自治组织或乡镇政府在民众中的被信任度，不利于充分发挥村干部与基层政权在乡村治理中的应有作用，也不利于基层政权的舆论引导和中国上下分治治理体制中存在的固有缺陷，加剧了基层政府人员与上层执政人员之间在政治心理上的“隐性断裂”。
如果从国家—社会的视角审视，乡村权力下沉的治理实践无非是重新找回政府的过程。在村民自治制度推行之前，政府通过人民公社对乡村社会实行全能主义管控，政府充当了越位的角色。而村民自治实施后，随着市场经济与政治体制改革的深入，政府逐渐从社会领域退出，与此同时，乡村公共领域开始陷入公共产品供给不足的困境，当村民自治能力不足时，似乎重新求助于找回政府的老路。但权力下沉的做法使国家权力伸入到村庄的同时，使本来就带有行政“紧约束”色彩的村民自治重新被行政化，基层自治的活动空间与权限被进一步压缩，乡村社会组织的自主性被行政力量的外部性所挤压乃至取代，致使村民公共参与的热情和渠道减少，乡村治理的村民主体被排斥于治理之外。由此看来，权力下沉的乡村治理模式是短视的、不可持续的。
三、结语
在后税费改革时代，农村社会结构已发生巨大变迁的条件下，尽管权力下沉的乡村治理模式能够暂时较为有效地提供公共产品的供给，一定程度上缓解了乡村治理危机，但它以牺牲乡村社会自主性和弱化村民自治为代价，因为国家通过将行政权力下沉到村庄以实现对乡村社会管控的做法造成了外部性的强制力量对村民内生性公共空间的挤压。这种权力下沉的乡村治理模式因政治成本和财政成本的高昂，注定是不可持续的，乡村治理还是要回归到乡村社会自治的路径上来。
在乡镇政府从“汲取型政府”向“服务型政府”的转型时代，在具有“皇权不下县”的深厚基层治理传统的中国，不能偏离村民自治的现代治理道路。现代社会问题的复杂性和人们对福利的期待可能暂时求助于传统行政治理或者国家主导社会被动参与的治理，这种传统治理模式“也许仍然可能在中国起一定的作用，在其追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色”，但它只具有短期效应，我们越是沉湎于短期效应，越是延误村民自治的进程。治理的本质在于多元社会主体的平等参与和协商合作，乡村治理理应强调村民自治组织作为的主体功用，尤其是在大量农村“空心化”和乡镇政府工作减少的社会条件下，乡村治理更应遵循现代简约化的治理逻辑，强调权力的下放而非权力下沉，对乡镇政府和村干部赋权增能，充分发挥乡村社会组织的力量，为其提供充足的公共空间，这些治理思路才是奠定乡村秩序稳定和谐的基础。
作者系武汉大学政治与公共管理学院政治学理论专业博士研究生
中国乡村发现网转自：中国农村学 微信公众号(原创)
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