一一对推进党政领导体制和国家治理体系现代化建设的思考
发展社会主义民主，建设社会主义现代化法治国家，是党的十五大以来历届党的代表大会报告中关于政治文明建设的一个重要目标。要在当代中国发展社会主义民主，建设社会主义现代化法治国家，推进国家治理体系的现代化，就必须要改进完善当代中国党政领导体制。推进当代中国党政领导体制的现代化建设。
我认为，在当代中国党政领导体制的现代化建设中，只有首先从基层各级党政领导体制中监督权及其机构的独立化和民主化建设入手，只有注重在这个方面多动脑筋，多想办法，多下功夫，才能确保使我们真正找到在中国共产党领导下,推进当代中国党政领导体制现代化建设的主要切入点和有效突破口,才能确保使我们在中国共产党的领导下,把当代中国党政领导体制的现代化改革与建设工作有秩序有步骤的不断推向深入。
一、什么是党政领导体制中政治监督权的独立化和民主化改革
这里所说的党政领导体制，主要是指在当代中国国家和社会范围内，除港澳台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的，我国县级以下基层政治领导体制和公共权力结构体系中的几个不同职能党政领导机构以及它们相互之间的组织形式和具体结构方式。
这里所说的党政领导体制中监督权的独立化和民主化改革,主要是指对我国基层各级党政领导机构中监督权机构所进行的改革。通过改革，首先在当代中国基层各级党政领导机构和公共权力结构体系中，专门增设配置和创造建立起一个由人民（主要是通过各级人民代表大会）选举产生，并由其来真正直接代表和体现民意的，相对独立的统一的常设的，专门对作为各级决策领导者和决策执行者行使其国家和社会公共权力的整个过程进行政治监督和民主监督，从而确保使各级党委机构都能够切实做到科学执政、民主执政、依法执政；使各级政府（行政管理）机构都能够切实做到依法行政；使各级公、检、法、司等司法机构都能够切实做到依法司法；使各级官员都能够切实做到依法办事；进而确保使各级国家和社会公共权力都能够真正用来为人民谋利益的，那样一种对监督和制约各级国家和社会公共权力主体真正有效和管用的人民监督权机构和监督制度。然后，在此基础上构建起一个由各级党委（党支部）、同级政府（行政管理组织或村委会）、同级人民（村务）监督委员会这三个政治决策权、政治执行权、政治监督权机构所形成的各级党政领导体制和党政权力结构体系，从而使各级党政领导体制都能从根本上得到切实改进和完善。
这里所说监督权的独立化和民主化，主要体现在以下四个方面：
一是具有人民性。它是真正由人民（通过人民代表大会）选举产生，并用来真正直接代表和体现民意的。
二是具有相对独立性。它是作为各级人民（村民）代表大会机构的一个相对独立的日常的政治监督和人民民主监督权的常设代表机构，因而它同时要对同级人民代表大会机构直接负责。
三是具有权力监督和权力制约性。它是专门用来作为各级政治监督权机关，与作为各级政治决策权机关和政治执行权机关的同级党委和同级政府（行政管理）机构相互分权制约和制衡的。
四是具有监督和制约的有序性。它这种对公共权力机关的民主监督和制约，不是那种搞群众运动似的大轰大嗡的具有随意性的无序的民主监督和制约，而是一种在各级党政领导体制内部和法治化、制度化、程序化基础上所形成的依法的、依制的、有序的民主监督和制约。
二、为什么要把实行监督权的独立化和民主化作为推进基层各级党政领导体制现代化的一个主要切入点和关键突破口
我认为，在推进当代中国党政领导体制现代化建设中，之所以要把实行监督权及其机构的独立化和民主化作为一个切入点和关键突破口，是因为主要有以下四个理由。
1. 这是我们当代中国共产党人和中国人民在学习借鉴西方国家民主政治建设经验中得出的一个有益启示。
如果有人细心考察西方各国发展资本主义民主法治政治建设的整个历史过程,可以从中得出这样一个基本历史事实和科学认识。这就是,西方国家的资本主义民主法治政治建设,是从英国最早建立君主立宪制政体开始逐步发展起来的。同时,英国的君主立宪制政体又是从首先作为君主的民主咨询机构,而后随着民主权利的不断扩大,逐步发展到正式分离出一部分相对独立的王权,并通过国家立法将其正式确立为对国王实行日常民主监督和制约机构的议会机构的产生和形成而开始正式起步的。例如:按照国王必须服从法律的思想,英国早在1215年就由贵族、骑士和市民等几个不同社会阶层联合起来，以武力相威胁，强迫国王签署了《大宪章》（又称英格兰人民自由与权利大宪章）。大宪章重点强调要限制国王滥用权力，规定了国王非经议会批准不能开征新税的原则。这就意味着英国已经开始通过立法的形式，将议会的民主监督权力从国王的行政管理权力中正式分离出来了，同时将议会的民主监督地位逐步平行和独立于了国王的行政管理地位。接着1258年英国贵族又向国王提交出了得到国王承认的请愿书，并将该书以《牛津条例》的形式颁布。该条例把议会正式确定为了对国王实行民主监督的机构，同时将议会正式宣布为全国最高立法机构。这些都为以后英国封建专制制度的逐步瓦解和资本主义民主制度的建立形成和发展奠定和提供出了一个坚实的基础。现代西方国家的一些关于资本主义民主政治建设的民主法治理论和民主法治制度，如洛克关于主张由立法和行政两权分立的理论；孟得斯鸠关于主张由立法、行政、司法三权分立的理论；以及根据这些民主理论和分权制衡理论建立起来的包括日本国的君主立宪制、英国的议会制、美国的总统制等在内的一些现代资本主义民主政治体制和政治制度，都是发源于英国上述那些民主政治建设的基本历史经验和原理之上的，都是英国上述那些民主法治政治建设基本历史经验和原理的具体体现和拓展。因此，从这个意义上说，西方国家的民主法治政治建设，首先是从实行政治监督权及其机构的独立化和民主化改革和建设，从而创建政治监督权机构和民主监督制度作为切入点和突破口的。我们要学习借鉴西方国家民主法治政治建设的历史经验，首先就要学习借鉴他们关于如何实行政治监督权的独立化和民主化改革与建设，如何创建政治监督权机构和民主监督制度的经验。只有首先在这个方面的学习上能够有所突破，有所创新，才能确保在当代中国社会主义民主法治政治建设中，使我们尽快找到推进当代中国民主法治建设实现实质性进展的关键切入点和突破口，才能确保使当代中国民主法治政治建设工作始终沿着正确方向，稳妥而顺利的向前不断推进和发展。
2. 这是当代中国共产党人和中国人民为实现老一辈无产阶级革命家毛泽东同志的宿愿而作出的一个必然选择
毛泽东同志半个世纪以前，在回答爱国民主人士黄炎培提出的尖锐问题时,针对中国历史上历代统治者均无法逃脱“人亡政息”的历史周期率曾经胸有成竹的说过，我们中国共产党人能够跳出这个周期率，我们中国共产党人已经找到新路，这条新路就是民主，就是让人民来监督政府，让政府不敢松懈和腐败。为实现这个目标，新中国成立以后，毛泽东同志带领全党和全国人民在努力寻找如何让人民来监督政府，让政府不敢松懈和腐败的具体实现形式和有效途径上，作出了多种试验和探索。虽然这些试验形式和探索措施，都因缺乏民主制度和民主程序的保证，终归未能摆脱出人治民主的局限而使其归于失败。但毛泽东同志的这个美好宿愿，却是充分代表和反映出了我们当代中国共产党人和中国人民的共同心声，充分体现出了当代中国共产党人和中国人民的一种共同追求。所以，在认真回顾总结我国民主法治政治建设历史经验教训的基础上，我们逐渐清晰认识到了只有注重从创建政治监督权机构和民主监督制度上入手，只有注重首先从实现基层各级领导体制中政治监督权及其机构的独立化和民主化起步，才有可能确保使我们当代中国共产党人和中国人民真正找到能够逃脱“人亡政息”的历史周期率的社会主义民主法治政治建设的新路，才能确保从党政领导体制和组织制度上真正让人民来有效监督政府，让政府真正不敢松懈和腐败。只有这样,也才能确保使毛泽东同志的良好宿愿真正成为一种现实.
3、这是当代中国共产党人和中国人民对当代中国社会主义民主法治政治建设规律的深刻认识，也是进一步改进和完善当代中国党政关系党群关系的一个必然趋势
改进、完善各级党政领导体制和党政关系党群关系，是推进当代中国社会主义民主法治政治建设中的一个核心和关键问题。为了改进、完善各级党政领导体制和党政党群关系，改革开放之后，特别是近几年以来，我国各级已经先后探索进行了诸如关于所谓“党政分开或分离”的改革；“党政合一，寓党于政”的改革；试图把各级党委机构实际置于我国各级国家政权机构系统和社会管理机构系统之外或之上，从而使各级党委机构在国家政权机构系统外部或上部对国家和社会发挥其所谓间接宏观调控作用的改革；同时，在我国基层公有制企业事业单位内部，还组织开展了使基层党委对企业只主要发挥其保证监督职能的改革探索，等等。虽然这些改革探索形式和探索措施，对我们积累经验起到了一定的促进作用。但是，由于它们大多脱离了当代中国现实政治生活的实际需要，未能充分体现出当代中国社会主义民主法治政治建设规律的内在要求，因而导致实际结果并不理想，多数都是搞了形式，走了过场，用了一些虚功夫。通过认真回顾总结改革开放特别是近几年以来我国社会主义民主法治政治建设的历史经验教训，并通过学习借鉴人类社会政治文明建设的有益经验，我们对当代中国社会主义民主法治政治建设规律的认识已经逐步趋于清晰。这就是，我们已经逐步认识到了诸如关于在当代中国社会主义民主法治政治建设的根本问题上，必须要把坚持党的领导、发扬人民民主和实行依法治国三者有机结合与统一的规律；关于在党的执政方式上，必须既要授权于党委，又要限权于党委，使党委严格限定在国家宪法和法律以及《中国共产党章程》的规范内正确行使党和人民赋予的公共权力，使党委机构直接作为公共权力主体代表党和人民对当代中国国家和社会实行科学执政、民主执政、依法执政的规律；关于在当代中国社会权力结构体系的结构形式上，必须要由各级公共权力中的常设最高政治决策领导权（简称决策权）和常设最高政治监督权（简称监督权）两权并立、相互分权制约与合作，从而确保建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对公共权力的有效监督和制约，进而确保使各级公共权力都能够真正用来为人民谋利益的规律；关于在当代中国民主法治建设问题上，必须要由中国共产党直接领导中国人民，同时又要由中国人民直接监督中国共产党的当代中国民主法治建设的规律等，都是当代中国社会主义民主法治政治建设所应并必须遵循的一些基本规律。它们既各自相对独立，又紧密联系，相互配合补充，相辅相成，从而共同构成当代中国特色社会主义民主法治政治建设的一个基本规律体系。因此，我们只有严格按照上述关于“四个必须要”的基本规律的内在要求，去研究思考当代中国党政领导体制现代化改革中的问题，才能确保使研究结果及其理论观点和改革措施符合中国现实政治生活的实际需要，真正具有学术价值和实践价值，才能使改革思路、改革方案和改革措施真正管用和有效。由于实行政治监督权及其机构的独立化和民主化改革与建设，有利于使基层各级党政领导体制和党政关系改革能够更好地适应和充分体现出上述关于“四个必须要”的当代中国社会主义民主法治政治建设基本规律的内在要求，所以，实行基层党政领导体制中政治监督权及其机构的独立化和民主化建设，既是当代中国共产党人对当代中国社会主义民主法治政治建设规律的深刻认识，同时也是推进当代中国基层各级党政领导体制现代化改革和建设中的一个必然趋势。
4、这是当代中国共产党人和中国人民为改进、完善基层现行党政领导体制所采取的一个根本措施
缺少一个类似于西方国家议会机关的相对独立的统一的常设的政治监督权机构和人民民主监督权机构,是我国现行政治体制的一个重大缺陷,也是我国基层各级现行党政领导体制的一个严重弊端。根据现代科学权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求,通过首先对基层党政领导体制中的监督权及其机构实行独立化和民主化改革，并通过改革在基层各级党政领导体制中专门增设配置或创造建立起一个作为各级人民代表大会代表机构并受其委托代其独立行使日常政治监督和民主监督权力的常设政治监督权和民主监督权机构.。从而不仅从党政领导体制上真正确保使基层各级政府(行政组织或村委会)既能代表人民直接掌握管理国家和社会事务的公共权力,又能无条件地直接接受人民的监督和制约,正确行使由人民授予的权力;而且也从党政领导体制上真正确保使基层各级党委（党支部）既能代表人民直接掌握管理国家和社会事务的公共权力,又能无条件的直接接受人民的监督和制约,正确行使由人民授予的权力。这样就能确保较好地体现出了新的党政领导体制和党政机构体系的科学性和完整性,彻底避免和克服了基层各级现行党政领导体制中存在着的主要缺陷和弊端,使我国基层各级传统的党政领导体制都能从根本上得到切实改进和完善.。进而确保使当代中国真正走上一个不搞群众性的政治运动,只靠通过建立和完善起一种以权力制约权力,以权力制衡权力的有效的政治监督和民主监督制约机制以及科学的党政领导体制和公共权力结构体系的途经,来稳步推进基层社会主义民主法治政治建设的新路子。
三、 怎样实行党政领导体制中政治监督权的独立化和民主化改革
据中国政府新闻媒体报道,从2004年2月份以来,浙江省武义县在后陈村进行“完善村务公开民主管理工作”试点中,建立健全了两项制度,并在2004年6月18日创设了村民监督机构“村务监督委员会”(简称“监委会”)。根据完善后的“村务监督制度”规定,监委会由村民代表大会直接选举产生,受村民代表大会委托独立开展村务监督活动,并要直接对村民代表大会负责。村务监督委员会通过村级制度修订、财务监督、村务听证、主持干部考评、对村干部弹劾罢免等5道监督程序履行9项职责,监督村两委严格按照制度规定管好村务,从而为实现村民与村两委之间平等对话搭起了一个平台。
村务监督委员会制度与传统制度相比,实现了三项突破:一是突破了原有权力架构。构建起了一个由村党支部、村委会、村监委会这三个决策、执行、监督机构所形成的的村级党政领导体制和村民自治权力结构体系;二是人员组成突破了村两委的范围。明确规定村两委成员及其直系亲属、配偶、兄弟姐妹不得担任监委会成员;三是产生机制突破了传统方式。规定由村民代表大会直接选举产生,得票多者即为监委会主任,具有代表性强,操作方便,受村两委干扰小,能够切实给村两委加上一道“金箍咒的特点，从而确保较好地实现了对村两委的有效监督和制约。
由于村务监督委员会机构的建立和村监委会制度的实施,既能够扩大了村民对村务的知情权.参与权.又能够切实强化了村民对村两委行使权力整个过程的民主监督权,从而起到了加强沟通,解惑释疑,化解群众内部矛盾,密切党群干群关系,促进农村和谐稳定和发展的积极作用。所以,浙江武义县后陈村的做法,已经被称为“后陈经验”引起全国的关注, ,并准备在进一步完善提高的基础上在全国借鉴推广“后陈经验”。
我认为,上述这种已引起全国关注并被称为”后陈经验”中创设的村务监督委员会机构，以及在此基础上所构建起的那个由村党支部、村委会、村监委会这三个决策权、执行权、监督权机构形成的村级党政领导体制和村民自治权力结构，就是通过对当代中国农村基层行政村一级党政领导体制和党政权力机构体系中政治监督和民主监督权及其机构实行独立化和民主化改革，而专门创造建立起的一个既类似于西方国家议会机关又带有中国泥土味,同时也是毛泽东同志所致力追求使中国共产党人能够跳出“人亡政息”历史周期率的那样一种让人民来监督政府,让政府不敢松懈和腐败的真正管用和有效的人民监督机构和科学的基层党政领导体制和党政权力结构体系。它是当代中国基层党政领导体制中监督权机构和监督制度的重大改革和创新,也是改革和完善当代中国基层党政领导体制中的一个有效的关键切入点和突破口。因此,我们要在当代中国全面建成小康社会和全面推进国家治理体系的现代化，要在当代中国发展社会主义民主，建设社会主义法治国家，就必须要在认真总结和在基层各个层级普遍推广以实行党政领导体制中政治监督权及其机构的独立化和民主化改革为主要特征的“后陈经验”上下功夫,用气力。就必须不但要通过实行基层行政村一级党政领导体制中政治监督权和民主监督权及其机构的独立化和民主化改革，在当代中国农村基层行政村一级内部,创造建立起一个作为村民代表大会常设民主监督机构的村务监督委员会机构，并在此基础上构建起一个科学的村级自治党政领导体制和党政权力结构体系；而且要通过实行县乡一级党政领导体制中政治监督权和民主监督权及其机构的独立化和民主化改革，在当代中国县乡一级,创造建立起一个作为乡级、县级人民代表大会常设政治监督和民主监督权机构的乡务、县务监督委员会机构,并在此基础上构建起一个科学的乡级、县级自治党政领导体制和党政权力结构体系；随着当代中国社会主义民主法治建设经验的不断积累和民主法治政治的不断发展,我们还可以通过实行省市、国家一级党政领导体制中政治监督权和民主监督权及其机构的独立化和民主化改革，在当代中国省市、国家一级的层次上,创造建立起一个作为省市级、国家一级人民代表大会常设政治监督权和民主监督权机构的省市务、国务监督委员会机构，并在此基础上构建起一个科学的省市级、国家一级党政领导体制和党政权力结构体系。只有这样上下一心，齐心协力地真正能够在对各级党政领导体制中的政治监督权和民主监督权及其机构实行独立化和民主化的改革上多加投入，多下功夫，才能确保使当代中国社会主义民主法治建设，以及各级党政领导体制的现代化改革和建设工作,在中国共产党的领导下,始终沿着正确方向有秩序有步骤的稳步向前推进。2018.3
（作者单位：中共山东省委党校省直分校）
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