摘要：“四农”之间分化需要引起足够重视，应在政策制定或制度改革中将农地与农业农村农民作一体考虑，应在“四农”一体化中推进农村土地制度改革。
农业、农村、农民、农地等之间本紧密相联。但近些年在一些农村，吸引外来资本投资，农地非粮化非农化，抵押担保住宅、有偿退出土地承包权、集体土地同等入市等改革探索，尤其是人地分离等人地矛盾，使“四农”之间呈现分化趋势。坚持“四农”一体化土地制度改革思路，既有利于全面深化农业农村改革，也有利于经济社会持续健康发展。
一、“四农”之间分化需要引起足够重视
（一）“四农”之间分化现象及其利弊
1．人地矛盾容易偏离集体所有制政策初衷
人地矛盾主要表现在人地分离、人去地在、务农无地、人地不均等。比如近3亿农民工在城镇常住或落户，有相当部分在将来也不愿返乡务农；有的因成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员、死亡等而不再属于该集体经济组织成员，却仍有承包土地、宅基地；一些具备一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员却无地可耕种；由于有生有亡、娶进嫁出或迁入迁出等而导致同一集体经济组织内人均承包土地面积不一。因此，既有相当部分享有土地承包权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包权。尽管让常住城镇甚至落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包权是必要的，也很重要。但若在第三轮及以后土地承包中仍保持现有土地承包关系长久不变，就既不利于节约集约用地，也会导致一些农村发展成果倒流城镇，还容易让绝大部分承包土地在事实上成为第一轮土地承包时的集体经济组织成员所有。
2．近些年探索的一些农村土地制度改革违背了集体所有制
比如抵押担保住宅，一旦资不抵债，由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，那么既可能违背一户一宅原则，不利于节约用地，不符合宅基地政策初衷，也可能导致集体土地变相成为集体经济组织成员甚至非集体经济组织成员所有，违背农村土地集体所有制，甚至影响村民自治发展。有偿退出土地承包权，不仅增加不必要的巨额财政支出，而且容易导致集体土地变异成为农民财产，与农村土地集体所有制或与土地公有制相矛盾。倘若集体土地与国有土地同等入市或平等交换城乡土地，而不依法征收经营性集体建设用地有关税费，那么在“政绩”或个人利益驱动下，既会违背农地农用原则，冲击土地用途管制，也会让集体土地变相成为私有土地，冲击农村土地集体所有制以及土地公有制，甚至不利于市场公平竞争，不利于形成城乡统一的建设用地市场，而且符合不符合有关规划、其市场竞争力到底有多大、有利于集约化或高质量发展吗等问题有必要慎重考虑。
3．吸引外来资本发展农业的弊端不容忽视
在承包土地中分置出土地经营权并通过自愿依法流转，能进一步优化承包土地配置，提高承包土地利用效率，加快推进农业转型升级，这对撂荒的、被粗放利用的承包土地显得更有必要。但它在“政绩”或个人利益驱动下，既容易影响农民经营自主权，也容易导致农地非粮化非农化；既容易由家庭经营变成雇工经营、由乡里关系变成市场关系，不符合农业生产经营规律，影响对传统农耕文化与乡里文化的弘扬，也容易导致部分农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。
4．非法用地屡禁不止
一些集体土地尤其是承包土地，时而在“政绩”或个人利益驱动下，违背农民意愿，违反土地利用总体规划或城乡发展规划，违反征地法规等而被非粮化非农化，将之用于小产权房建设、开办工厂甚至搞房地产开发、办工业园区、扩张城镇规模等。这不仅不利于现有建设用地的节约集约利用、经济的转型升级高质量发展，也容易扰乱土地市场秩序、影响土地宏观调控，还往往违背农村土地集体所有制、影响村民自治，甚至削弱政府及法律威信。
总体而言，“四农”之间分化是弊大于利，宜在农业农村政策制定或制度改革中坚持“四农”一体化发展思路。
（二）“四农”之间分化成因
1．现行农村土地制度缺乏必要的因应性
新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化是客观发展规律，而且人有生老病亡、有择业居住自由，那么农业农村制度在农村户籍人口登记、变更中或在集体经济组织成员进退中，在承包或取得、使用或占有、退出农村集体土地中，在务农不务农等中，均应体现其必要的因应性。然而，拟在长达75年之久实行“生不增、死不减”的土地承包政策，或保持土地承包关系长久不变。又农村住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，至今尚未有较为合理的有偿退出闲置宅基地的制度安排。且依法承包的承包土地、依法取得的宅基地，均可被无偿地使用或占有。另外，迄今为止，在国家层面，对集体经济组织成员的资格认定既没有法律法规依据，也没有其他规范性文件加以明确。在农村户籍人口登记、变更上，禁止曾经是农村户籍人口的城镇户籍人口重新转变成农村户籍人口，这不利于在坚持集体所有制的前提下努力改善满足农业农村现代化发展需要的人口结构。农业农村政策中的农民概念也非职业意义上的农民，它不仅包括在城镇常住或落户的农民工，还包括一些不再属于集体经济组织成员甚至死亡了的。
2．近些年探索的一些农村土地制度改革并没有准确、全面、深刻地把握农业农村基本制度或其发展规律
在改革依据上，误以为农村土地属于集体经济组织所有，而它本质上属于国家所有；误以为农村土地属于农民财产，而它并不必然是农民的财产；误以为集体经济组织是实体组织，而它只是法治之下的具有地理边界的自治单元等。在改革认识上，对农民应主要是常住农村或务农的集体经济组织成员的认识，对农村土地集体所有制遵循了农业农村发展规律、符合中国农业农村实际、涵纳了土地用途管制及村民自治等农业农村基本制度、弘扬了传统农耕文化与乡里文化的认识，对农业农村发展规律及其城乡一体化体制机制建构的认识等，还不够全面、不够深刻。比如，雇工式或公司化经营模式并不适合劳动监管成本过大、生产经营风险较多的农业，即使是发达国家，其主要农业经营模式仍是家庭经营。城镇化、集中式居住的农村建设也不一定适合农业生产，不一定方便丘陵山区农民生产。
3．土地被非法利用主要缘于惩罚机会成本过小、监管不严、权责不相当
一是惩罚机会成本过小。受“政绩”或个人利益驱动，包括惩罚概率较小与罚款额度不够高在内的惩罚机会成本大大小于其土地非法利用的预期收益。二是对未履行用地义务的约束力较弱。发包方、农业农村行政主管部门或自然资源行政主管部门在监督土地合理利用、合理调整土地权属关系等方面往往受到现行农业农村政策限制。三是权益享受与义务履行不相当。即使没有从事农业生产经营，即使长期撂荒承包土地、闲置宅基地，仍继续保留农村土地，甚至还享受一些支农惠农政策。
二、应在政策制定或制度改革中将农地与农业农村农民作一体考虑
土地是稀缺资源，土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益。农村土地是农业发展、农民生活、农村建设的重要生产资料或重要生活载体，是国家对产业、城乡等领域进行宏观调控的重要手段，是体现与落实国家农业农村农民政策的重要实施对象。农村土地制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、居民合法权益、生态环境保护，也关乎粮食安全、农村发展、城乡差距、社会稳定、文化传承。农村土地制度本与农业、农村、农民制度紧密相联，应在政策制定或制度改革中将农地与农业农村农民作一体考虑。而当前人地不相适、农地非粮化非农化、一些土地制度改革探索偏离了集体所有制等，使“四农”之间呈现分化趋势。这既不利于坚守耕地红线、保障粮食安全，也不利于促进农业农村现代化、弘扬传统农耕文化与乡里文化，还不利于构建城乡一体化发展体制机制、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，可通过深化农村土地制度改革来促进“四农”一体化。有的拟将农民工纳入农业农村农民范畴从而形成“四农”，其实这有待商榷。相较而言，农地与农业农村农民更紧密相联，农业农村农民农地政策或制度应融为一体；而农民工与农民在职业、生活、培训等方面有显著区别，在其政策设计或制度安排中应体现其差异性；鉴于中国国情与农情，为维护社会稳定，对农民工可按返乡尤其是市民化两种路径作制度安排。
三、推进“四农”一体化的农村土地制度改革
（一）推进“四农”一体化农村土地制度改革的时代背景与指导思想
1．时代背景：我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，仍属于发展中国家。农村人口众多，维护广大农民合法权益是中共一贯重要的执政基础。过去农民不但为国家交公粮、缴纳农业税费，而且还在“剪刀差”政策下支持工业和城镇发展。长期形成的城乡二元体制在短期内难以消除，发展不平衡不充分这一社会主要矛盾在农业农村显得更为突出。尽管政府财力将持续加大对农业农村的支持，但仍存在巨大缺口。大力实施乡村振兴战略，农业农村现代化进程将进一步加快，但仍任重道远。近3亿农民工在城镇常住，但城镇基本公共服务覆盖全部常住人口推进不久，在短期内难以全面实现。
2．指导思想：遵循农业农村发展规律，适合国情农情，坚持土地用途管制、坚守耕地红线，坚持农村土地集体所有制、村民自治，坚持人地相适，农村经济以农业为本，农业以家庭经营为基础，加大农业农村扶持力度，维护农民合法权益，弘扬传统农耕文化与乡里文化，促进“四农”一体化发展，加快实现乡村全面振兴。尤其是随着经济社会的不断发展，农民选择在村还是进城、留城还是返乡，土地的取得与退出、能否得以节约集约利用，农产品供给能否不断满足需要，城乡能否得以持续健康发展等，需要在深化改革中让稳定的农村土地制度本身体现出必要的因应性。
（二）推进“四农”一体化的农村土地制度改革
1．推进“人地相适”的农村土地制度改革
（1）深化土地承包制度改革：逐渐地向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。其改革的关键，以耕地为主要对象，以务农为主要条件，以承包周期10年为宜，让承包关系在稳定中有进有退。
（2）深化宅基地制度改革：探索闲置宅基地有偿退出制度改革，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。对既没有农村住宅又没有土地承包权的常年在外务工经商的集体经济组织成员，需要在本村社连续从事农业生产经营5年以上方可申请宅基地；鼓励他们租借本村社住宅。
（3）主体界定：以享有或曾享有土地承包权作为集体经济组织成员资格认定主要基准。在农村依法享有土地承包权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。宜逐步将农业农村农地政策中的农民界定为常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员。
2．加强依法用地监管
进一步强化土地用途管制，进一步加强土地督察工作，努力制止农村土地被非法地非粮化非农化，禁止损害地力，不应让小产权房合法化，对经营性集体建设用地应制定完善相关法律法规以实现依法纳税。尤其需要通过增大违法用地发现概率、提高惩罚额度来查处非法用地行为。
综上所述，一体化的“四农”要求农村经济以农业为本，农业以家庭经营为基础、互助合作与市场引导相结合，主体以集体经济组织成员为主，农地主要面向常住农村或务农的集体经济组织成员，投资以集体经济组织成员出资为主；为促进城乡一体化发展，需要政府持续加大并及时优化对农村基础设施、基本公共服务、农业补助等的投入，以不断满足农业农村现代化发展需要。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
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