一、要素在乡村振兴中的作用
党的十九大前，党中央和国务院在不同时期的政策提到要推动城乡要素间平等流动，促进城乡一体化发展。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，释放了资源要素配置将继续向“三农”倾斜信号。2017年中央经济工作会议指出“要通过健全城乡融合发展体制机制，清除阻碍要素下乡各种障碍”以推动乡村振兴战略。2018年初刚刚召开的国务院常务会议提出“确定进一步支持返乡下乡创业措施，激活乡村资源要素促进乡村振兴”。可见，新时代下党中央和国务院制定政策目标是定向扫除要素下乡流通障碍，盘活乡村资源要素，充分激发要素资源活力，使之成为推动乡村振兴的新路径。
近年来，尽管资本、技术和人才等要素下乡不断增加，但因城乡发展先天差异性及长期城乡二元政策等因素影响，城乡间要素流动依然是乡村单一向城市不平等流动的格局，乡村仍然缺乏资本、技术和人才等要素，要素下乡面临一系列难题。为此，如何破解推进要素下乡难题是当前要解决的重要问题。这是因为，要素下乡能够激发新时代乡村发展新动力必然要求，不仅有利于加快城乡协调一体化发展，破解长期以来的“三农”问题，还能有助于打赢精准脱贫攻坚战并实现贫困区永久性脱贫，更能加快推进乡村振兴。
二、要素流向乡村面临的难题
（一）乡村制度环境不完善导致要素下乡困难
城乡二元结构制度使得城市比乡村更具有吸引资源要素的优势，这是城乡要素资源“乡—城”单向流动的重要原因。表现在一是乡村土地产权不明确的制度性问题。我国乡村土地产权关系没有根本理顺，土地产权不明晰以及不稳定、激励约束功能缺失和不公平集体土地征用制度使得土地无法高效流转，流转交易成本过高。二是城乡居民权益制度差异性使得城市居民不能承包经营乡村土地。城市居民在把握现代农业市场需求具有优势，但当前城市居民不能长久取得乡村土地要素承包经营权，因而少了一个将资金、新技术和优质现代产业要素带到乡村产业的途径。三是乡村综合公共服务水平不高。乡村公共服务平台建设滞后，经营农业基础设施薄弱的短板，“田水路林村”综合整治不到位，影响了要素下乡村。
（二）下乡要素参与农业活动的成本较高
受政策的影响，乡村要素以较低成本流向城市，而城市要素很难或者以较高成本流向乡村。一方面，城市要素受政策高价格保护流向乡村。如城市电力、石油和其他重要的农资商品以高价格保护进入乡村。另一方面，乡村要素受低价格限制流向城市。如乡村土地被城市征收价格比较低，且乡村不能参与土地出让的价格谈判制定。从要素流通成本来看，受乡村先天基础设施条件的影响，产业配套的基础设施与环境不完善、组织方式不健全和要素市场发育慢得使城市现代产业部门在乡村投资的成本剧幅增长。相关研究也表明城市资源流向乡村的成本比投向海外或香港等市场比较发达的国家和地区高。资本流动的市场性和逐利性决定了其总是流向边际收益高的地区，流向乡村的要素成本高导致了现代要素难以流入乡村产业。
（三）村民对下乡要素是否切实带来收益有所顾虑
我国分散承包乡村耕地的村民数量多，土地权益保障实施难度较大，要素进入现代化农业产生的收益具有不确定性，因此，乡村对资本下乡能否对农业产业带来正面效应和农民增收存有顾虑，担心下乡的资本占用土地“与民争利”。事实上，从当前工商资本下乡实践来看，有两点值得注意的经验教训：一是资本下乡没有显著改善村民经济收入状况。部分产业发展未能“反哺”村民，有的甚至对村民进行农业饲养和农作物种植活动有负面影响。而且，下乡资本的逐利性容易引发盲目性投资，引发土地 “非农化”现象。二是村民无法参与在资本下乡经营农业的过程中和享受土地收益。城市产业要素流向乡村不能是简单的资本雇佣劳动关系，若缺乏农民的参与会使城市产业要素进入乡村遭遇信息不充分，不利于城乡产业要素持续性融合和农民持续性增收。
（四）乡村金融服务仍十分薄弱导致引资下乡难度大
当前乡村金融服务水平比较落后，金融基础配套设施和新型便利化支付结算工具发展发展不足，不同地区金融服务网点少且存在差异性，金融信贷服务产品比较少且单一，投融资环境不理想导致引资比较难。加上社会资本进入现代农业建设的门槛较高，造成资本下乡面临用地难、融资难和用工难等问题，不利于引资下乡。
三、破解要素下乡难题的建议
（一）逐步完善乡村制度环境以消除要素下乡制度性障碍
一是进一步完善要素流向乡村的用地制度。深化土地制度改革，加快乡村宅基地产权和田地三权确立登记颁证，建立公平、有序的各类产权流转交易和抵押登记服务交易平台。尝试依法将乡村集体土地、闲置农房、田地发展为农产业用地。二是进一步推动城乡公共服务均等化。建立健全乡村公共服务制度，强化政务服务及公共服务的及时性，搭建高效有序的村民自治和互助平台。深化“放管服”改革，继续推动简政放权，改善阻碍要素下乡行政审批事项。增加特定产业发展所需公共品的供给，改善传统自然经济农业。三是推动要素自由流动和平等交换。允许城乡居民有保护性承包乡村土地要素进行与现代农业相关的活动。
（二）多举措降低要素流向乡村的成本
破除城乡要素流动价格不对等问题关键在于政府，为此，制定财政补贴、推进城乡用地市场化价格和加强乡村基础设施建设等优惠政策降低要素流向乡村的成本，为有意愿向乡村输送现代产业要素的企业减轻负担。一是要统一城乡建设用地市场。建立城乡统一、主体平等、产权明晰和合理有序的建设用地市场。建立乡村土地产权信息数据库，推动乡村土地要素在市场公平流转交易，最大限度盘活乡村生产要素资料。二是建立以市场化方式要素价格形成机制。在政策范围内以市场交易拍卖方式确定乡村被城市征用地的价格，推进乡村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。同时，建立向农民倾斜的土地增值收益分配机制，切实保障农民公平分享土地增值收益。三是继续提升与现代产业相匹配的乡村硬件基础设施水平和软件治理制度环境。加强交通、道路、水电等公共基础设施及产业基础设施建设，以便吸引城市要素流向乡村。
（三）建立村民能够分享下乡要素产生收益的长效机制
要建立下乡资本与村民利益共享机制，推进资本成为“反哺”农业的重要力量，让城乡要素能够融合持续共生，并成为乡村振兴的新引擎。一是加强对下乡要素投入的农业项目的监督管理。建立政府与民主相结合的监督机制，加强租赁农地事中事后监管，避免资本投资盲目性，切实保障农民利益。要求下乡资本遵循乡村建设的相关规划要求，明确经营建设方向，严格资本项目和建设用地审查。在处理涉及农民利益的事项时，应尊重听取村民的意见。加大“非农化”的惩处力度，切实保证下乡资本服务现代化农业发展，消除资本下乡“与民争利”的矛盾。二是激励村民参与乡村项目中获益。完善产业组织形式，积极培育新型农业经营主体，鼓励村民使用土地、资金和固定资产要素参与经营和入股项目建设，让资源成为创富资本，乡村成为创业乐园，农民成为合作股东，村民才能获得稳定的劳动报酬收入和入股分红，让村民成为既是乡村振兴主体，也是最大的收益者。三是发挥村民在推进要素下乡中的积极作用。村民具有先天优势熟悉农业及其衍生产业，为此，应让村民参与城市产业要素与乡村生产资料、劳动力融合过程，以城市产业要素带动乡村要素价值增值，推动城乡产业要素融合共生。
（四）健全引资下乡金融服务体系以提升融资功能
地方政府要深入完善和落实国家对三农服务、扶贫和乡村创业企业的金融优惠政策。一是构建普惠性、公共性的乡村金融体系。加快发展乡村普惠金融发展，鼓励和支持发展村镇银行、农业保险、小额贷款公司、贷款担保机构在创业较为集中的县域设立金融服务网点。推广到返乡下乡的创业企业。同时，在乡村创新“政府+银行+保险”融资模式，鼓励金融机构因地制宜探索农房宅基地、农田承包权、林权及果园等抵押贷款方式。二是通过制定土地费用减免、资金补贴、税收减免等优惠政策，构建多层次、低成本、广覆盖的现代化新型支付结算服务网络。三是撬动社会资本下乡。尽快推动农业领域政府和社会资本合作PPP项目政策落实，尝试引导互联网金融企业、风险投资基金、产业投资基金、股权投资基金等资本参与现代农业建设。
（五）大力创造现代化农业新业态以吸引要素流向乡村
乡村现代化农业新业态是吸引要素城市资金、技术等产业要素下乡的重要因素，为此，一是鼓励城市产业要素通过农业产业链的节点衍生新业态。以传统农业基础为依托，发展产业链节点上融入文化、体验、加工制造等内容形成现代新农业，推进城市要素与乡村的土地、劳动力等要素整合催生新业态。此外，通过发展网状产业链，以便提高传统农业的边际报酬率，吸引资本下乡。二是利用要素聚集空间打造城乡产业要素共生平台。充分利用现存的农业示范园、休闲农业与乡村旅游示范点（村）、农业观光采摘园、休闲农庄有利的空间区域，打造特色小镇、特色田园乡村、田园综合体，以便吸引城市资金、技术和人才等产业要素。
（六）以“引才回乡”工程为契机吸引人才下乡返乡
人才要素能够在乡村振兴中发挥重要的作用，通过返乡回乡人才将要素引入现代农业建设中。为此，各地应深入贯彻落实国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进乡村一二三产业融合发展的意见》政策文件，积极搭建政策扶持平台，加强乡村创业教育培训，拓宽创业渠道，鼓励引导返乡下乡人员、企业家、技能人才与现有各类新型农业主体联合组建创新团队，从事农产业基地、农产品加工、农产品牌创建、农业创意休闲等农业重点领域活动，激发乡村创业内生动力。结合乡村产业要素融合发展需求，培育一批新型农业经营主体和职业农民，提高乡村农业劳动力的技术素质。
作者单位：湖北省社会科学院财贸所
中国乡村发现网转自：湖北政研网
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