当前，我国口粮绝对安全和食物保障、生产效率和农民增收、产业安全和市场稳定、质量安全和资源生态、粮食进口和境外资源利用等问题相互交织，粮食供求将长期处于十分复杂严峻的局面。
稳定发展粮食生产
近年来，全球谷物收获面积在100亿—110亿亩之间，产量在25亿—26亿吨之间，谷物出口量仅为3亿吨左右。对我国这样的人口大国而言，不应该也不可能对国际市场依赖过高。尤其是在我国稻谷消费在1．9亿吨左右、世界稻谷出口仅为3600万吨左右的情况下，我国必须确保口粮绝对安全、主粮具备基本自给能力。
（1）抓好关键品种
改革开放初期，玉米占我国谷物产量的比重为20％左右，目前已经上升到近40％。今后要将玉米作为发展粮食生产的重头。与之同时，要因地制宜发展大豆、马铃薯、杂粮的生产，形成与三大谷物品种相互补充、协调发展的格局。
（2）明确主攻方向
1949—2014年，我国粮食作物单产从1029公斤／公顷提高到5385公斤／公顷，提高4．23倍。尽管我国小麦、水稻的单产都已经高出世界平均水平55％以上，但仍是单产排在前10位国家平均水平的60％、70％左右，单产潜力仍然不小。应通过加快改良品种、提高农田生产力、推广现代生产技术和手段等，使我国粮食单产登上一个新的台阶。
（3）选好主战场
在国家层面，要根据实施主体功能区规划的要求，科学谋划粮食生产布局，今后要重点建设的主产区包括：东北平原主产区（重点为水稻、玉米），黄淮海平原主产区（重点为小麦、玉米），长江流域主产区（重点为水稻、小麦），汾渭平原主产区（重点为小麦、玉米），河套灌区主产区（重点为小麦），华南主产区（重点为水稻），甘肃新疆主产区（重点为小麦）。
（4）发挥比较优势
经过长期的探索实践，我国不同地区在粮食生产方面形成了各自的优势。加强优势区建设，让这种优势得到充分发挥，对于促进粮食生产具有重要意义。需要重点建设的优势区为：东北平原、长江流域和东南沿海3个水稻优势区，黄淮海、长江中下游、西南、西北、东北5个小麦优势区，北方、黄淮海和西南3个玉米优势区，东北高油大豆、东北中南部兼用大豆和黄淮海高蛋白大豆3个优势大豆区，东北、华北、西北、西南、南方5个马铃薯优势区。
据农业部2006年测算，如果1／3的中低产田（约4亿亩）耕地的基础地力能提高一个等级，可新增粮食生产能力800亿斤左右。大力推进高标准农田建设和中低产田改造，是我国粮食生产打开新局面的突破口。
调整粮食生产结构
粮食产业结构的调整，从根本上来说要围绕食物消费在品种、方式、质量、安全与营养等方面的趋势性变化而进行。
（1）加快饲料作物发展
饲料粮目前是饲料作物的大头。玉米消费量中用于饲料加工的比重已经占到近40％，从发展趋势来看可能达到45％以上。目前，我国粮食短缺部分主要是饲料粮。从生产能力来看，今后主要是要解决饲料作物短缺的问题。
（2）稳定发展大豆生产
近十几年来，受进口转基因大豆的冲击，我国大豆生产大幅下滑。作为我国的大宗农产品品种，大豆在满足我国豆制品需求方面有不可替代的地位，应保持一定的生产面积。更为重要的是，豆科作物具有固氮的功能，与其他作物轮作、间作，利于培肥地力。在大豆市场80％以上为进口大豆占领的情况下，国产大豆的发展关键是要找准市场，特别是要在食用市场方面取得绝对优势。与之同时，要在育种、科技推广、轮作间作、种植模式、政策支持方面下大功夫，形成稳定发展的局面。
（3）振兴杂粮业
杂粮主要分布于我国生态条件相对较差的高寒山区、干旱半干旱地区。我国已有七千多年的杂粮栽培历史，现在仍具有较强的出口竞争能力。近年来，国际上杂粮的生产和消费都呈现出快速增加态势。要充分利用干旱半干旱、半湿润的土地资源，通过培育和引进新品种、推广高效种植栽培技术、发展杂粮加工、加强品牌建设等，推动杂粮业进入新的发展阶段。
（4）加快发展马铃薯产业
有“地下苹果”、“第二面包”之称的马铃薯具有营养丰富、对水资源要求较低、耐储存等特点，在国际上已经是重要的主粮品种。在干旱半干旱地区，我国马铃薯的发展潜力很大，要在育种、繁育、基础设施建设、加工、消费引导等方面全面进行政策扶持。
转变粮食产业发展方式
（1）规模化
调查显示，从纯收入结构来看，不转入耕地经营权粮农的家庭纯收入仅有15．44％来自粮食生产，粮食生产不可避免地出现兼业化、副业化现象。实现规模化经营以后，经营主体可以较为专心地从事粮食生产经营，也利于提高专业化、科学化水平。但调查也表明，在经营规模达到一定水平后，亩均利润总体呈现出递减趋势。可见，经营规模必须要适度，关键要在单个经营主体的绝对收益与宏观的粮食生产效率之间进行平衡。
（2）科技化
我国水土资源非常珍贵，只有着力加快推进产学研一体化、实行农科教结合、大力发展农业教育，全面提升创新能力、提高科技成果转化率，把发展粮食生产转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质上来，才能实现农业的现代化。
（3）机械化
与已经实现了农业现代化的发达国家相比，我国农业机械化发展差距还非常大。实现农业机械化，我国还要在完善经营体制、创新服务方式、促进农艺与农机融合、全面提升农机制造流通业等方面加强努力。
（4）产业化
实行产业化经营，可以延伸产业链，提高产业主体效益，增强产业竞争力，形成粮食生产稳定发展、农民收入明显增加、政府税收增加的多赢格局。推进产业化经营，关键要解决延伸产业链条、推行基地化生产、完善龙头企业与粮食生产主体之间的利益联结机制等问题。
加强粮食质量安全控制
从国际经验来看，确保食品安全、提高食品的质量与营养水平，必须坚持以风险分析为科学基础、激发生产经营主体内在积极性、预防为主、透明公开等原则，实现从“田头到餐桌”的全程控制。
（1）加强过程控制
一是产地环境保护和净化。要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。要加强制度建设，在经济社会评价体系、国土空间开发保护、资源性产品价格和税费改革、市场运行、环境监管等方面建章立制，为生态文明建设提供制度保障。
二是加强投入品供给和使用管理。实行严格的登记制度，对不符合条件的农药合法登记证要追究刑事责任。落实生产、经营许可证制度，鼓励支持企业采用先进技术和管理规范，严格按照标准进行生产，规范经营行为。
三是规范生产经营行为。对违法违规的生产经营现象，要严格依据法律法规处理。
（2）探索推广质量安全保障模式
快速提高食品质量安全保障水平的基本着力点，是让能确保食品安全、提高食品质量、赢得消费者信任的生产经营主体形成品牌效应、获取更好经济效益，从而激发其内在主动性和积极性。对粮食类生产经营主体而言，不论选择哪种质量安全保障模式，都要将分散的大田生产纳入有效控制范围，建立并执行原料验收、生产加工、贮存、设备、不合格产品管理等方面的管理制度，实现对各个环节的有效控制。
（3）加强进出口产品质量安全监管
要依据我国食品安全标准和进出口商品检验法律法规，对进口的粮食产品及其替代品进行检验。采取有效措施建立境外出口商、境外生产企业审核制度。建立进口商、出口商和出口生产企业信用记录，对有不良记录的，要加强监管。
完善粮食市场调控机制
我国已经进入大进口和高库存并存的两难局面，主要的问题并不在生产领域，而是在于尚未建立与国情相适应、与全球化深入发展相适应的粮食流通体制。目前，对于将饭碗牢牢端在自己手上、加大粮食生产支持保护力度的认识比较一致。今后的调控重点，是要在合理利用国际资源市场的前提下，实现供需关系稳定、库存适中、市场机制有效运转的局面。
（1）对部分品种探索“价补分离”的目标价格制度
实行目标价格制度的好处在于，既能够让生产者的成本得到应有补偿，又让市场起到有效调节作用。但这一制度有其局限性，全面实施起来难度极大。从2014年开始，国家已经开始对新疆的棉花和黑龙江的大豆实行目标价格试点，并取得了明显成效。对这一制度的可行性和有效性，需要进一步试点。但是否推广到水稻、玉米、小麦等其他大宗粮食品种，则要十分慎重。
（2）对三大品种继续实施最低收购价制度或临时收储制度
2004年以来的实践表明，这两项制度的成效是非常明显的，在保障粮食生产稳定发展方面起到了关键作用。但同时也造成国家库容不足、储备费用大量增加。从实际情况来看，短期内很难找到更好的制度来替代这两项制度，为此需要考虑采取必要的措施。第一，改变最低收购价、临时收储价不降只升的价格确定方式。可以考虑根据实际市场价格将最低收购价、临时收储价定在比往年略低的水平，引导产量较低的边际土地退出生产。第二，基于不同区域生产条件差异大、成本差异大的实际，采取分区域确定价格的方式。第三，对垦荒面积大、水资源缺乏、地下水下降快、发展方式不可持续的区域，收购价格可以低一些，或者暂停临时收储。
（3）完善吞吐储备调节机制
第一，扩大价格波动的“容忍区间”，只有在绝大多数粮食生产者的成本得不到补偿的情况下，政府才启动入市收购机制。第二，合理调整储备布局。赋予经济发达地区更多的建立储备点的责任，费用由地方财政承担。在缺粮的西部地区、“老少边穷地区”，适当增加储备点，费用由中央财政承担。第三，适度降低拍卖价格，鼓励流通、加工经营主体积极参与竞购。对于价差部分，中央财政给予必要补贴。第四，释放稳定、明确的价格信号，鼓励引导加工、流通企业入市收购粮食。在玉米深加工受到严格管制的情况下，放松对玉米用于淀粉、淀粉糖、酒精等加工比例的限制，激发加工企业收购储备积极性。
（4）进一步深化粮食流通体制改革
第一，深入推进国企改革，妥善有效解决政策性亏损、经营性挂账、职工分流等遗留问题。第二，塑造多元化市场主体。支持组建集团性的粮食经营主体，提高粮食企业的竞争能力。对外资企业进入国内粮食流通领域，要予以引导和管理，涉及国家粮食安全的业务要予以专门审查。第三，加强储备粮管理。实行承储企业资格认定制度，对储备粮进行严格监督管理。第四，加强市场规制。打破地方利益格局，严禁粮食流通区域性封锁。对粮食收购实行许可证制度，从事粮食加工、经营的企业，要建立粮食经营台账。建立全国统一规范的竞价交易系统，规范发展收购、批零和期货市场。第五，加强粮食仓储、物流、市场等流通基础设施的科学规划、布局、建设和保护，形成政府、企业、合作经济组织和社会共同参与的活跃局面。第六，建立与粮价上涨紧密挂钩的社会救助机制，确保困难群体、特殊群体不因粮价上涨而出现饥饿、营养不良的现象。第七，健全应急机制。建立统一领导、分级负责、属地为主的应急管理体制。
增强国际资源市场利用能力
我国仅靠国内水土资源很难满足城乡居民对口粮、食用油、肉类、酒类等方面的需求，并已经出现水资源严重缺乏、边际土地开发过多、耕地质量明显下降、污染明显加重的局面，适度合理利用国际资源不仅是平衡国内供需的有效手段，也是减轻水土资源压力、土地利用结构调整、改善生态环境的重要条件。
（1）加强进出口调控
在已经利用8亿亩以上境外影子土地面积、大豆和粮油替代品大量进口的现实背景下，我国需要摆脱长期存在的取舍重点不明确的局面，明确对大宗农产品品种如何定位、国内农业结构究竟如何进行战略性调整、国内生产如何与境外资源利用有机结合等重大问题，否则无法主动调控，会陷入越来越被动的困境。重点要从以下层面考虑：
第一，确保口粮绝对安全、谷物基本自给。对肉类、饲料、食用油、粮食深加工产品等的进口，需要考虑主动进口，并与贸易对象国建立比较稳定可靠的贸易关系。
第二，扩大贸易话语权。在今后的贸易谈判中，考虑利用我国在国际贸易、国际投资等方面取得的整体优势，加大对农业贸易领域谈判的影响力度，争取提高国内对大宗粮食品种的生产支持保护水平。今后，我国要在整合谈判力量、开拓贸易渠道、稳定贸易关系、建立货源基地、建设物流设施、完善信息网络、影响定价机制等方面采取措施，提升贸易主导权，获得与贸易大国相对应的贸易地位。
第三，实现对进出口与国内供给的统一管理。进一步完善进口储备制度，提高国家对进口部分的统一调控能力。探索影响国际市场的机制和方式，有效利用国家或进出口企业的库存平抑国际市场波动，为我国粮食进出口形成良好的外部环境。
（2）实施“走出去”战略
总体来看，世界可耕地面积为48．8亿公顷，耕地面积为13．8亿公顷，尤其在南美洲、非洲，大量可耕地还没有开发。在我国部分周边邻国，粮食生产潜力也很大。要将国际农业技术合作、建立境外粮食生产基地作为我国粮食安全战略的重要方面，加快迈出历史性新步伐。要利用“一带一路”、东盟“10＋3”等平台，抓紧建设一批农业方面的项目。
（作者系农业部农村经济研究中心研究员）
中国乡村发现网转自：中国经济时报2016年1月29日
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