——基于对湖南、河南、贵州、安徽江苏、广东等省份农村的访谈调研
摘要:中国农村改革的核心，始终是土地问题。而农村土地问题的核心,又是农地确权问题。对此的研究路径，是通过对产权、产权确认、产权变动系列概念的辨识,再延伸至对集体农地产权的检视和对农地流转所引致的农地经营权变动的类型分析，继而对它们的动力机制予以调适性的诠释。不过它须反着用。也即结合对全国部分省份农村的密集调研，可以洞悉而今的农地流转格局，是一个与复杂并不断演进的农地使用体系相适应的诱致性产权变动体系。它与农地产权确认的关系,则处于纠葛牵绊的“互动位育”及其“边际契恰”中。这是一个流转倒逼确权的过程。这种逆向互馈的情形表明,对于农地确权的识解,可以用农地三权分置下的“六权归位”和“三确三跟”来表述。
关键词：农地确权；农地流转；三权分置；“六权归位”；“三确三跟”；农地制度；农村改革；乡村振兴
乡村振兴，是党的十九大提出的一项重大战略。它的关键性和重要性，对于关切国家圆梦的智识人群而言，自然是默契于心和心领神会的。但乡村最终能否振兴，取决于乡村在外部力量的推动下能否内生出新的前行动力。要创造出这种内生动力，需要克服许多局限约束。其中最为关键的，还是“活化”乡村中的核心要素也即土地，否则所有创意都是空中阁楼。这就要求有一个合法理、懂民情又清晰可辨的土地产权体系，尤其是指被赋予了多重功能又在乡村土地结构中占比最高的农地产权体系。这种情形，正是党的十九大提出的与乡村振兴密切关联的承包地三权分置问题。而对该问题的体悉性研究，既要有厚重的理论积累，又要有深度的村域调研为支撑。这即是说，承包地三权分置问题的实质，就是农地确权问题。而对农地确权的分析，需要将理论辨析和实地调研结合互动。这种互动分析是通过对产权、产权确认、产权变动系列概念的辨识，再基于调研认知延伸至对集体农地产权的检视和对农地流转所引致的农地经营权变动的类型分析，继而倒推至对农户承包权确认的学理分析，终而在这种理论和实践互动认知的基础上，提出农地三权分置下的“六权归位”和“三确三跟”以及“国家规管权体系”的构思。这种构思，更多地得益于近年来笔者组织本、研学生在湖南、河南、贵州、安徽、江苏、广东等省份农村围绕农地确权问题展开地访谈调研，以及通过这种调研形成的二三十万字的访谈笔录和访谈录音。以下就尝试着从产权界说和农地流转开始阐释。
一、产权界说与农地流转
产权即财产权利地简称，指的是人们对于怎样使用财产而联结构成的互动行为关系。它的核心功能是通过将外部性问题内部化，以减少“搭便车”行为，从而给予人们以相互认同抑或心安理得的激励。尽管人们往往注重产权作为一种经济品的使用权利，但全面理解产权还是要内含一个权利结构。判断产权权能是否完整的标准，可以从排他性和可让渡性来衡量。在这两方面具有“完全性”的产权，往往被认为是完整的产权抑或“完全“产权，否则就会被视为“产权残缺”。但事实上，“完全”产权只是一种理论上的偏好与预期，而非一种现实存在。因为一定历史局限下的产权往往表现为一种多重的和非单一的结构，而且随着实践变迁，产权还会发生权利重组及其构成变化。
产权确认指的是人们以了解产权的方式来界定他们的互动行为关系。通过这种界定，可以确定人们对于某种资源使用时相互认同的行为规则，进而用以规范每个人在其中必须遵守的交往关系，他具有四个特征：一是产权的关系界定性。产权不是指人与物的关系，而是指人与人的关系。这种关系确定了每个人相对于物时的行为规范抑或必须遵守的自己与他人的交往规则。二是产权的益损界定性。产权包括人们因物的存在和使用而受益抑或受损的权利，这种权利可以界定人们如何受益以及如何受损。在这个意义上说，尽管产权往往附着在一种有形的物品或无形的服务上，但正是权利的价值决定了所交换物品的价值。三是产权的所有制属性。产权总是受所有制约束，但所有制并不是一种不受限制的权利。由于所有权的制度形式有三种，也即国有制、私有制和共有制，所以也就有国有产权、私有产权和共有产权之分。其中的共有产权，是指共同体内的成员都有资格分享的财产权利，这种权利对于共同体外的人则没有。四是产权的方法论属性。产权方法至少有两个关键思想：一个是“它试图通过将有效函数与单个决策者联系起来，以系统地来阐述富有经验意义地最优化问题，然后将特定地内容引入到函数中去”。这里的“效用函数”暗含对经济人的传统定义进行了修正，也即理性的人并不是都追求利益最大化的。另一个则是不同的产权安排会导致不同的收益—报酬结构，因而产权为人们提供了一个更细致地了解财产权利怎样在具体地社会政治经济背景中发挥作用的解释工具。
无论国有产权、私有产权还是共有产权，只要是产权变动，指的都是产权的调整、修正或转移。它的动力机制，是说产权变动后的收益多于它所带来的成本。不过从中国实践看，这种动力机制似乎不只局限在经济领域，而常会有多重意涵。譬如许多农村于过往对承包地的自发性和间歇式调整，恐怕就不只是农户之间对“新的收益—成本”权衡算计的结果，而是农民对于“调地”所内涵的“要公平”、“要吃饭”之底线价值的认同及其行动。而今，政策对承包权变动的限制，则可能含有对农地以户为产权主体的交易化愿景，对农地作为私产会得到集约耕种的经济人推断，以及对动地呼声采取的维稳式应对。这意味着，要对产权变动有较为体悉的解释，需要有学科融合视角的馈入。
农地亦即农用地之简称，包括水田、旱地、林地、草地、养殖水面等。中国农村土地中的绝大部分是农地，国土资源部第二次土地调查显示，在全国66.9亿亩的农村土地总面积中，农地为55.3亿亩，占比为82.7%。农地产权意即农地的财产权利，在我国则受集体所有制的约束，故而也称集体农地产权。这种产权的结构要素主要有所有权、承包权和经营权。它作为一种西方罕见且宏大的共有产权，至少有三个实践特征：其一，以集体单位为所有权单位。但这种集体单位实乃产权单位与治理单位的复合体，从而有着经济、行政、政治以及社会等多重功能。尽管农地改革让农地“三级所有”变为“两级所有”，但原有产权安排的价值并没有消耗殆尽，例如绝大多数农村都延续了“以队（村民小组）为基础”的所有权确认规则。其二，以组集体成员均分本组农地为承包权确认规则。这个规则有两个要素：一是平均，也即集体成员对于本组农地的承包权“人人有份”。二是户籍，也即无论公社时期还是改革以来，皆以有否本村本组户籍为集体成员的确认依据。其三，接受国家规制和管制。农地承包合法性确认权、农地“变性”①决定权、农地保护和用途管治权以及农村宅基地审批裁决权和建设用地审批权等等，都在政府而不在农民集体，因而许多农民认为农村土地是国家的。其实，农民集体的确拥有宪法赋予的农村土地所有权，只不过社会在嬗变，政策和法律对这种所有权的界定也在改变。同时，这也意味着中央政府对农地产权有规制和管制职能。
集体农地产权的当今实践，第一个就是农地流转。它是指集体农地产权中的经营权变动，而非指它的所有权和承包权变动。作为一种诱致性产权变动，农地经营权的变动还可以细分为“农内”和“农外”两个论域。农地经营权的“农内”变动，可称农地“农内”流转，指的是农户将附着在承包权上的经营权剥离出来，转让给其他“农内”经营主体。这种经营主体也称流入户，多数是与流出户同村同组的其他农户，但亦有少数外村甚或外地的农户。因而，这种流转一般在本村组农户之间自发进行，集体的功能基本闲置。不过它们也有发挥作用的时候，也即当流转规模较大时，比如1000亩以上，就可能由村组集体将农地“打包”后再流转出去。其中，也可流转给本组或本村，再由村组集体统一经营。这种情形的确被给予了政治厚望，但于当下还处在“星火”状态。若要让它燃烧起来，恐怕要同时克服多个局限的约束。例如：是否有一个有境界有情怀有能力的带头人；能否让多数村民觉悟过来；有无地方党政领导的有效支持；能否在市场博弈中胜出等等。正因如此，农地“农内”的流转对象，大都是以农户家庭为核心的农业经营主体，譬如种粮大户、专业合作社、家庭农场以及农业公司，并且采取的都是市场合约的流转方式。这种合约含有三个要素：一是合约形式。它分口头和书面两种，在熟人社区习惯采用口头合约的方式，然其约束力不一定就比书面合约的弱。可一旦进入陌生人社区，比如异村或异乡，书面合约自然就会代替口头合约。二是合约年限。这种年限是多样化的，有一年的、也有三至五年的、还有十年、二十年甚或更长的，耕地多以二轮承包期限为限，而林地则可能长一些。一般来说，流转规模愈大、成熟度愈高，合约年限就愈长；反之亦然。三是合约价格。农地流转的价格，可以从横纵两向、规模大小、平原山区三方面考察。从横向看，它呈现出一种围绕中心城市层层递减的“差序结构”结构样态，也即离中心城市愈近，价格愈高，反之愈低；从纵向看，近年来农地似有增值迹象，至少中部农村如此，因为此前邻里间流转一些土地一般不收费，但从2016年左右开始，不收费现象就少了。规模方面，大规模流转的价格较高，规模小的价格就低些。而且农地连片和平整以及流转户之间陌生的程度愈高，价格就愈高，反之愈低。地域方面，平原地区的价格较高，而高山地区的基本不收费，甚至免费也没人种。也即沿着从平原到高山的由低到高的地形走向，农地流转价格反过来有从高到低甚至归零的态势。这种态势至少在中部农村表现为：农地流转价格总体分布于0-1000元每亩每年之间。其中，水田旱土多数在300-600元每亩每年的区间，而林地的流转价格更低。比如笔者在湖南长沙县就曾访谈过一个以100元每亩每年流转1000多亩林地种植果树，并且有原社区支书家庭经营的现代农庄。不过，这个价格是10年之后每年再按10%递增的，而且总共签了20年合约。
农地经营权的“农外”变动，也可称之为农地“农外”流转，指的是农户将农地承包经营权拆分为“两权”后，保留承包权而将经营权转让给城市资本。这种情形也可称之为“资本下乡”。而时下“资本下乡”还是受抑制的，亦即尽管市场可以将农地资源导向最具效率的农地经营者但由于顾忌农民利益受侵害，政策到目前为止还不太支持城市资本下乡与农民“抢饭碗”。不过这种政策也许含有一个理论缺陷，也即简单地将当今农民视为一个同质性群体，而忽视了其异质性。其实，不同的农民可能有着相反的利益诉求。比如流出户就特别欢迎各种老板来流入他们的承包地，因为老板出的价往往较高，至少比本村组流入户出的价高。也因此，这种情形对于本村组小规模流入户则是不利的，因为“资本下乡”损害的就是他们的利益。不过，他们也可以顺势将承包地流出转而从事非农业，或者就地转为农业工资收入者。况且，农村内部的“资本下乡”恐怕已成大势。笔者就曾访谈过几位有农村户口但在本村或异乡大规模流转农地从事农业的“农内”资本所有者。所以,对于“资本下乡”需要有更为细致和符合实际的研究。这主要是因为,它似乎有着现实需求所赋予的顽强生命力,也符合农地市场化发展的愿景,故而不该一概否定。如果只允许农民进城就业置业，而不允许市民下乡置业创业,会阻碍城乡要素市场融合发展,从而使得市场在配置城乡资源中无法起决定性作用，乡村振兴也可能因此减低有效性和可持续性。
总之,时下的农地流转格局,是一个与复杂并不断演进的农地使用体系相适应的多层次和多样化的产权变动体系。由于这个体系中的各种产权安排大都是在市场中被诱致的,故而可以将其归为诱致性产权变动。这种产权变动的动力机制可以概括为:农户耕作确权到户的少量承包地获得的收入，而且只能维持基本生存而难以提高生活水准。要提高生活水准，至少有两条路径可以选择，要么流出少量承包地，专门从事非农业:要么流入大量承包地，专门从事规模农业。于是，在各种因素的交互作用下，农地流转和农地确权的关系处于纠葛牵绊的 “互动位育”及其 “边际契恰”中。这个逆向互馈的过程，可以视为流转倒逼确权的过程，而且含有流转的规模愈大、品质愈高，确权就愈有深沉的动力。其中，农户承包权确认清晰化，愈益成为农地有序和顺畅流转所依赖的制度基础。
二、农地确权与农户承包权确认
集体农地产权的当今实践，第二个就是农地确权。农地确权，指的是对集体农地产权的确认。这种产权确认可以有狭义和广义之分，在狭义上它仅指对农地承包经营权的确认，而在广义上则可以针对集体农地的不同财产权利譬如所有权、承包权、经营权、流转权、收益权以及转让权等分别进行确认。通过清晰地将特定的财产权利确认给适当的行动主体，以求化解面临的相应之纠结问题。需要指出的是，与新民主主义土改时期和社会主义改造时期对农地产权中的所有权进行确认不同,农村改革以来主要是对集体农地产权中的占有权、使用权和收益权也即承包经营权进行确认。而且,在农地流转大势的“倒逼”下,承包权确认问题重新为人们所关注。其中有个原因，就是过去对这项财产权利并没有确认得很清楚。笔者在湘西芙蓉镇河畔社区调查时,曾访谈过一个当年参与分田到户的退任村干部。据他讲:当年他们这里都是草草地测量后随便分掉的。之所以如此,是因为相信分田是暂时的,不久又会回到集体化。可没想到的是,这一“分”,就再没动过地了。也因之，承包权确认“清楚”的含义至少有两层:一是指物理层面的对承包面积进行勘定(也即“物理确权”)的准确程度，二是指心理层面的对当前承包格局的认同(也即心理确权)程度。农地承包权确认的这“两个程度”，尤其是后者，不可避免地会影响到对农地其他产权的确认乃至村庄的治理格局。
其实,各地农村对承包经营权的确认大都有一个相同的逻辑，这就是由集体制与承包制的交互作用来确认。这种确认有两条进路：一是集体农地产权可以通过维持集体成员“平均价值最大化”的“确权确地”来确认承包经营权，从而让农地的占有权、使用权和收益权在农户之间具有清晰性；二是需要基于以户为单位的承包经营权确认与以人为单位的集体成员权确认的交互作用，间或地予以再确认。这种“再确认”之动力源，实乃农户家庭人口为一个无法固化的变量。它一旦变化，为集体成员所共有的农地之承包格局就一定有跟着变化的动因，也即那些“人多了、地少了”的农户自会生成一种“进地”的制度愿景。问题是，清楚的产权界定是市场交易的前提。集体农地自身的权利边界不明，必定会阻碍农地市场发育以及“市场的决定性作用”。这就使得农地确权的社会愿景与国家意向性愈益显化,由此也会引起研究者的极大关注。这些关注来自经济学、政治学、社会学、法学等诸多学科,涉及农地确权的演进逻辑、重大意义、问题发掘、对策选择等内容。择其要者进行归纳，主要有以下三种学术观点: 第一种观点强调产权权利的边界清晰，认为农地确权要到户，长久不变，只有根除耕地上无穷无尽的债务，才能巩固使用权，发展转让权，甚至不能回避农地私有化。而现实情况则是，当地权在法律层面被确定之后，其剩余部分则取决于农民自己的选择。这样看来，农户不享有土地产权的完整权能，而大部分农民也认同目前土地所有权不属于农户的产权结构。此外，还有农村土地国有化等观点，不过应者寂寥。第二种观点强调产权与治理的关联效应,认为给农民更大权利甚至土地私有化的思路难解失地农民、反公地悲剧、基层治理等问题，当务之急是强化集体“统”的力量。然而，产权的效率和治理的效应不仅取决于产权制度、治理制度本身的安排,还取决于产权单位与治理单位的对称性。因此,需要积极探索“两级所有、组为基础”的管理体制,以村民小组为集体所有制的基本单位。第三种观点强调产权关系的动态均衡，认为契约地权不充分的原因,在于象征地权过度膨胀，引起地权减效或无效。但清晰而完整的产权,并不一定就是激励机制的充分条件，还要看它与其嵌人的社会关系网络的契合程度。这意味着产权不单是“一束权利”，更是“一束关系”。它反映了一个组织与其环境稳定的交往关联，是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程。正因为如此，财产权利关系结构表现为一个动态的均衡过程。
从中可以窥见,对于农地确权这种带有综合性和复杂性的艰深问题而言,现有研究往往局限在某个单一的学科之内，从而缺乏多学科交融来支撑，这样无无疑会减低理论的解释力和说服力。不仅如此，现有文献对这个问题的实证研究缺乏，理论研究也不足，从频频实地调研的相互印证及其细致思索中引申出来的理论空洞见则更乏见。这种状况所暗含着的知识短缺甚或智识匮乏，可能会给后续的农地流转带来连锁性负面效应。
若要将集体农地产权的边界确认清楚,有必要从认知它的属性开始。这种属性至少有三个。一是意向性。农地确权旨在形成一套愈益清晰而利于流转的农地产权体系。三权分置的确权模式，可以视为对集体农地“公产私用”的边际“雕凿”,含有从“债权式”转向“物权式”的意涵。作为政策意向性与农民意愿性交互作用的结果,其指向是硬化农户之间使用农地的产权边界。不过，承包制的“私用”转“私产”进路,会受到它的上位制度即集体制的平衡。二是有效性。农地确权的有效性,馈自于其内部相关均衡变量之间交互作用的稳定性。这些交互作用的均衡变量之间的竞争和博弈,使得其中的亚稳定和不稳定均衡自身有着内源性动力向稳定均衡转变。而得以转变的这种内生性稳定均衡,能够有效形成新的微观有序性,进而生成国家发展的宏观新力量。三是有序性。农地确权的有序性,有赖于国家规制的一致性及其与农民自我规制的有界性。国家规制既要在法律与政策各自之间及其交互之间保持一致性,不能相互抵牾；又要在这种一致性与农民的自我规制之间保持有界性,不可跨界越位。
归纳上述“三性”的核心含义,就是要求集体农地产权内涵的成员权利关系可以处于一种稳定均衡状态。其中的关键,在于寻找到达成这种均衡的稳定点。对此,美国学者约翰·纳什于20世纪50年代提出过著名的纳什均衡理论。在这个理论中，他证明了所有的多人博弈(只要玩家的数目有限)都有一个均衡点。也即无论是合作博弈还是非合作博弈，总是至少存在一个让所有参与者的策略达到均衡的不动点。在此，人们将不再有改变策略的动机，因为每个参与者都最大化了自己的效用。这意味着在集体农地产权内涵的博弈关系中，一定也会存在某个不动点。就是说，即便是作为共有产权的集体农地产权，也可以通过某种方式将自身的权利边界确认清楚。
三、“三确三跟”与“国家规管权”
不过，农户这个单位似乎不可以作为农地确权纳什均衡的不动点。因为把这个不动点放在户上，有不少村民并不认同。而不认同的与认同的人数比例,大致在8:2与4:6之间变动。②这种比例变动,可以被视为农民希望在户上动地抑或不动地的博弈格局。这种格局之所以生成，主要在于要动地的农户通常有更多的户口在本村组的儿女及孙辈，他们对于户上不动地还有“改变策略的动机”,因为他们并没有都“最大化自己的效用”。其实质,就是农户之间对承包权益得失有着各自的权衡。这种权衡有两种情形:一是,如果当初分地时，因人少而少得地，而今人多而地相对少了，那么不管在明处还是在暗里，一定都是反对将这个“不动点”放在户上的；二是如果当初分地时，因人多而多得地，现在人少而地相对多了,那么不管其表面态度如何，心里往往是赞同将这个不动点放在户上的。
问题还在于,不可以将农户承包权等同于集体所有权。而集体所有权的功能,就是要维系集体成员的平均价值最大化；也即农户承包权跟随集体成员权变动,本身就是集体农地产权的功能诉求。况且,“民之所好,非政令所能强制。”譬如近年来湖南汨罗的长乐村在大垅合作社主导下，农地用GPS仪器测量重新确权,承包地随人口变动及时调整,因此涉及到的农地流转租金计算甚至精确到了月份。其必要性，在于顺民意抑或村民普遍认为公平；而可行性,则在于以三个村民小组(一个周姓屋场)的土地流转为核心成立的大垅合作社的组织、行动和绩效。其核心元素至少有:一个有财力建设村级基础设施因而受村民信任的领头人、有经营良好的驾校和长乐甜酒产业提供的反哺支撑、村民自愿入社和入股等等。而今该合作社已流转约1600亩水田和700亩林地统一经营。而这个规模正在持续扩大,其势头不仅要涵盖本村而且已延伸到了邻村。在某种意义上说,一些农民的这种一有机会便会均分土地的行为,类似于人民公社时期他们一有机会便会分田单干的行为。只不过,现在的农民由于大都有工可打,加之其温饱问题得以解决，所以前者的诉求就没有后者的那么显著而已。可话说回来,动地是很麻烦的,由政府主导的行政成本也很商。故而,这种产权变动需要在一定期限内加以固化。对此，农村舆情暗含着这样一种意愿：承包期内不动地还可理解，但承包期满还不动地就难以接受了，况且还有与承包地挂钩的各种补贴利益。
倘若将这个“不动点“置于村民小组，则意味着对集体农地的财产权利有了清楚的的确认。这种确认可以赋予集体成员与其制度环境稳定的交往关联，从而可以消解农地集体制与农地市场化内涵的要求动地与不动地之间的张力。因为它首先可以将农地所有权界定清楚，也即组有所有权，村只有监督权，③而且它更多的含有公证权的意味。这其实已成一种惯例,对于这种约定成俗的惯例，农民一般不会有异议。再者,组内可循集体农地产权的功能,维系本组成员的承包权益及其他成员权益的最大平均化。至于怎样维系，可在国家规制下赋予组内成员自主权。继而，组外以村民小组为产权主体与其他利益主体公平地互动或交易，不过其合法性必须经过组内成员的程序确认。这样就可以做到既合情又合理更合法。其实,在近年来开展的合村行动中，土地在组上的产权关系是不动的，也是不能动的，否则合村便无法进行。反过来，各地的合村行动之所以能够顺利进行，原因就在于组上的土地产权关系没动。由此也足可以证明村民小组这个“不动点”的有效性。故而,在集体农地产权内涵的博弈均衡中，只有在组上不动才行得通，而在户上不动大都是行不通的。
集体农地产权更为系统的确认路线，可以用“三确三跟”路线图来描绘(见图1)。这个路线图的内涵，则可以用“三权分置”下的“六权归位与“三确三跟”来表述。“三权分置”，指的是集体农地产权中的所有权、承包权和经营权，经由所有权“一权统领”抑或孕育其他两权于“腹中”的萌芽状态，被催生为所有权和承包经营权两相分离的中继格局，进而指向所有权、承包权和经营权各自清晰分置，但三者之权利及其功能交互作用和融合发展的一种产权结构。不仅如此，在这个演进途中还派生出与上述三权分别两两关联的另外三种权能,也即转让权、流转权和收益权。要识解这种纠葛牵件的产权图景,需要在这六种产权抑或权能之间厘洁边界并且确认关系，或者说需要将“六权归位”。所谓“六权归位”,就是将这六种产权抑或权能回归到它们各自理当所处的位置，相互之间不可越位，亦不可不到位，更不可虚位。而将上述产权抑或权能归位的方式,可以概括为“三确三跟”。“三确”是指:所有权确认到组(村上监督)，承包权确认到户，经营权确认到社。此处的“社”,是指广义上的合作社，既包含各种综合性和专业性的合作社，也包括种粮大户、家庭农场以及农业公司等规模化的农业经营主体。而“三跟”则是指：收益权“跟”经营权走,流转权“跟”承包权走,转让权”跟”所有权走。这里的转让权，指的是由集体农地产权的“农内”和“农外”变动生成的两种权能，也即承包地调整权和农地转市地议价权。如果涉及到这两种产权变动，其权能单位都在组，不在户、也不在村。也是说，在农地流转的五种形式中，转包、互换、出租、入股这四种可以打包成流转权且确认跟着承包权走，但转让权需要从中剥离出来且确认跟着所有权走。这样,至少可以在理论上将三权分置的确权框架向前推进一步，形成“六权归位”和“三确三跟”的确权格局。
其实,实践中由于对农地转让权的确认富有弹性,所以至少形成了农地征收补偿分配的三个版本:一是“征地补偿分配1.0版”。也即“征谁，补谁”，或者说征收谁家的地、补偿款就给谁家。这种情形类似于将承包地视为农户私产，是种只考虑承包权益不考虑所有权益的做法。这种模式在各地农村的采用率，到目前为止估计是最高的。二是“征地补偿分配2.0版”。这是一种只考虑所有权益、不考虑承包权益的做法，可以视为农民自发地对前一个版本进行矫枉过正的处置。譬如湖南街山城郊的一个组，为了解决征地补偿给组内成员带来的利益纠纷，就将所有承包地从农户那里收回，继而将征地补偿款按人平均发放。此外，该组还将剩余的约20亩田地全部从农户收回统一出租，所得租金亦按人均分配。于是，该组成员也就拥有了集体土地的平均分配权如征地补偿款的平均分配权和土地收租收益的平均分配权等成员权力。三是“征地补偿分配3.0版”。这是一种按法理和情理区分所有权益和承包权益的做法。例如在安微肥西的鸽子笼村,为平衡全体村民和那些承包地恰好被征收但未得到相应补偿款的农户之间的利益,就将征地补偿款至少分两部分发放。一部分以每年每亩600元的流转市价乘以二轮延包的剩余年份数再乘以实际被征地亩数,发放给承包地被征农户,视同他们将承包地流转给了村组集体。剩余部分则以组为单位按人平均发放,其中也包括被征地农户，体现集体土地的收益权在集体成员那里人人有份。而且,这个版本由于将所有权益与承包权益区分开来,并且分清了“谁跟谁走”的问题，故而在某种程度上含意“三权分置”下“三确三跟”的确权路线。
与此同时,集体农地产权与国家对集体农地的规制权和管制权之间的界线也需要划定清晰。这种“国家规管权”的设置之所以有必要,既是因为农地作为战略资源关乎国计民生,也是由于农民作为个体虽然精于算计但作为集体却缺乏行动能力。这意味着集体农地产权不仅具有市场经济属性,还有着政治社会属性。于是,就需要有一种权利凌驾于上述六权之上,用以进行必要的规制和管制。这种权利只能让渡于国家,且至少可以分解为农地产权规制权和农地用途管制权，进而完善为“农地产权规制”和“农地用途管制”的制度体系。
故而,变革潜能犹在。需要认真领会十九大提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的精神实质,精细谋划集体农地产权的配套制度改革,形成相互衔接有机互动和运转顺畅之体系性的农地确权承包和流转经营制度、农地产权规制和用途管制制度,以及农地征收征用和农业经营准入制度。因为,只有贯通城乡土地市场融合制度的“最后一公里”，才能真正发挥市场在农地资源配置中的决定性作用。
作者简介：严小龙 湖南师范大学公共管理学院、科学社会主义研究所和县域发展研究中心教授、博士生导师
中国乡村发现网转自：《湖南社会科学》2019年第1期 微信公众号（原创）
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