2023年我国开始了新一轮的基层县乡机构改革。机构改革有一个很重要的方面是执法权下沉，执法权下沉也是治理重心下沉中很重要的构成部分。本文拟讨论基层治理重心下沉问题，具体来说就是下沉到哪里和怎么下沉的问题。习近平总书记说，“要把精干力量下沉，完善有序流动的机制，推动服务和管理力量向基层倾斜。”十九届三中全会也说，推动治理重心下移，尽可能把资源服务和管理放在基层。但是如何下沉，中央并没有具体阐发。调研中发现，基层机构编制改革对问题的回应很简单，就是机构放下去，编制、人员、机构、岗位职数放下去。但是在实践中，下沉之后问题很多。
我们访谈过的所有乡镇党委书记都支持执法权下沉。基层实践中有这么一句话，叫作“看得见的管不着，管得着的看不见”，也就是监管分离或管执分离。但是详细地询问乡镇党委书记，我们到底有哪些需要执法的？讲来讲去，每个乡镇党委书记最多能举出一两个案例，各乡镇都差不多，一个说企业违章建筑的，要拆掉也拆不掉，因为人家投入几十万元、几百万元，另外一个是环保问题。除了这两个，其他的就举不出来了。乡镇党委书记希望通过执法权下沉，增加机构、增加人员。在基层，乡镇党委书记两个助力，一是派出所，一是执法大队。执法机构下沉可以增加乡镇的人力物力。
职能部门的权力从乡镇上收到县一级，最近一次发生是在20世纪90年代末。在20世纪80年代国家有一个政策，就是能放下去的职权都尽量放下去，为促进和规范基层经济社会的发展起到了一定作用。但是，20世纪八九十年代基层也因此出了一些问题。乡镇有权力之后，特别是乡镇职能部门，因为它们远离中央、县市的监管，而离社会却很近，部门就可以很容易寻租，被社会所腐化，尤其是在有权管理路、水、河流、矿产、森林的部门，出现大量的管理和治理乱象。中央看到了之后就把这些职权收到县级部门。这些职权由部门垂管之后，乡镇就不太好用这些职权了，违法违规用权的现象也就相对比较少了。
当前县乡机构改革的总体思路就是强镇扩权。那么，强镇扩权一说是怎么来的？我们去浙江基层调研，发现了强镇扩权的提出和实践，不是因为像浙江温州、义乌这些地方的基层有执法、审批等权力的需求，而是因为这些地方的基层社会有大量的富人、企业家，这些企业家需要在国土、环保、消防、工商、税收等方面便利于自己。从游说领导的难易程度来说，游说县委书记比游说乡镇党委书记难多了，这些企业家就希望将这些职权最好下放到乡镇，这样他们的工商审批就快得多、偷税漏税也便捷得多。全国其他地方都还在“吃拿卡要”，只有它这个地方“放水养鱼”，它在全国竞争中就有很强的竞争力。也就是说，浙江基层社会的执法需求、审批的需求，不是本地社会的真实需求，而是农民企业家创造出来的需求，典型的如，不一定下面有真正的执法、审批的需求，而是企业家有这个需求，他们要通过职权下放来更好地“俘获”政府。这种需求正好契合了通过推动强镇建设来推动县域经济发展的宏观改革思路，于是把这个思路推广到了全国。事实上，我们去江浙沿海发达地区调查，发现这些地方乡镇现在已经没有多少事情做了，全国其他的乡镇特别是中西部地区乡镇就更没有多少事情可以做了。在苏州市全国排名前几的百强县，审批权下沉到乡镇之后，只有2%-3%的行权率，大量的权力用不着。因为发达地区的农村人口也在流出农村、流出县域。如张家港市，近年来有大量的人口流到省城去，主要与教育城镇化有关。富人过去是在村里面的，现在都到省城、地市去了，因为那里的教育更发达，所以也是为了子女着想，于是，这些地方的农村也空心化了，留守的也是老弱病残的人口。东部发达地区是这样的，中西部地区更加如此。面对空心化的农村、留守人口，有什么需要执法的呢？人都没有了，事也就没有了。
权力下沉之后会怎么样？乡镇相对于县级领导及部门处于弱势一方，权力抵达乡镇之后，乡镇难以做到公平公正行权执法、按章办事。用受访的乡镇党委书记的话来说就是，“上面打招呼的，你听不听？”乡镇所处弱势地位，使得上面的单位和领导都可以插一杆子，比如审批没有满足条件、达到要求，上面县级领导乃至部门领导打个电话下来，乡镇就不得不通过，执法也是这样的。
乡镇不是合适的执法行权的界面。乡镇是熟人社会，执法对象大都属于弱势群体，真正按照法律执法的时候面临的问题很多，甚至不被社会认可。关于执法的事项，现在要执法的事项在过去都是农民的日常生活，现在变成了法律不允许的问题，包括某些农药使用、秸秆焚烧、菜地上建房子等。对这些事项如果用强制执法，肯定会引发乡村社会的不解和反感。因此，在乡村大量的执法事项要通过管理、通过做思想工作来沟通和解决，而不需要执法权力，即便有了执法权也不可能严格执法。而县一级则可以成为一个真正执法的界面，因为它稍微远离社会，在一些事项上的强制执法不太伤害基层社会的人情关系、邻里关系、党群干群关系。调查了解到，即使在县域也只有20%的用于执法，80%是做思想工作，在农村更加是这样的，所以权力下沉到乡镇也没有用。
调查还发现，执法权下沉到乡镇会破坏基层执法生态。在县乡一线，权力的正常有效行使需要有稳定的部门与部门、部门与社会的良好关系，这些关系构成了履职生态或执法生态。履职生态的形成不是一朝一夕的事情，而是部门与部门、部门与社会在长期的博弈中达到的关系均衡状态。比如说城管跟执法对象之间，之前有大量的冲突，经过十几年的斗争和磨合，现在平稳了，我尊重你的工作，你尊重我的利益，相互尊重，就达成了一种平衡。如果机构改革将权力下放了，另外一个执法单位再来的时候，原有的生态全部被破坏了，它跟执法对象就得重复十几年的博弈。在政府体制内工作过的人知道，许多工作需要部门之间的合作，这种合作关系的形成就是一种沉淀成本，是职权理性的重要资源。职能划转之后，如果职能背后的一整套资源没有划转过去，职能是履行不了。所以，在县乡一线治理进行机构改革，一定要考虑履职生态问题。在省级以上，职能划转如基层政权建设的职能从民政局划到社工部，就是文件上一句话的问题，但是县乡是要具体做事的，就需要“一个篱笆三个桩，一个好汉三个帮”，一项职能的履行需要部门的其他科室、其他部门和社会资源的配合和协作。这些协作配合的机制需要相互之间磨合很长时间，是很重要的资源，不能随便改掉。
执法下沉到乡镇能够干什么呢？因为没有执法事项，所以十几个人下到乡镇之后做的是乡镇的中心工作。我们在东部某地调研的时候，看到城管下沉后都去捡垃圾、搞美丽乡村、垃圾分类执法去了。其中一个现象是，城管下沉到村里面，搞了三四百平方米的展览馆，展览什么？展览党建的经验。乡镇有了执法权之后，还会出现其他问题，比如人家打了12345市长热线，去不去执法？过去没有执法权，可以说没有执法权而给搪塞过去，不用真正去管；现在有了执法权，人家打12345，你不去执法，人家就告你不执法或给你打不满意，你就必须去执法；而一去执法就会破坏党群干群关系，破坏社会关系，从而使乡镇处于两难境地。
县乡机构改革或者说基层治理重心下沉，是变体制还是变机制的问题？现在政府和学界更多的思维是改变体制，改变机构或权力的隶属关系。其实，还有一种思路就是变机制的思路。变体制就是把机构、编制、职数都下沉到乡镇；变机制的思路就是通过某种制度设计，当乡镇有执法权需求的时候，就可以下去，没有需求的时候执法权还留在县里做其他的本职工作。比较著名的变机制的改革是北京市平谷区创造的“街巷吹哨、部门报到”，即乡镇街道有执法权、审批权等职权需求的时候，通过吹哨的机制，相关职能部门就要定时定点下去，不下去就会受到县里的处罚；当乡镇街道没有相关职权需求的时候，职能部门就不需要待在乡镇街道浪费资源，就可以到其他乡镇或其他有需要的地方履行职权。这就是变机制。但是，现在机构编制改革的总的思路是变体制，治理重心下沉也是变体制。
在多个县乡调研发现，变体制的改革一般会带来体制的膨胀，以及资源的浪费、无事可做等问题。原本一个县城管局的政策法规股就两三个人，全县的案件都由他们来审，现在在乡镇建一个执法机构，每个乡镇搞一个案审部门，也得配备两三个人。也就是每个乡镇的执法机构都要复刻县级城管局的设置，这样必然会有大量人员被浪费，机构出现膨胀。比如，在东部沿海某乡镇成立城管局之后，原先城管中队有27个人，现在这27人被分在了新成立的监管组、执法辅助组、机动组、内勤组，全部搞内勤了。外勤谁来搞？一年几千万元聘第三方来搞。本来以前他们隶属县一级的时候，外勤是他们自己搞的，现在聘请第三方来搞，而且关键是外勤也没事可干，造成大量人力物力财力资源的浪费。现在机构编制部门的思路是变体制的思路，把全部机构下到乡镇，实际上乡镇两级又没有什么事，全部搞形式主义去了。
所以，乡村治理要有效，一是要转变职能，而不是机构下沉。现在都说，乡镇“小马拉大车”拉不动，拉不动就要机构下沉。其实不对，拉不动是因为职能设置不合理，要拉得动就要转变职能。二是要简约治理，乡镇是接触群众的一线，群众工作最重要，如果乡镇干部都坐在办公室搞行政事务，整个体制就变得很僵化。三是要有不变体制变机制的思维，一线治理的体制应该相对固定，要完善的是治理机制和工作机制，尤其是在机构改革上，要通过机制变革来使得机构更完善，使机构背后的履职生态更好地发挥作用。四是以县域为基本的履职单元，把治理重心放在县域。中国的城镇化会继续加强，农村空心化会愈加严重，大量村庄会消失，城镇基层的工作会越来越重要，而农村只要保持稳定就行了。所以，职能放在县一级一般不要动，动就需要有一个长远的规划。
作者系武汉大学中国乡村治理研究中心教授；来源:《乡村治理评论》2025年1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
