人和社会都变复杂了,对以前那套“农业社会”治理方式提出了挑战
澎湃新闻:这十几年调研过程中,您觉得我们的农村有哪些变化?
杨华:我记得,10年前我们去农村调研,一下雨,整个鞋子被泥巴覆盖,走都走不动。晚上我们住在农民家,打地铺,夏天很热,家里只有一台风扇嘎嘎作响。
现在精准扶贫,以及一些资源、任务下乡,农村基础设施越来越完善,村村通公路,90%以上用上了自来水。农民修建了别墅、小洋楼,家里空调、冰箱等电气设备齐全。
澎湃新闻:与此同时,我们的基层政府和基层治理方式有哪些改变?
杨华:以前的人比较简单,现在人和社会都变复杂了。在一些中西部地区,人口流动,网络普及,让农民的生活和思维方式发生了很大的改变,不像过去,统一性的程度比较高。慢慢的,职业分化、社会分化、利益和价值观分化,导致我们基层治理变得越来越复杂,对以前靠经验的那套“农业社会”治理方式提出了挑战。一些基层干部通过了解、适应这种变化,学习新的知识,创造出了一些新的基层治理方式。但同时,因为工作量增多,一些基层干部无暇应对,形式主义也跟着来了。
澎湃新闻:变化有双面性?
杨华:对,既是机会,也有挑战。
澎湃新闻:您去了哪些地方调研?
杨华:湖北、湖南、河南、北京、江浙等,大概有二三十个县乡。有的地方,去一个星期;有的地方,一待好几个月。
澎湃新闻:可以谈谈对这些县乡的具体观察吗?
杨华:开始的时候,我们都不选择具体的调研点,慢慢对县乡有了自己的理解之后,逐渐会想到沿海发达地区的县去看看,到北京的郊区县去看看,到西部比较贫困的县去看看,或者中西部的百强县去看看。你就会发现,不同的县,它有不同的治理模式,因为遇到的事情不一样,它的治理资源也不一样。
北京的县,利益错综复杂,权力交织,所以很多治理的问题积累在一起,就会变成大问题,得比较有权威的人物来治理。东部沿海的农村,资源非常丰富,大量现代化的设备、人力物力进去了,也就是说,用钱来解决问题。包括许多群众自己可以解决的问题,政府也给包办代替了,群众就会变得高度依赖政府,而自己没有行动能力;而政府又高度依赖资源,跟群众的接触比较少,组织、动员、联系群众的能力比较差。所以遇到像疫情这样的事情,紧急状态,就会出问题。基层干部联系不到群众,也不知道怎么组织、动员群众,而群众本身没有组织性,也没有主体性,更没有积极性和创造性,都在等着政府。而且这种治理成本特别高,沿海地区的经验不可能复制到中西部地区来的。
人口流动以及城镇化,导致一些中西部村庄越来越凋零、衰落,我觉得这是一种必然的趋势。2020年,我到一西南省份调研,发现整个省只有一个地级市是人口净流入,其他都是人口净流出城市。一方面,因为人口出生率下降;另一方面,经济发展不平衡导致。那么中西部的基层,在既定的资源条件下,就要创造新的工作机制、治理机制,整合和优化利用现有的资源,精准对接治理事务和群众的需求。
规范上的层层加码,是一种责任的转嫁
澎湃新闻:您怎么看一些地方出现“层层加码”的现象?
杨华:层层加码包括,任务上的层层加码和规范上的层层加码。任务上的层层加码还是比较好,比如说,市里给县里定的任务是GDP增长10%,县里给乡镇定的任务可能变成增长12%。这里有一个空间,上下级留了讨价还价的余地,就算完成10%也是很好的。任务上的层层加码,更多是为了把事情做好,鼓励基层干部自我激励,“我干更多,就能得到更多的激励。”不过,规范上的层层加码,更多是一种懒政,是把责任转嫁给最基层的工作人员或者社会。它会加重形式主义现象。
澎湃新闻:为什么会有这种现象?
杨华:这几年,基层工作越来越多。导致一些基层干部疲于应付,加上基层监督问责成为主要的激励方式,一些基层干部害怕被问责,形成了“你让我做什么,我就做什么”的思想,不会去想办法,怎么把事情做得更好。所以,形成健全的纠错机制,发挥基层政府自主权,让他们主动把事情做好,才能避免基层工作中的形式主义。
澎湃新闻:基层监督问责体系成为了主要的激励方式,具体是什么情况?
杨华:基层监督问责,是上级各个部门为了推动乡镇落实工作,以保质保量完成工作的一种体系。它提高了基层政府的治理能力,健全和优化了乡村两级的治理,但过度使用会出现一些问题。比如,县委县政府经常用它推动工作,下面的工作人员会担心,做工作畏首畏尾,不敢打开思路,甚至出现一些负面情绪。
澎湃新闻:现在的基层治理体系对我们的基层干部有哪些要求?
杨华:相比以前,现在基层治理体系更加复杂,要求我们的基层干部有更高的治理能力。因此,他们需要提高总体思维能力,对总量概念、战略与策略、政治与政策等,有整体的把握;他们还需要加强群众工作能力、以及机制创新能力等,才能把我们基层的工作做得越来越好。
澎湃新闻:你们下去调研的时候,是怎么和这些干部沟通的?
杨华:一般情况,我们会提前跟县委书记沟通好,下去后,他们都很配合我们。现在的县乡体制内工作人员,年轻一代的80、90后占了主导。他们几乎都是大学毕业生,有的还是研究生,对我们的调研非常理解和支持。访谈过程中,一些思想的碰撞,让我们收获了很多。同时也能激发基层领导、干部对一些事情的思考和全面认识。比如,我们在湖南一个乡镇调研时,年轻的党委书记谈到怎么培养基层干部,有很多方法,但没有形成系统。我们访谈过程中,他一边思考,一边总结,对此有了更清晰的思路。此外,我们完成一个地方的调研后,会写一篇调研报告,一些基层领导对此也很感兴趣。
有基层干部利用闲暇时间开“滴滴”
澎湃新闻:80、90后,以及更年轻的一代基层干部,相比前辈们,他们所处的环境有什么变化?
杨华:上世纪八九十年代,因公务员系统不是很规范,大量人员进入县乡两级政府和部门工作,造成乡镇和部门机构臃肿。一直到2015年左右,他们之中有很多人退休,空出了一些编制和岗位。新考公进来的80、90后,正好赶上了这样一个“空档”。现在的基层公务员,只要工作态度好,能力突出,很快能提升副科级干部,成为乡镇的班子成员。而且,正因为基层工作任务重,所以它很锻炼人,无论是跟群众打交道的能力,协调能力,还是公文写作能力,他们都能得到极大的提高。
澎湃新闻:他们面临哪些困境?
杨华:很多中西部地区的乡镇非常偏远,年轻公务员下去要待好长一段时间,即便提上副科级干部,未来很长一段时间也要待在乡镇,这对他们是一个很大的考验。
澎湃新闻:我看到您书里讲到,有一些中西部县乡公务员工资偏低,无法支撑家庭开支?
杨华:一些中西部地区的基层干部,想要成家立业,在县城买一套房子很难;一些偏远乡镇的年轻公务员,想找男女朋友都很困难。我们下去调研时听到,某个乡镇基层干部,为了生活,利用业余时间开“滴滴”,第一次载客就载到了自己所在乡镇的领导。他碍于面子没有收取领导的车费,被滴滴公司罚款50元。
澎湃新闻:您了解到他们的待遇,具体是什么情况?
杨华:中西部欠发达地区,每个月大概三四千块钱,事业编的话,可能就两三千块钱。广东、北京、江浙沪等发达地区,有年薪十几万、二十万的。
澎湃新闻:您怎么看前一段时间的媒体讨论,一些县乡干部不想当“中层”?
杨华:县乡干部外流什么时候都有,只是现在媒体关注比较多而已。一直以来,乡镇工作人员任务太多、责任太大、权力太小,很多人因此想逃离基层,到县市部门任职普通干部,起码能有正常的节假日。我有一个研究生,之前是基层干部,后来又考上了博士。他们之中的很多人,希望考研提升学历后,通过选调或其他途径到省级机关单位。
澎湃新闻:与此同时,媒体报道一些985高校的博士考县里的公务员都很难,您对此怎么看?
杨华:相比以前,现在的公务员招聘要求提高了,竞争也更激烈,但中西部县乡招到的主要还是一般本科生。985博士想考的,都是发达地区县城的基层公务员,比如北京的平谷、江浙发达的县等。我觉得,基层干部的学历提升,或者说高学历人群融入基层,是一件非常好的事情。他们无论是在专业领域,还是在综合工作层面,对工作的总结提炼反思以及做事的扎实程度都会有所提升。当然,这需要他们能够扎根下去,不浮于表面,把所学知识跟基层工作群众结合起来。
作者系武汉大学社会学院教授,博士生导师,武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。此文来自澎湃新闻2022年的采访。
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