摘要：土地承包政策初衷是让耕者有其田，但不耕者有田的情形也较为普遍，这就有必要改革现行土地承包制度。在改革之前需要清楚改革背景、把握农业特性，改革宜以耕地为突破口，从承包主体、承包期入手。
保持土地承包关系长久不变，究竟对谁而言？在农村人口流动甚多、人地矛盾较为突出的当今，仍保持现有土地承包关系长久不变，会带来哪些问题？符合政策初衷吗？鉴于城乡二元结构在短期内难以消除，又如何对现行土地承包制度加以改革？
一、土地承包政策初衷是让耕者有其田
土地承包政策初衷，是让集体经济组织成员依法占有土地以从事农业生产经营。土地发包后，保持承包关系长久不变，主要是对从承包时起就从事以及在将来继续从事农业生产经营的集体经济组织成员而言。在每轮承包期间，集体经济组织成员往往因成年老去、职业变化、迁入迁出等而有进有出，其承包土地也应在下轮土地发包时有进有退。也即保持一直从事农业生产经营集体经济组织成员的土地承包关系长久不变，而不愿从事农业生产经营、不具有一定农业生产经营能力的集体经济组织成员不宜承包土地，死亡的、不愿从事农业生产经营或者完全丧失农业生产经营能力的集体经济组织成员宜适时退出土地承包关系，愿意从事并具有一定能力从事农业生产经营的集体经济组织成员可承包到土地。只有这样，才既能体现农村土地集体所有制，即集体经济组织成员共有集体经济组织土地；又能坚持村民自治原则，积极发挥村民自治作用。也只有这样，才既符合人地相适、权责相当、节约集约用地基本原则，促进现代农业发展、新农村建设；又利于构建城乡一体化发展体制机制，不断缩小城乡发展差距。当然，在农村人口基本稳定、人口流动不多，家庭人员通常从事农业生产经营、职业变化不大，尤其是在农业技术比较落后、（除了交够公粮）种粮以自给为主、收入以务农为主、到城镇就业安居上学受到户籍制度限制的时代，第一轮土地承包是按家庭人口而不是按劳动力发包，这种土地配置方式既合理又方便可行。
二、有必要改革现行土地承包制度
（一）现行土地承包政策不能准确体现农村土地集体所有制
现享有土地承包经营权的，主要限于第一轮土地发包时的集体经济组织成员依法承包的并在第二轮延续承包关系的家庭，且拟在第三轮及以后土地发包中保持现有土地承包关系长久不变。然而，随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变，导致既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员、却不从事农业生产经营，也有相当部分应该属于集体经济组织成员、愿意从事农业生产经营却不能享有土地承包经营权。也即现行增人不增地、减人不减地的家庭承包方式决定了，除非整户消亡，不论家庭成员属于不属于集体经济组织成员、常住不常住集体经济组织、从事不从事农业生产经营，都保持第二轮甚至第一轮土地发包时的土地承包关系长久不变。现行土地承包政策容易让承包土地在事实上成为第二轮甚至第一轮土地发包时的集体经济组织成员所有。这既与集体经济组织成员共有集体经济组织土地的集体所有制实质相背离，也与耕者有其田的土地承包政策初衷相背离。时代已发生了很大变化，土地承包政策却未作相应调整。
（二）现行土地承包政策不利于村民自治
如果农村土地被非集体经济组织成员、被常住城镇且没有从事农业生产经营的集体经济组织成员依法占有，如果不让务农的或愿意务农的集体经济组织成员依法承包到土地，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极发展。甚至由于非集体经济组织成员依法占有承包土地而导致两难问题：参与村务管理会违背村民自治原则，不参与村务管理可能会影响自身的合法权益。而务农者常住农村，往往具有民事行为能力，又占常住农村人口的绝大部分，村内人员彼此熟悉，他们会更关注土地承包经营、宅基地取得、兴建基础设施、发展集体经济、分配集体收益等与自身利益密切相关的村内公共事务，更积极投入到村民自治当中去。而村民自治的积极发展，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。
（三）现行土地承包政策不利于现代农业发展
在加快推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展的现阶段，在近3亿农民工常住或落户城镇、有相当部分已不再属于集体经济组织成员的当今，家庭承包土地方式容易增加人地不均、人地分离、人地不适、人去地在、有劳无地等人地矛盾，甚至容易产生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地问题。而人多地少的基本国情决定了我国的农用地尤其是耕地十分稀缺，农业用地需要精耕细作，农业生产需要精心照料。因此，家庭承包土地方式既不利于促进节约集约用地、农业转型升级、现代农业发展，也不利于发扬我国精耕细作、间作套种、用养结合等农业传统，还不利于保障国家粮食安全、建设中国特色现代农业、提高农业国际竞争水平。而务农者常住农村，以务农为主要职业，与耕地关系更为紧密。因此，让从事农业生产经营的集体经济组织成员依法承包土地，是在坚持集体所有制的前提下，既利于提高耕地配置效率，不断促进生产力发展；又符合我国经济社会发展趋势，努力调适社会生产关系。
（四）现行土地承包政策不利于构建城乡一体化发展体制机制
尽管在第二轮土地承包期内，保留常住城镇或落户城镇集体经济组织成员在农村的土地承包权，或从中获取土地流转、入股收益很有必要。但如果在第三轮土地承包及以后，仍保持现有土地承包关系长久不变，那么非集体经济组织成员、常住城镇或落户城镇的集体经济组织成员，可因流转、入股承包土地而获得租金、得以分红，从而导致这些农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。而且，这部分租金、分红会计入一些农产品、工业原料、休闲农业等成本中去，进而要么提高了城乡居民日常生活消费成本、增加了涉农二三产业生产运营成本，要么会降低与同类无土地成本农产品或有关服务的价格竞争力、影响这类土地经营方式的可持续性。而如果在每轮土地发包时，让从事农业生产经营的集体经济组织成员依法承包土地，就能尽量减少非集体经济组织成员或者常住城镇且不愿从事农业生产经营的集体经济组织成员坐收租金、分红等土地收益现象的产生。
三、改革土地承包制度之前需要清楚改革背景、把握农业特性
（一）清楚改革背景
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除。随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断推进，大量农村剩余劳动力陆续向城镇转移，并在城镇就业创业、购房定居、子女上学，而农村的人地矛盾在现行土地承包政策之下随之日益突出。当然，随着经济社会的不断发展、全面深化改革的有力推进，工业反哺农业、城市带动农村、公共财政倾斜支持农业农村发展的体制机制逐步形成；城镇基本公共服务覆盖全部常住人口的工作也在有力推进，农民工等群体逐渐享受与城镇居民同等城镇待遇。
（二）把握农业特性
农业生产经营不同于工业生产经营。工业可根据经济原则超越时空限制，采取延时或加速、聚集或分拆、组合或质变等举措使其生产经营高效化、可控化。而农业是自然再生产和经济再生产密切结合的物质生产过程，既需要遵循市场经济规律，更需要遵循生物生长规律。农业往往依赖地理气候，需要精耕细作农村土地，精心照料农业生产，及时应对自然风险，不误农时，力避灾害。因此，需要务农者有自己的承包土地，常住农村，与承包土地保持密切关系，以农业为本，精耕细作，并保持地力常新、农业技术进步等。人多地少的基本国情决定了我国的农用地尤其是耕地十分稀缺，需要在制定、执行或改革土地制度中务必节约集约利用土地。当前土地承包制度改革的关键，是增强土地承包制度的因应性，以尽可能减少人地矛盾。
四、改革土地承包制度宜以耕地为突破口，从承包主体、承包期入手
（一）以耕地为突破口
农用地中的耕地、草地、林地等，它们的特点、功能、生产经营规律各不相同，其承包制度也应不同。林木往往一次性投入大、生长周期长、投资回报慢，尤其是它还具有十分重要的生态功能。相对而言，耕地与草地有许多共同特点，草地承包制度可更多参照耕地承包制度。而且，耕地是农民的重要生产资料，也是生产粮食、农产品、工业原料过程中的重要生产资料。另外，耕地承包权是农民最重要的农村权益之一，耕地承包制度关系国家粮食安全、现代农业发展、农村繁荣进步、城乡一体化发展。因此，深化耕地承包制度改革，就是找到了推进农村土地承包制度改革的突破口。
（二）改革承包主体
如前所述，家庭承包方式已不适宜农村人口流动甚多、人地矛盾较为突出的当今。需要改革家庭承包耕地为农民承包耕地，即耕地主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。当然，对常住集体经济组织、因不具有一定农业生产经营能力而无承包耕地的成年集体经济组织成员，可将其纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。当然，农民承包耕地后，完全可以实行家庭经营方式，农民承包耕地并不排斥家庭经营方式，并不动摇其在农业生产经营中的基础性地位；还可以实行合作经营、股权化经营、专业化经营、产业化经营、集体经营等经营方式。耕地的经营方式本具有深厚的实践基础和丰富的创新内涵，可结合实际加以选择、加以创新，这也是法律赋予农民的生产经营自主权。因而，农民承包耕地既能顺应形势的发展，又能适应生产力的进步，具有很强的适应性、包容性。
（三）改革承包期
由于农作物生长具有周期性，而且在地力投入、耕作条件改善等方面需要给务农者提供稳定的耕地承包政策预期，因而，耕地承包关系不宜频繁调整。尤其是城乡二元结构在短期内难以消除，农民工及其家人需要较长时期来适应城镇工作、生活环境。因此，设置一定的耕地承包期是合理的。但宜从目前的30年或长久不变改为10年。尽管耕地承包期被大为缩短，但这有利于让不再属于集体经济组织成员的适时交回承包耕地，让不愿从事农业生产经营或不具有一定农业生产经营能力的集体经济组织成员适时退回承包耕地。而缩短耕地承包期，对继续从事农业生产经营的集体经济组织成员并不受影响，反而是利好政策。这是因为，在保持他们耕地承包关系长久不变基础上，承包面积只增不减。这有利于耕地适度规模经营，促进现代农业发展，推进城乡一体化发展。而且，缩短耕地承包期，让愿意务农的集体经济组织成员依法承包耕地，既能体现农村土地集体所有制，又有利于推进村民自治积极发展。
（四）改革需要讲究方式方法
耕地承包制度改革既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。而目前对土地产权、成员认定、承包主体、承包方式、承包期等重要问题尚需进一步研究论证。因而，除了继续深入研究这些问题外，一定要先试点后推广，不能仓促上阵，也不能一哄而上。既可以集思广益，充分发挥广大农民的聪明才智，让他们为自己的切身利益想办法、出点子；也可以考虑在遵守我国农村土地基本制度之下，或参照本耕地承包制度改革思路而推行自下而上的改革方式。
【参考文献】
1.瞿国然，深化耕地承包制度改革的建议，《重庆经济》，2015（2）。
2.瞿国然，关于改革家庭承包耕地为农民承包耕地的建议，中国改革网，2017.3.10.
3.瞿国然，改革家庭承包耕地为农民承包耕地既有必要也很重要，中国乡村发现网，2017.8.4.
4.瞿国然，关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议，《重庆经济》，2016（5）。
5.瞿国然，关于农民界定的建议，中国改革网，2017.3.10.
作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会
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