监督管理是推进扶贫工作的重要抓手。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在调研湖南主持召开巡察工作座谈会上指出，巡察要聚焦再聚焦，突出脱贫攻坚这个重点，发现和惩治群众身边的“微腐败”，不断增强群众的获得感。我省扶贫项目监管依然存在一定程度的问题，本报告在深入调研的基础上针对扶贫领域存在的一些突出情况，深入分析原因，提出要着力标本兼治，强化监管，推进脱贫攻坚工作取得实效。
一、扶贫中存在的突出问题
我省脱贫攻坚目前已经取得明显成效，但依然存在一些不容忽视的问题。
1、产业扶贫方面。一是产业项目与贫困对象的利益联结不到位。如2015年某县某农林公司实施猕猴桃种植项目，要求新建基地2816亩以上、委托帮扶贫困对象3755人以上，然而该公司未采取向贫困对象保底分红的方式进行利益联结，项目租赁398名农户1,531.6亩土地，贫困对象仅110人，占比27%。二是产业项目设计不科学，难以按计划实施。2016年，省扶贫办、省财政厅安排16个县重点产业项目31个，截至2016年底，尚有11个项目未实施。三是产业项目脱离贫困户实际需求，缺乏针对性。如某镇某村某组没有水田，却有5户安排了稻田鱼养殖扶持项目资金。
2、易地搬迁方面。一是非建档立卡户违规享受易地搬迁补贴资金。如某县2016年易地搬迁扶贫对象4098人中，有50人为非建档立卡贫困人员；某县2016年申报易地搬迁补助的农户中，有47户名下登记有在县城购置的商品房。二是建档立卡户中不符合易地搬迁地理条件的对象纳入补贴范围。如2016年某县实施易地搬迁的661户中，有以交通不便为由实施搬迁的对象有539户，占易地搬迁总户数的81.54%，超范围发放易地搬迁补助资金5167.5万元。三是易地搬迁实施进展缓慢。例如15个县2016年易地搬迁项目实施情况，计划搬迁35,814人，实际搬迁7741人，完成进度为21.61%；计划建设集中安置点80个，实际完成17个，完成进度为21.25%。
3、金融扶贫方面。一是小额扶贫信贷资金违规投向非建档立卡户。如某县2016年投放小额扶贫信贷资金14,183万元，其中投向非建档立卡户的资金为4,494.1万元，占比31.69%。二是承贷企业采用固定利率向贫困户支付利息，以资本分成代替收益分红。如某县2016年投放某食品有限公司小额扶贫信贷资金800万元，按6%的固定利息支付给贫困户，签订了3年的协议。三是承贷企业将信贷资金用于发展非扶贫产业。如某县2016年投放112家企业信贷资金29,340万元，其中有19,945万元实际投向建材、商贸、工业制造、矿产加工、房地产等非扶贫产业，占比63.7%。四是超利率标准发放小额扶贫贷款贴息。如某县对中国扶贫基金会中和农信项目管理有限公司发放的小额扶贫贷款按10%至13%利率给予贴息，远高于4.35%的基准利率。五是金融机构违法牟利。如某县农商行2016年虚造43个建档立卡户名单，将213万元小额扶贫贷款转为定期存款，据此可获得财政贴息20.24万元。
4、医疗保险和救助方面。一是对新农合个人缴费部分补贴不到位。如某县2016年参加新农合的建档立卡户44,331人，财政应补贴个人缴费531.97万元，实际未到位。二是未落实贫困人口就医费用报销优惠政策。如某市、某县2个县市未出台对贫困人口大病实行分类就诊，落实“先诊疗、后付费”的制度规定；某县未全面实施贫困地区儿童营养改善项目。三是未建立贫困人口健康档案。如5县市部分贫困人口未建立健康档案。
5、劳务输出和教育扶贫方面。一是政策未落实。如某县未落实半年以上职业技能培训获得初、中级职业资格证书的贫困人口每人资助1500元的扶贫政策；某市、某区未开展“雨露计划”职业教育培训。二是降低标准发放补助资金。如某县降低标准发放中职助学金；某市部分建档立卡贫困学生未享受免学杂费的优惠政策。三是义务教育项目实施缓慢。如2个县农村义务教育办学条件改善项目进展缓慢，某县乡村中小学教师公租房建设未按进度实施。
6、其他方面。一是扶贫资金闲置规模较大。如某市截至2016年底，财政扶贫专项及统筹整合资金结余19,849.69万元，其中闲置1年以上的资金达2,234.13万元，闲置2年以上的资金达1,634.29万元。二是扶贫资金分配“散小”的问题突出。如某县2016年安排村组道路、农田水利、安全饮水等基础设施建设项目316个，资金总额1664万元，平均每个项目5.26万元，其中5万元以下项目268个，占项目总数的85%。三是公示公告制度执行不到位。如某县2016年第一批财政扶贫资金（产业发展）计划中安排的40个扶贫项目，其项目规模、资金来源、建设内容、施工单位、项目完成情况等未在所在乡镇、村公示，项目资金拨付后也未及时向群众公布。
二、原因分析
扶贫领域存在的各种问题，根本原因在于扶贫项目管理，项目管理不完善是本，违规违纪现象是标。
1、扶贫项目立项机制不完善。一是扶贫项目与扶贫规划脱节。一些县政府的扶贫开发规划没有与“十三五”规划以及行业部门规划衔接，导致扶贫项目与扶贫规划严重脱节。二是扶贫项目立项随意性，缺乏项目库的支撑。调研中发现，很多县未建立动态的扶贫项目库，扶贫项目立项随意性大，散而小，不合实际，不够科学。三是项目的规划、申报、立项等程序缺乏群众参与。项目从申报到立项实施缺少群众参与，导致项目一边实施一边调整标准，甚至造成项目不符合群众需求与扶贫实际而失败。
2、扶贫项目过程管理不健全。一是缺乏项目过程监管。省级下放扶贫项目管理权限后，资金使用、项目审批、政府采购、招投标、项目管理、监管责任“六到县”，但是缺少对县政府的明确要求，实施没有明确的程序和明确的责任人。二是项目验收工作不规范。目前，扶贫项目的验收方式过于单一，没有考虑项目的进度和质量等多维度的验收，对项目的过程中的资金管理、档案管理、实施效益没有进行量化考评，没有出具项目验收报告，对存在的问题没有及时整改。三是决算审计重视不够。多数扶贫违规违纪现象可以通过决算审计发现并处理，但普遍决算审计不到位。
3、扶贫项目管理体系不规范。一是乡镇财务管理不规范。乡镇财务人员紧张，项目管理、资金管理和档案管理三项工作没有制度规范，导致公款私存、大额提现、白条列支、资金拨付方式不合规等问题突出。二是扶贫项目资金监管缺乏明细。乡镇一级财政所没有纳入扶贫资金监管体系，扶贫资金的使用明细不能及时反映到财政监管体系内，使得扶贫资金监管的“最后一公里”容易出监管漏洞。三是档案管理不健全。未建立扶贫项目档案管理工作体系和工作制度，项目的申报文本、实施方案、资金文件、拨付凭证、竣工报告等资料归档收集不全面。
4、扶贫项目信息公示不到位。一是部分县扶贫信息公示制度执行不到位。国务院巡查组在湖南巡查过程中接到举报有人反映我省存在扶贫项目、资金信息公示不到位的情况。二是群众知情权难保障。乡镇、村扶贫信息的公示不足，公示信息难以长时间保存，群众的知情权难以落实。三是群众监督力量未充分发挥。只有把扶贫信息通过合适的方式有效地传递到群众面前，畅通群众监督、反馈的渠道，群众的监督作用才能真正发挥起来。
三、对策建议
加强对扶贫项目事前事中事后的全过程监管，要明确程序、压实责任，注重程序监管、痕迹监管和群众监督。
1、加强制度设计，严把项目规划、申报、审批关。一是加强扶贫规划建设。县、乡、村各级单位要针对贫困户主要致贫原因，深入分析本地区资源条件，因地制宜科学制定本地区的扶贫规划，同时扶贫规划要与本地区的“十三五”规划，政府部门规划结合起来，产生联动效应。二是加强项目科学论证，建立项目库。乡镇、村级层面在项目立项前必须经过村民代表大会、村党员大会、村民委员会的审核通过；县级层面在项目立项前必须经过专家组的可行性研究，确保符合市场经济规律和贴近贫困地区、贫困户的实际需求。对扶贫项目实行计划管理，建立项目库，凡是纳入项目库的项目才可审批审报。三是加强项目审批管理，推行事前审计制度。要建立审批规则，推行事前审计，严格审查项目是否符合本地区扶贫开发规划、是否符合国家和省里的扶贫政策、是否符合资金投向范围、是否符合规范程序等。
2、加强事中管理，确保扶贫项目落在实处。一是明确职责。要明确县级扶贫开发领导小组和各职能部门的领导责任，明确乡镇党政一把手的监管责任，严格执行扶贫项目“法人负责制、合同管理制、建设监理制、工程招投标制、工程预决算审计制”等管理制度。二是把好项目运作履约关。项目实施一定要按合同或协议运作，不得随意变动和更改项目计划内容，保证扶贫项目建设的严肃性。要做到精准监管、动态监管，严格管理项目工程质量，重点把好工程质量监理关和项目工期关。
3、加强事后监管，确保扶贫项目效果到位。一是抓好项目竣工验收责任制。项目完工后，要由县扶贫办牵头，组织财政、审计、监察、有关职能部门专家和技术人员、项目业主代表等组成联合验收小组，对项目进行审核检查验收，各方须在验收文件上签字盖章。验收采取谁签字谁负责的原则。二是抓好扶贫项目决算审计。抓好扶贫项目竣工决算审计，要严格审核原始票据的齐全性和关联性，审核事项的真实性和票据的合规性，严格挤压工程造价“水分”，严防扶贫资金使用过程中的“跑、冒、滴、漏”现象。三是完善项目报账制度。实行县、乡两级报账制，对县级立项的扶贫项目实施县级报账，对由村级项目实行乡财政报账，分级承担责任，并通过国库金支付提高拨付效率。四是加强扶贫项目档案管理。要明确扶贫项目档案管理制度和人员，建立健全项目档案，从项目立项到验收各个环节的文件资料都要严格按照规定收集、整理、归档。
4、优化扶贫项目程序，确保扶贫管理严密。一是规范资金拨付程序。要严格执行实行资金到项目、管理到项目、核算到项目的“三到”制度，所有的项目资金支出，必须按规定的程序申报，经审批后方可拨付资金，确保项目资金按进度及时安全到位。二是加强项目文件管理。所有项目资金从分配到使用都要发文明确，资金、项目、文号对应，要抄送相关部门单位归档备查。三是加强乡镇财政所的监管作用。推进乡镇财政所与经管站合署办公，加大乡镇财政人员培训力度。乡镇财政所要及时准确的把扶贫资金的明确上传到扶贫资金管理系统，资金要明确到人到事。
5、加快推进“互联网+监督”，发挥群众和科技的监督力量。当前，省纪委牵头正在推进全省“互联网+监督”平台建设，要把全省“互联网+监督”平台建设作为助推扶贫效果的重要科技手段，省、市、县三级政府部门要按照扶贫工程总体部署,确定工程实施的内容、资金数目、地点及时间,并把它落实到乡、村和户，把内容在乡镇、村设置的“互联网+监督”平台进行公示。通过“互联网+监督”平台畅通群众的知情、建议和投诉渠道，切实发挥群众监督的作用。加强后台的数据关联分析，借助科技助推扶贫监管。
湖南省人民政府发展研究中心调研组
调研组组长：卞鹰（湖南省人民政府发展研究中心党组书记、主任）
副组长：唐宇文（湖南省人民政府发展研究中心党组成员、副主任）
成 员：左宏 胡跃平 龙花兰
执 笔：胡跃平 左宏
中国乡村发现网转自：《对策研究报告》2017年第28期
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