乡镇人大是最基层的权利机关，是最贴近广大农民的政权组织，是广大群众参与国家事务管理、行使当家做主权利的基本形式和途径，也是传达民情、反映民声的重要体现。在全面依法治国的战略进程中，我们乡镇人大如何突破瓶颈与困难，落实履职目标与要求，在创新的基础上逐步走向规范化、制度化，显得尤为重要。下面笔者结合自己所在乡镇人大工作的实际，浅谈几点认识。
一、乡镇人大工作存在的问题和困难
（一）认识上“三个未形成”，工作定位存在偏差。
一是权利机关的认识仍未形成。在实际生活中，乡镇人大的地位尚未得到充分地认识和重视，有相当一部分的人认为在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大；或者说甚至有不少农村群众不知道乡镇人大是地方一级的国家权利机关，习惯性地形成了先党委后政府再人大的认识，致使乡镇人大多数时候处于被忽视的尴尬地位。笔者经常随同镇人大副主席下村走访时，镇人大副主席介绍自己的职务，老百姓却总是误认为该领导也是镇党委班子成员，而对镇人大知之甚少。
二是依法监督的认识仍未形成。乡镇人大是乡镇一级的权力机关，依照法律规定对乡镇政府实行依法监督。而在当前推进全面从严治党和全面深化改革进程的背景下，党组织不断加强自身建设，不断巩固领导地位，各级纪检监察也都积极履职尽责，有些乡镇人大干部就错误的认为监督问责是镇纪委的事，而忽视了自身肩负的依法监督乡镇政府的神圣职责。从某种意义上来说，这种错误的认识削弱了乡镇人大的法定权威和法定职能，影响了工作的深入开展。据观察，有不少乡镇人大干部未能很好地履行监督政府工作的职责。
三是法治思维的认识仍未形成。长期以来，“实权”大于“法权”、“人治”越级“法治”的现实性思维“深入人心”，以致许多决策超越或者取代了行政机关和权力机关的职权。在现实中，特别是在乡镇，权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关，这种情况客观上导致了乡镇人大难以确定被监督主体并实施有效的监督。实际工作中，特别是在农村乡镇，乡镇人大干部人的法治思维、法制观念仍需要进一步提升。
（二）机构上“三个不完善”，制度程序亟待规范。
一是乡镇人大机构设置不完善。以笔者所在的县为例，从去年县乡两级换届选举后，将镇区人大副主席排名提前，乡镇人大的组织地位有所优化调整。但据了解，在本县绝大多数乡镇除了人大主席和人大副主席（或人大联络员）之外，都没有另增设一名人大干事，即使有兼职干事的也是寥寥无几。人大工作是集体行使权力的机构，乡镇人大主席没有单独行使职权的工作机制，所以只能通过乡镇代表大会来进行，而闭会期间的各项工作，由于乡镇人大机构设置不统一，人员少，经费少，力量薄弱，导致人大工作难以开展。
二是乡镇人大工作程序不完善。乡镇人大除在每届召开的人民代表大会期间有比较健全和完善的工作程序外，闭会期间大部分乡镇人大都没有比较完善的、规范的、明确的制度和程序。与此同时，乡镇人大主席团在在每届开会期间有明确的职权，但在闭会期间却没有明确的职权规定。根据规定，乡镇人大主席团不作为乡镇人大的常设机构，那么乡镇人大主席团和人大主席怎么开展工作，如何行使职权，这些问题，都是我们在不违背法律规定的前提下，以个人的理解和认识来进行工作，但实际上这种不明确、不规范的工作程序也影响着工作的开展。
三是乡镇人大运转机制不完善。乡镇人大活动开展不多，闭会期间组织的专题调研、走访视察、执法检查等活动难以吸纳全体代表参加，大多数镇人大代表每届除参加一到两次代表大会外很少开展其他活动；此外，多数镇级人大代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，以致于提出的有效议案和建议过少，具体落实的则更是少之又少，人民群众真正关心关注的问题往往得不到及时反映和有效解决，而乡镇人大对此也没有制定明确的考核管理办法，形成了“代表代表，散会就了”的尴尬局面。
（三）人员上“三个没强化”，自身建设有待加强。
一是人大代表履职意识没强化。在现实中，特别是在乡镇，有的代表觉得自己是从选民中经过投票差额选举选出来的，当上代表很光荣很有面子，但没有认识到人大代表具有的崇高法律地位和重大政治责任，缺乏使命感；有的代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，会前不准备，会中不积极，会后不总结，缺乏参与感；有的代表平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的调研、走访、评议等活动被动应付，宣传党的方针、政策以及反映人民群众的意志和要求不够主动，在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动，缺乏履职感；有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或人云亦云，或不作表态，看环顾左右，没有主见，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感。
二是人大代表职责明晰没强化。由于乡镇工作的特殊性，乡镇机关有党委班子和政府班子，但在实际工作中是党政不分的，“一揽子”工作多，“一篮子”事项多，党委既是领导和决策者，又是贯彻和落实者，党委成员也分管着政府工作，人大主席、人大副主席不但要做好本职，还要做好党委、政府分配的工作。这样就形成了多数人认为乡镇的工作就是党委书记说了算，人大干部和人大代表发不发表意见、履不履行监督也无所谓。这种工作的特殊性和认识的偏差性在很大程度上影响了人大工作的开展。
三是人大代表自身素质没强化。一方面，乡镇人大代表除乡镇党政领导和政府工作人员外，多数代表是农民群众，文化程度较低、专业知识有限，所提出的意见和建议多反映局部小问题，忽视全局大事项，缺乏新意和深度。另一方面，农民代表参加活动需要补贴，需要经费给予保障，但多数乡镇人大经费未列入财政预算，能够列支的也很有限，影响了工作的正常开展。
二、乡镇人大工作履职的建议和措施
（一）完善制度，优化好人大机构的四个保障。
一是做好人员保障。县、镇两级党委要选好配强乡镇人大干部，保证人大主席或副主席，特别是人大专职副主席有足够的精力来抓人大工作，同时尽可能地配备相对稳定的专职或兼职人大专干，稳定人大队伍，保持工作的连续性和干部队伍的稳定性。
二是做好机构保障。乡镇党委要提高对人民代表大会制度的意识，切实加强和改善对人大工作的领导，把镇人大建设列入党委总体目标考核，进一步改善人大干部工作环境和代表履职条件，保障乡镇人大的重要地位。乡镇政府及相关部门要自觉把各项重大事项和落实工作情况置于人大监督之下。
三是做好经费保障。目前，县级人大代表的经费预算比较规范和稳定，但在我们乡镇人大工作中，能够列支的工作经费实在有限。建议上级人大联合有关部门科学规定镇人大例会经费、人大代表活动经费、代表误工补贴标准，通过出台相关的文件政策，切实把乡镇人大工作经费列入财政预算，为组织人大代表开展联系群众、人大宣传、代表培训、调查调研、监督检查等一系列工作顺利开展，尤其是召开人代会、组织代表年度活动提供经费保障。
四是做好阵地保障。按照片区划分，在每个片区建立“人大代表联络站”，在各村建设“人大代表联络工作室”，每个站（室）都做到“六有”：有固定场所、有牌子、有设施保障、有固定人员、有工作制度、有台账档案。
（二）理顺脉络，处理好乡镇人大的四种关系。
一是处理好与党委的关系。人大工作也是党的工作的重要组成部分，坚持和依靠党的领导，是做好人大工作的根本保证。乡镇人大工作必须要争取镇党委的支持，才能依法履行好自己的职权。在工作中，镇人大要紧紧围绕镇党委的中心工作，行使人大的监督权，保证党委的决策落到实处。
二是处理好与政府的关系。对于行使对乡镇政府的监督权，可通过组织代表进行调研、走访、评议，做到勇于监督，善于监督，既不失职，又不越权，在监督中支持，在督办中帮办，真诚地帮助镇政府解决工作中的难点问题，把监督的立足点放在支持和促进政府的工作上。
三是须处理好与代表的关系。乡镇人大主席、副主席是乡镇人大代表的组织者和服务者，其法律地位和各项权利与代表是平等的。乡镇人大主席团在服从党委的领导的基础上，日常工作中需要按照宪法和法律的规定制定好各项工作制度，安排好活动，提供好服务，督促有关部门认真办理好代表的议案、建议、批评和意见，加强代表的自身素质建设。
四是处理好的与上级的关系。县人大常委会对乡镇人大工作的指导和关怀是做好乡镇人大工作的关键。加强同县人大常委会的联系与沟通，经常向县人大常委会汇报工作，争取工作上的主动权，引起上级的重视，才能尽可能地提高乡镇人大的地位和作用，争取县级人大的支持和帮扶。
（三）务实作为，谋划好人大代表的四条新路。
一是搭建履职平台，让代表“有家可回”。“代表代表，散会就了”，这大概是长期以来群众对乡镇人大代表的印象。人大代表就是要密切联系群众，否则为民代言就成了一句空话。但在平时尤其是闭会期间，农村群众务农打工难得见到代表，代表也没有固定场所接待群众，代表和群众之间隔着一道无形之墙。因此，可以按照“聚力脱贫攻坚，五级代表在行动”的思路，依据行政村的划分，分片建立“人大代表联络站”，在各村建设“人大代表联络工作室”，使代表听得见群众的声音，群众看得见代表的身影。
二是组织履职活动，让代表“有事可干”。乡镇人大没有常设机构，要想发挥好职能作用，只靠每届的人大会那一两天肯定是不行的，组织好闭会期间的代表活动，让人大代表在平时“有事可干”，就显得十分重要。其一，同样我们可以借鉴“聚力脱贫攻坚，五级代表在行动”的思路，组织召集各级人大代表，齐聚人大代表联络站，结合当前精准扶贫精准脱贫和抓乡促村入户连心工作，开展大走访、大调研、大讨论、大梳理、大总结、大评议等系列活动；其二，还可根据镇人大会上的镇政府工作报告和年初的三级干部大会指导思想，对既定的重点工作、重要事项、重大实事进行梳理汇总，组织人大代表年初研讨问计划、年中督办问进度、年末评议问结果；其三，俗话说“老大难，老大难，老大重视就不难”，镇人大代表要“开门听建议，入户看民情”，镇人大主席团再挑选热点难点建议，呈交党政主要领导挂帅督办，确保代表建议意见一件一件的落实，选民意愿一个一个的实现。
三是强化履职培训，让代表“有职善履”。老实说，乡镇人大代表大都来自田间地头，可能是村里的邻居张婶、隔壁李叔，有的甚至是“大老粗”，虽然在群众中有威信、与群众联系紧密，但在履职能力上可能会有不足和欠缺。因此，帮助代表增强服务群众的能力、为民代言的能力、依法履职的能力，是乡镇人大工作的重点。其一，可组织代表“多看”。按季度组织代表开展走访调研，让他们切身感受全镇经济社会发展和民主法治建设的新形势、新任务、新要求，增强大局意识、树立大局观念；其二，可组织代表“多听”。尽力邀请各方面专家学者授业解惑，每年开展1-2次法律法规、党的基本理论和人大知识专题培训；其三，可组织代表“多想”。在代表联络站设立资料柜、读书角，组织代表撰写学习心得、履职体会和意见建议。
四是注重履职考评，让代表“有责在肩”。一方面，要建立完善的代表履职档案，客观真实记录代表联系选民、参加培训、出席会议、提出建议、参加调研等活动情况，这份档案就是代表交给群众的“成绩单”，作为评选优秀代表、连选连任的重要依据。另一方面，我们可以借鉴党的民主生活会制度，组织代表向选民述职并接受评议，做到一届内每位代表至少向选民述职1次，促使形成争先进、比贡献、看成绩、展风采的履职氛围。
三、本地区贯彻落实《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》的情况
（一）学习领会情况。《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》自2016年11月1日起施行后近一年来，我镇第九届人代会及镇人大主席团深入学习宪法、地方组织法、代表法、选举法等法律法规，特别是新颁布实施的《条例》，领会精神实质，准确把握精髓，在融会贯通、灵活应用、贯彻落实上下工夫，进一步激活和做好我镇人大工作。我镇人大主席团将贯彻执行好《条例》作为依法履职、发挥作用的主要抓手，进一步坚定信心，振奋精神，增强坚定性和自觉性，充分发挥乡镇人大职能作用，采取更加扎实有效的措施，促进我镇政府改进工作、依法行政，积极推进我镇建设成为“生态富强幸福”的美丽陶港，加快我镇民主政权建设进程。
（二）落实规定情况。我镇人大始终坚持党的领导，紧密团结在镇党委周围，紧紧围绕镇党委中心工作；始终坚持民主集中制原则，重大事项向镇党委请示汇报；始终坚持选好配强人大干部队伍，现有人大主席1名，人大专职副主席1名，并由镇党政办、镇组织办年轻干部协助处理各项日常工作；始终坚持大会会议经费、代表活动经费、选举工作经费、办公经费列入到镇财政预算，并做到专款专用；始终坚持对县人大常委会负责制，同时县人大常委会及各级领导都积极关心和帮助我镇人大开展工作，并给予了强有力的指导和监督。
（三）依法履职情况。我镇人大在镇第九届人民代表大会召开期间，依法听取和审查了我镇政府工作报告，审查批准了我镇财政预算和预算执行情况的报告，讨论、决定了陶港镇发展总体规划及一些重大城乡建设项目、重要民生改善实事和重点环境保护工程等重大事项。我镇人大通过开展“聚力脱贫攻坚，五级代表在行动”活动，积极组织各级代表深入村组、深入群众走访、调研，向人民群众宣传党的路线、方针、政策，国家法律、法规以及6大类35项精准扶贫政策，听取人民群众的意见、建议，了解人民群众的要求、愿望，回答人民群众的提问、疑惑，解决人民群众的问题、困难，始终保持同人民群众之间的联系，并自觉接受人民群众的监督。与此同时，我镇人大和人大代表在招商引资、项目建设、旅游谋划、污水治理、公路修建、安全生产、生态环保和精准扶贫等重点工作中都积极发挥着作用，如镇人大代表通过调研论证划定了9条生态红线，为镇政府坚守生态红点提供了划定依据；镇人大代表联合镇畜牧站、林业站、水利站、水产中心、农业服务中心等多部门，通过走访、调查、取证、检查、监督等，为镇政府拟定了《关于进一步加强陶港镇生态文明建设、环境保护工作实施意见》（草案），并督促镇政府依法有效管控工企业污染、农业面源污染和水库水源污染，指导关停、搬迁的禁养区内畜禽规模养殖场（户）产业转移，指导全面禁止养殖水面投肥投料，督促镇政府加强林业特别是天然林生态管护等。
总之，乡镇人大干部要依法依规，坚持党的领导，严格依法办事，充分发扬民主的基本原则，从理论上制度上不断开拓创新，为构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村作出新的贡献。
（作者单位：湖北省阳新县陶港镇人民政府）
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