【摘要】立足于民法典编纂背景下分析农地私法体系的逻辑自洽性，需要从“价值内核”与“规范体系”两个层面展开。就“价值内核”而言，需要通过集体土地所有权收益权能的回归和集体成员权制度的完善以促进公平价值的落实。就“规范体系”而言，重点是通过完善集体土地所有权主体规范、承包经营权主体规范以及设计集体成员权制度来推动农地物权主体规范体系化。由此依托于公平价值的落实，逐步构建起普惠型农地私法体系；依托于农地物权主体规范体系的完善，逐步构建起科学型农地私法体系。
【关键词】民法典，私法体系，公平原则，集体土地所有权，集体成员权
“近代以降，体系化一直被视为科学和理性之标志，在多个知识领域彰显其重要价值，其对于知识的掌握和利用发挥着特殊功能。”农地私法体系既是由各种反映农地权利主体利益的价值支撑起的法治结构，同时也是由众多调整农地法律关系的规范构建起的法制结构。当前正紧张开展中的民法典编纂，既是塑造协调的民事价值格局的法治建构工作，同时也是搭建科学的民事规范体系的法制建构工作。因此立足于民法典编纂背景下分析农地私法体系的逻辑自洽性，必须统筹从“价值内核”和“规范体系”两个层面展开，探索农地私法体系在未来民法典框架下的价值定位和规范布局。
一、农地私法体系逻辑自洽性面临的典型困境分析
（一）民法公平价值落实程度不足
由于较长时期受累于单一公有制经营模式产生的沉重包袱，在“统分结合的双层经营体制”确立后，我国农村经济迅速走上了“分”的快车道。在此时期后，受益于土地承包经营权带来的巨大改革红利，保障和促进土地承包经营制的发展逐步成为我国农村经济生活的主题，并且也逐步成为农地私法体系建构的主题。从农地权利层面回顾不难发现，在“两权分离”政策背景下，土地承包经营权呈现出不断强化的趋势，而集体土地所有权权能的残缺使之日渐衰落。作为农村最大的财富，土地权利层面的这一宏观现象折射到农村经济场域的结果是，绝大多数集体成员的经济生活获得较大改善，但是农民集体经济的壮大始终发展缓慢甚至停滞。坚持集体所有权，面临着缺乏法制体系下的完备财产权权能支撑的窘境。
毫无疑问在农业生产力发展较落后，农村经济水平较低下的历史时期，对效率价值的突出有助于扭转现实困难状态。在这一历史时期需要施行更为灵活、机动、激励性的农地政策，“以增强农民信心，激励农民生产积极性，进而鼓励农民增加对土地的保护性投入、促进土地资源可持续利用和农业生产可持续发展。”但是在“两权分离”的政策背景下，我国对于承包经营地按户中人数分配，且贯彻“增人不增地，减人不减地”政策。这使得承包经营地分配后的静态格局与农村人口的动态变化无法形成良性策应，由此逐步形成了承包经营地分配不公的严峻事实。而在法律层面单方面强调对承包经营权的强化，最终会将承包经营地分配不公转化为现实的财富获取不公。“‘效率优先，兼顾公平’的政策精神的确促进了农业生产的发展和农民生活水平的提高，但也在农村社会引发了不少问题，其中最突出的问题就是人地矛盾加剧。”人地矛盾的核心内容是：土地承包经营制使得有土地和有较多土地耕种的农村集体成员收获了充足的物质财富，而在集体经济整体衰落的趋势下，无地或少地的农村集体成员却未能共享改革红利。
因此在“两权分离”的农地制度格局下，农地私法体系未能恰当把握集体土地所有权和土地承包经营权之间的关系，其过度张扬土地承包经营权而相对抑制集体土地所有权甚至抽空重要权能，表面和局部观之是较大限度激发了集体土地的利用效率，即彰显了农地私法体系中的效率价值，但却同时面临着公平价值实现程度不足的难解困境。
（二）物权主体规范体系结构疏离
就农地物权主体规范而言，现行《民法通则》主要拟定了第74条和第27条。其中第74条规定了劳动群众集体的集体土地所有权人身份，第27条规定了农村承包经营户的民事主体身份。与之相比，现行《物权法》中的农地主体规范则丰富许多。《物权法》第59条规定了农民集体的集体土地所有权人身份，第125条为土地承包经营权人规范，第152条为宅基地使用权人规范，第156条为地役权人规范。从规范分析的角度考察， 当下农地物权主体规范在进行体系化时，存在如下问题：
1.集体土地所有权主体规范设置不当且功能弱化
首先，集体土地所有权主体规范处于“悬浮”状态。在我国民法体系中，集体经济组织的基本民事主体身份模糊不清。所谓基本民事主体身份，通常分为自然人、法人和非法人组织。此处以“基本”进行限定，主要是为了与具体民事主体身份相区分。比如某股份有限公司的基本民事主体身份为法人，其具体民事主体身份根据其所处具体民事法律关系的性质不同，可能是物权人、债权人、债务人、股东等等。依据民事主体制度的法律逻辑可知，基本民事主体身份应是民事主体制度的基础位面，具体民事主体身份属于民事主体制度的顶层位面。一般而言基本民事主体身份应当属于民法总则的内容，具体民事主体身份属于民事单行法的内容，且具体民事主体身份制度的构建须以基本民事主体身份制度的存在为基础。然而考察我国现行具有民法总则性质的《民法通则》可知，其中并无任何规范对集体经济组织的基本民事主体身份进行明确。2017年3月15日通过的《中华人们共和国民法总则》（简称《民法总则》，下同）对此似乎有所突破，其第96条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”另第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”据此农村集体经济组织的一部分被划入到“特别法人”范畴中。尽管该稿并未对“特别法人”进行明确释义，但依据文义解释和体系解释可知，特别法人在本质上属于法人。既如此在《民法总则》中，一部分集体经济组织的基本性质为法人，故其存在须满足该法第58条第二款之规定，即“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序, 依照法律、行政法规的规定。”但在当下中国，除去极少数现代化程度高的集体经济组织外，通常难以达成法人存在的基本要件，或者农民集体根本不去也无必要申请成为法人组织，其主体地位如何确立，立法岂能置之度外？《民法总则》将集体经济组织纳入“特别法人”范畴的做法如解释为是针对符合法人要件的集体，则其在法律规则上亦纯属多此一举，任何组织体凡符合法人要件的均可申请成立。事实上，《民法总则》对此依然存在着脱离中国农村普遍现实且避重就轻的弊病。当前时期，不具有法人身份或不具备法人资格的村集体经济组织占绝大多数，其基本民事主体身份在编纂民法典时依然是模糊的。更值得思考的还有，《民法通则》第74条和《物权法》第59条从一开始就没有这一模糊表述，径直赋予集体经济组织以集体土地所有权主体身份。结合上述对基本民事主体身份和具体民事主体身份的区分及其在民事主体制度中所处的不同位面可知，现行法存在着如下法律逻辑缺陷：在尚未明确集体经济组织基本的民事主体身份（符合法人成立要件的除外）的现实背景下，却试图赋予集体经济组织作为集体土地所有权主体的具体民事主体身份，由此导致集体土地所有权主体规范处于“悬浮”状态。
其次，集体土地所有权主体规范存在逻辑体系错位。任何具备民法总则性质的规范性文件，皆应具备“总纲性”属性。这一属性决定了能够被纳入民法总则性质的规范性文件的规则内容，必然属于民事基本制度内容，比如民事主体制度、法律行为制度、时效制度等等。但具有民法总则性质的《民法通则》第74条规定劳动群众集体为集体土地所有权主体，这一设置将本应属于物权法的具体权利主体囊括其中，表明现行法对集体土地所有权主体规范在法制体系设置上，存在规范体系错位的弊端。
最后，集体土地所有权主体规范之功能弱化。因集体土地集体所有制典型地反映了我国社会主义财产公有制基本内容，故在各个时期的农业政策和法律规范中得到充分的维护。作为权利核心要素之一的农民集体，曾在一段历史时期获得了至高的权利主体地位。但伴随着农村经济体制改革的推进，特别是随着“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”入宪，土地承包经营权一改以往农村经济低迷颓势，极大释放了农村土地的财富潜力，故土地承包经营权逐渐成为主导农地法律制度的新“宠儿”。与之相较，集体土地所有权则不断向边缘化位移。“‘两权’分离的农村土地权利结构的法律确认，不是为了保证集体土地所有权制度和土地承包经营权制度的平衡发展，而是希冀通过加强土地承包经营权制度建设使农村土地的利用效率达到一个个新的高峰。” “集体土地所有权制度在法律规范层面沦为坚持农村土地集体所有制的一个符号，没有发挥作为一切财产权基础的所有权的制度功能。”
与集体土地所有权边缘化趋势相伴随，集体土地所有权主体亦逐步陷于“虚化”境地。其表现为当前有关集体土地所有权的规范零散迷乱，从笔者多年田野调查的总体情况来看，超过70%的受访者反映其所在村的集体经济组织没有独立于村委会，其中，多数省份的受访地区都没有成立专门的集体经济组织，由村民委员会代行“三资”所有者职能。村委会兼有众多社会职能，在法律规制和实践中均“缺乏独立性，没有清晰的法律人格”，常常使得村委会这一基层群众自治组织僭越主体位置。集体土地所有权“空置”还表现为伴随自身收益权能的衰败，集体土地所有权主体能够主张的权利内容愈发受限制。在这一背景下，集体土地所有权主体通常只是对集体土地进行“弱行政”性的有名无实的管理。而且因为秉持着“稳定为先”的“三农”管理理念，农村集体土地整体偏向静止状态。故在日常一种稳定的集体土地格局下，集体土地所有权主体的存在感微乎其微。
就现状而言，伴随着前述意义的“统分结合的双层经营体制”确立与壮大，《民法通则》无力扭转集体土地所有权衰落的颓势，自然也无法给予集体土地所有权主体以更多的规范支持，其结果是绝大多数村庄集体经济缺乏经济实力，无力提供公共产品和公共服务，2010年在农业部课题组进行全国统计的59.3万个村中，无收益和收益5万元以下的村比例高达81.4%，其中有53%的村无经营收益，28.4%的村经营收益在5万元以下。从笔者在2010年之后连续5年的田野实证调查表明，这一现状并未得以有效改良。《物权法》作为我国财产基本法，虽然构建起了较为完善与细化的集体土地所有权制度，但是在已经形成的“两权分离”稳定格局下，特别是为了更加彻底释放土地承包经营权的财富潜力，实践中村集体经济组织只能“分”而无力“统”，《物权法》亦无法有根本的实质性作为。集体土地所有权主体规范不应只是给予集体经济组织以集体土地所有权主体这一“名号”，而且还应当给予其完善的所有权权能内容，这是集体土地所有权主体规范应当具备的功能，也是任何性质的土地权利的题中必有之意。由于现行法未能明确肯定集体土地收益权能的存在，导致集体经济组织作为集体土地所有权主体的地位被虚化，实质上导致集体土地所有权主体规范的功能被弱化。
综上分析可知，由于《民法通则》没有明确集体经济组织的基本民事主体身份，导致集体土地所有权主体规范处于“悬浮”现状；由于本不应该存在于具有民法总则性质的《民法通则》中之第74条，导致集体土地所有权主体规范处于错位现状；由于集体土地所有权收益权能的剥离，导致集体土地所有权主体规范处于功能弱化现状。这三方面现状共同导致我国集体土地所有权主体规范处于设置不当且功能弱化的境地，前两方面反映出集体土地所有权主体规范存在法制体系设置上逻辑自洽性障碍，后一方面属于集体土地所有权主体规范在法制内容规则上逻辑自洽性障碍。
2.承包经营权主体规范界定混乱、错位及其体系性逻辑割裂
第一，承包经营权主体规范界定混乱。《民法总则》第55条规定：“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。”《民法通则》第27条规定：“农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。”另该法第80条规定：“公民依法对集体所有的或者国家所有集体使用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源享有承包经营权。”《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”同时该法第15条又规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《物权法》中针对土地承包经营权主体，统称为“承包经营权人”，并未明确为集体经济组织中的“成员”或“农户”。显而易见，现行法针对承包经营权主体的界定多元而散乱。有时规定为集体经济组织内的成员，有时规定为集体经济组织内的农户，有时又统称为土地承包经营权人，立法者的思维犹疑或自相矛盾可见一斑。
第二，承包经营权主体规范亦有错位现象。土地承包经营权本属于集体土地用益物权种类之一，围绕这一权利拟定的全部规范应该系统设置于《物权法》的用益物权编中，包括承包经营权主体规范。然而《民法总则》第55条、《民法通则》第27条和第80条却使得承包经营权主体规范被设置于具有民法总则性质的基本法律中，这亦属规范设置错位。故如前所述，承包经营权主体规范在法制内容和法制体系上同样存在逻辑自洽性障碍。
第三，承包经营权在主体规范体系中存在逻辑割裂。由于农地担保物权的设立，或者受到农地本身性质的限制，或者受到法律政策的规制，目前以农地为客体的担保物权类型极其有限。故我国农地物权主要是指集体土地所有权和集体土地用益物权。其中集体土地所有权制度主要规定于《物权法》第二编，集体土地用益物权制度主要规定于《物权法》第三编。考察《物权法》编纂的体例逻辑，其一方面遵循了“提取公因式”逻辑思路，另一方面遵循了“权能分化”逻辑思路。提取公因式的逻辑思路反映为《物权法》“总分”式体例结构，其中第一编名称为“总则”，主要内容是规定物权法中的普适性基本规则；其后各编依次为所有权编、用益物权编、担保物权编和占有，各编内容主要是规定物权法的具体子内容。而权能分化思路主要反映在“不同物权权利内容”的编排关系方面，即所有权编、用益物权编和担保物权编在进行法典体例构造时所呈现出的“权能分化”关系：所有权是基础物权，用益物权和担保物权系所有权权能分化的成果。
由此发现，农地物权系以集体土地所有权为基础，通过权能分化而进一步构建起集体土地用益物权体系。贯穿其中的核心线索，即是集体土地所有权和集体土地用益物权之间的权能分化关系。《物权法》作为权利法，其必然要以物权为关注重点。而《物权法》选择权能分化关系为核心线索贯穿法典编纂，不仅能够尽量避免物权种类挂一漏万，能够契合不同物权之间的逻辑关系，而且还有助于突出《物权法》作为物之权利法的属性特征。但是站在这一层面来考察《物权法》中的农地物权主体规范会发现，此体例安排事实上导致了农地物权主体规范体系的割裂，即《物权法》中的集体土地所有权主体规范与承包经营权主体规范的逻辑联系隐而不彰。如果说集体土地所有权与集体土地用益物权之间尚存在“权能分化”关系，那集体土地所有权主体规范与用益物权之承包经营权主体规范之间究竟是何种关系？其权能实现了何种分化和弹力？现行《物权法》并未拟制构建出两种规范之间的逻辑联系，导致《物权法》中的农地物权主体规范体系实际处于割裂现状，集体土地所有权主体规范和承包经营权等主体规范分别孤立存在于所有权编和用益物权编中，两者之间既没有专门性规范来进行逻辑勾连，同时亦无规范来进行逻辑关系推断。上述疑问可一言以蔽之：土地承包经营权等用益物权人与集体土地所有权人之间存在着何种关系以及此种关系如何规制彰显，殊值立法深思与检讨。
二、民法公平价值在农地私法体系中的落实路径
（一）以集体土地收益权能回归夯实公平价值落实的宏观基础
由于我国当前的农地私法体系面临着公平价值实现程度不足困境，反映在现实生活中即是农地资源财富价值配置不公。换言之，虽然依赖于土地承包经营权能够保障大多数集体成员的长足发展，但是却无法扭转集体内无地和少地成员收益不济的局面。要改变这一现状，从最近一组较大规模的乡村调研数据来看，可选方案之一是倾向于缩短承包地再分配的期限。但是，理性观之，这与我国稳定承包经营制的基本农业政策乃至物权法定又有着相当的冲突。
在农村财产集体公有制制度下，通过发展集体经济来积累集体共同财富，依托于集体共同体的信任基础以及集体成员间的情感纽带，借助于明文性的乡村规约和法律规定而将集体共同财富在集体成员中进行调剂，如此以“借有余而补不足”。此种制度设计的优越性在于，其一方面鼓励绝大多数集体成员积极创造个人财富，同时另一方面又有效扶持少数集体成员改善生存困境，而这一制度功能的充分发挥有赖于集体经济自身的壮大。如果集体经济本身弱小，则其在保障集体成员共同发展方面举力颇微，这也正是我国“两权分离”政策下面临的突出问题。长此以往，民法公平价值在我国农地制度中始终难以切实落实。由此推之，问题的解决方案应在于探索集体经济有效实现的法制路径。
目前，国家层面正在积极进行农地“三权分置”改革研究，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”。籍此，集体土地所有权与壮大集体经济直接挂钩，并在国家重大政策层面获得充分认可。集体土地是集体最重要的财富来源，集体土地所有权是集体最重要的财产内容，要壮大集体经济离不开集体土地所有权。需要考量的是，集体土地所有权本来即是我国一直以来长期坚持的社会主义财产所有制的基本内容，然其为何在“两权分离”政策下对集体经济的促进作用会存在动力不足？换言之，当下以集体土地所有权促进集体经济发展面临的现实桎梏是什么？笔者认为，从法律层面特别是从物权法层面而言，存在的首要障碍是“集体土地所有权收益权能的缺失”。
集体土地所有权的完整权能应当包括占有、使用、收益和处分四项，从财富增值角度而言，一定时期内占有增值潜力最低，收益增值潜力略高，使用增值潜力更高，处分增值潜力最大。但是由于我国实行严格的农地保护制度，农地使用方式受到严格限制。集体所有的土地从使用形式上主要被划分为农业用地、集体建设用地、集体公益用地和后备机动地，其中农业用地主要由家庭承包经营，承包收益由家庭独享，集体建设用地中相当部分作为宅基地作为农村住房保障，少量的经营性建设用地往往受制于经营能力限制而利用效率不足，至于集体公益用地和后备机动地则主要用于发展集体公益事业和土地资源储备。据此可知，集体土地所有权的使用权能在实际生活中整体而言增值不足。此外对于增值潜力最大的集体土地处分权能，由于我国历来对集体土地管控严格，集体土地自由流转程度低下，且受土地征收制度的规制，现实生活中集体土地处分权能运用空间狭窄。如此一来，集体土地所有权中处分权能的增值潜力对于集体而言也不足。而且从集体的可持续性发展而言，土地处分乃是对未来土地财富的当下变现，依赖于这一途径来发展集体经济对于少数农业现代化水平较高，集体成员非农收入充裕的集体而言或许无足轻重。但是对于更多的农业现代化水平发展不足，集体成员非农收入匮乏的集体而言，则无异于寅吃卯粮，不利于集体的可持续性发展。经如此比较，目前集体土地所有权增值潜力最大且最安全的当属收益权能。但以《农业税条例》在2006年1月1日失效为标志，村级集体按规定从农民生产收入中提取的用于维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支的“三提”费用一并被取消，此政策是以减轻农民个体负担的名义而完整剥夺了集体经济组织作为集体土地所有权主体应当享有的法律权利，违背了土地法权制度的根本要求，使集体经济组织成为真正意义上的“空壳”，既无力为恶，也无力为善，政策实施的后果是把“婴儿和洗澡水一起倒掉”了，集体土地所有权收益权能被极大削弱，其财产属性被抑制到似乎可以完全忽视的境地。由此，集体组织借助集体土地所有权获得财富收益的能力急剧萎缩，发展集体经济的能力亦受到较大限制。而这正是以集体土地所有权促进集体经济发展面临的现实桎梏。
解除上述现实桎梏的关键，在于推进集体土地所有权收益权能的回归性赋予。依托于集体土地所有权收益权能的回归，方可逐步夯实集体经济发展的物质基础。在此基础上给予集体保障集体成员共同发展以更加现实而有力的经济实力，为民法公平价值在农地制度中的落实奠定宏观基础。
（二）以集体成员权制度的完善塑造公平价值落实的微观机制
促进民法公平价值在农地私法体系中落实，仅着眼于壮大集体经济单一层面还不够，其至少存在着如下两方面的疑问需要澄清：一是如何保障集体土地所有权收益权能实现的正当性，二是如何保障集体经济壮大成果在集体成员间分配的妥当性。
就第一个方面而言，其需要解答的问题是：在我国《物权法》已初步构建起用益物权体系的前提下，集体土地所有权在实现其收益权能时，如何把握所有权主体与用益物权主体之间的利益平衡？集体土地所有权收益权能的实现，必然意味着集体土地上用益物权人利益的过渡。从法治精神出发，任何利益的过渡首先都应当有法律规定的依据，其次应当遵循正当的程序。对于权利依据毋庸置疑，集体土地所有权本身即是权利依据。但是对于正当程序，究竟应当如何塑造？笔者认为首先应当界定所谓正当程序中“正当”之含义。在农村集体组织内部，正当的核心要义应当是“集体成员意志的平等自由表达”。我国《宪法》对于农村集体的政治经济生活，采取的是“基层群众自治”政策。基层群众自治要求，对于集体性事务应当集体决策。集体决策意味着每一个集体成员只要有意思表达能力，皆可平等自由地表达意志，最终的集体意志应当是全体成员意志磨合后的成果。因此集体土地上用益权人的利益向集体转移时，其应当遵循的程序应当是由全体集体成员平等自由表达意志后，经磨合而达成的合意成果。当然出于对我国农村发展现实的考量，法律可以有所介入而明确拟制某些硬性规定。但法律的基本取向应当是尽可能赋予集体成员自主决策来塑造“利益过渡程序”。集体成员权作为一种私权利，其内部构成中既包含实体性的获益权，还包括程序性的参与权。其中程序性的参与权如《物权法》第59条第2款规定的五项集体事务，应当依法定程序经本集体成员决定。这一规范提供的启示在于，集体组织成员依据集体成员权能够塑造起符合本集体共同利益的“利益过渡程序”，一方面集体所有权收益权能行使的根本目的是为了维护集体的共同利益，由集体成员行使成员权以塑造“利益过渡程序”与此根本目标相契合；另一方面由集体成员行使成员权来塑造“利益过渡程序”，能够保证利益过渡符合集体成员的全体意志，以保障过渡程序的正当性。因此由集体成员行使成员权，共同塑造集体土地上用益物权人利益向集体过渡的程序，能够最大限度防止集体土地所有权收益权能的滥用。
就第二个方面考察，其需要解答的问题是：在集体经济壮大后，如何确保利益分享的妥当性。要促进民法公平原则在农地制度中的落实，集体经济的壮大不是最终目的，在集体成员间调剂余缺，带动集体成员共同发展才是硬道理。当集体经济壮大之后，如何合理地将集体经济发展成果在集体成员间进行配置，以促进集体成员的共同发展便成为民法公平价值能否真正被落实的论证落脚点。就这一点而言，从农地私法角度看，依然有依赖于集体成员权制度的完整构建。但凡属利益分配问题，仍应依循法治精神，既要有获益的权利依据，也要有利益分配的正当程序。就获益的权利依据而言，集体成员权本身即是权利依据。集体成员权中的实体性获益权赋予集体成员分配集体利益的资格，且这一资格在法律层面是完全平等的，但具化到实际生活中，并非每一个集体成员权都必须得到实现。因为对集体经济壮大成果的分配，并非采纳平均主义的形式公平，而应从实质正义出发，保障分配结果的实质公平。那么，实质公平的衡量标准又是什么？笔者以为，其仍为“集体成员意志的平等自由表达”。扩言之，集体成员意志在分配过程中是否获得平等自由表达，亦是衡量集体经济壮大成果分配是否符合实质公平的唯一标准。联系上文分析内容，“集体成员意志的平等自由表达”的私法形式，应当是集体成员权的充分行使。通过充分行使集体成员权，塑造集体经济发展成果分配之正当程序。
要保障集体土地所有权收益权能实现的正当性，保障集体经济壮大的成果在集体成员间分配的妥当性，贯穿的核心线索都应是集体成员权的落实。
总之，促进民法公平价值在农地私法体系中实现，首先应当壮大集体经济，以夯实制度“落实”之宏观基础；其次需要构建完善的集体成员权制度，以提供制度“落实”之微观机制。就民法公平价值落实、壮大集体经济和完善集体成员权制度三者关系而言，民法公平价值实现是终极目标，壮大集体经济是主要推力，完善集体成员权制度则是铆紧全局的基本钮扣。
三、农地物权主体规范制度体系整合设想释明
立足于民法典编纂背景，农地物权主体规范制度体系整合的路径，主要涵盖如下三列。
（一）重置集体土地所有权主体规范并以收益权能回归强化其功能
要构建完善的农地物权主体规范体系，必须明确作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织的基本民事主体身份。首先作为法律拟制主体和集体成员集合体，其不可能被归入自然人范畴；其次考虑到现阶段我国农村复杂之实际，将其全部甚至重点纳入法人范畴增加了其获得民事主体身份的难度，不利于绝大多数集体经济组织享有的私权利实现和救济。基于此考量，笔者以为，将现实中绝大多数集体经济组织纳入非法人组织范畴较为合适。首先从概念对内容的反映程度上看，非法人组织较能恰当反映集体经济组织的内容特征，其能够同时呈现集体经济组织与自然人和法人之间的差异。其次通常认为非法人组织虽不完全具备法人要件，但仍属于法律拟制组织体，赋予这类组织体以民事主体资格既是对其存在价值的肯认，亦是为了保障其顺利参与民事活动。将集体经济组织界定为非法人组织既是对其存在价值的肯定，同时方便其行使民事权利并实施民事行为。当初制定《民法通则》时并未建立起完善的非法人组织主体制度，当前《民法总则》中已构建起相对完善的非法人组织制度。在此基础上，宜明确赋予农村集体经济组织非法人组织的民事主体身份。由此再拟定集体经济组织的土地所有权主体规范，才不至于使其处于“悬浮”状态，且整个农地物权主体规范体系也因而获得了根本性基础。另外，从农地物权主体规范体系设置角度而言，集体土地所有权主体规范应当设置于《物权法》的所有权编中，而不是设置于《民法总则》中。其理由已如上文所述，此无须赘言。
还应注意到，以往过度倚重“以家庭承包经营为基础，统分结合的双重经营体制”的做法，导致了集体土地所有权的衰落，使其在不断边缘化的过程中逐步演化为“弱行政”性权利。特别是在取消农业税后，因收益权能被剥夺导致集体土地所有权的财产权属性退化到了极其淡薄的境地。加之我国长期施行稳定为先的农村土地政策，其中最为活跃的土地承包经营权受到转让、调整以及承包期限的规制，整体偏静止；而宅基地使用权在制度设计主旨上即首先为了支撑农村住房基本保障，在农村社保体系尚未完善建立之前，农村宅基地使用权亦基本维持静态；此外，地役权本身只是为了方便既有承包地或宅基地的利用，地役权法律关系通常存在于土地承包经营权、宅基地使用权人之间，与集体土地所有权人发生交集的概率很低。可见，一旦农村集体内的土地被充分设置用益物权后，一定时期内基本上处于静闭状态。在此态势下，集体土地所有权中的占有权能和使用权能已基本实现完毕，其处分权能受我国集体土地所有制和征地制度的限制而实现概率明显偏小。或者虽发生征地行为，但因征地的国家行政主导性，集体土地所有权的处分权能在此时实现程度十分低下。因而，唯有收益权能体现出集体土地所有权主体地位，当集体土地所有权主体正常实现收益权能时，才能最强烈地在集体成员内部突显其所有权主体身份。
从当前正在探索的农地“三权分置”改革观察，其试图构建土地所有权、土地承包权和土地经营权三权分列的体系结构，改革的主要背景是，现行的农村土地所有权和土地承包经营权“两权分离”体制能够释放的改革红利近乎枯竭，突破瓶颈的路径在于充分保障农民承包权的前提下，给土地经营权松绑。可见，农地“三权分置”改革的根本目标是进一步推进农村集体土地资源的优化配置，让集体土地资源向最具增值潜力的平台流转，让集体土地资源尽可能与更具农业运营能力的经营主体相结合。暂且不谈农地“三权分置”目标在现行制度下可否实现或如何突破，仅就事论事，显然这一改革的重点并非集体土地所有权，亦非集体土地承包权，而是集体土地经营权。然而以往“两权分离”改革实践已经证明，忽视集体土地所有权停滞现状而进行的任何单边改革，都无法获得持续最优的改革成效。尤其立足于“集体土地所有权——集体经济有效实现”关系角度观察，仅仅只注重经营权的改革虽可以一定程度促进部分集体成员个人财富的增值，但忽视集体土地所有权改革则会拖累集体经济的壮大。在当下中国农村，虽然家庭为最基本的社会单位形式，但是农村集体依然是除家庭以外最基本的农村社会单位形式。集体经济的壮大能够极大程度突显集体的集体土地所有权主体地位，如何壮大集体经济，也是保障农村集体稳定发展和个体农民能否持续增收的长远主题，而其最根本的方向即是充分挖掘或合理规范集体土地所有权的财产价值，而当下，立法设计的重中之重是还赋集体土地所有权的收益权能。
因而，无论是从我国集体土地制度历史发展角度而言，还是从集体土地所有权权能内容角度分析，亦或是从“三权分置”设立的宏大改革目标推论，要改善集体土地所有权主体虚化现状，就必须在《物权法》中推进集体土地所有权收益权能的回归。而从集体土地所有权主体规范内容拟定角度而言，就是需要在明确集体经济组织为集体土地所有权主体的同时，亦明确集体土地所有权包含“占有、使用、收益和处分权能”。例如未来在完善《物权法》时，可以将现行《物权法》第58条改造为：“法律规定由集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、建筑物、生产设施、农田水利设施、科教文卫设施以及其他不动产和动产，依法由本农民集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”通过推动集体土地所有权收益权能回归《物权法》，并与集体土地所有权主体发生联系，由此扭转集体土地所有权主体虚化现状，强化集体土地所有权主体规范的功能。
综上，要改变集体土地所有权主体规范设置不当且功能弱化的现状，首先要在对民法典进行最终总分整合时在总则中明确集体经济组织的非法人组织之民事主体身份，其次将集体土地所有权主体规范设置于《物权法》（修定）的所有权编章中，最后还应在相关立法中推动集体土地所有权收益权能回归，以扭转集体土地所有权主体虚化、规范功能弱化的现状，进而将政策与法律中“坚持集体所有权”的宣示价值落到实处。
（二）明确集体经济组织成员的承包经营权人身份并向《物权法》迁移
现行法在界定家庭承包经营权主体时，不仅在不同规范性文件之间存在着不统一弊端，而且在某些规范性文件内不同规范间也存在交替使用“成员”和“农户”情形。此种规范现状引发了对承包经营权主体界定上的争议，究竟是成员抑或是农户？笔者认为当前在界定家庭承包地承包经营权主体时，应该采纳成员而摒弃农户。
首先，农户的民事主体地位难以界定。通常情况下，农户与农村家庭重叠。即农户为农村家庭之名，农村家庭为农户之实。但即使是以家庭成员间法律关系为重点调整对象的婚姻家庭法，其并非以家庭为法律关系主体，而是以组成家庭的成员为法律关系主体。虽然在我国《婚姻法》中存在以家庭财产承担共同债务的规定，但此处应理解为以家庭成员的共同财产清偿共同债务，家庭关系只是构成家庭成员财产共同共有的基础法律关系，作为共同债务的债务人的依然是全体家庭成员，而非家庭本身。除婚姻家庭法之外，遍览我国民事法律规范不难发现，家庭都不具有法定的民事主体身份。“在现代民法中确立了个人可以而且应当是民事法律关系的主体，他们以自己的名义进行民事活动，独立享有权利和承担义务，而由自然人的集合所组成的家庭不再被认为是民事主体。”既如此由于通常情况下家庭为农户之实，故导致农户的民事主体地位亦难以确立。既然农户的民事主体地位通常难以确立，那么认可其为承包经营权主体殊为费解。
其次，以农户为承包经营权主体，不利于人地矛盾的缓解。当前实行“增人不增地，减人不减地”政策。为了维护集体内承包地整体格局的稳定状态，农户占有的承包地数量在一定时期内与农户内的成员数量相脱离。这使得农户对承包地的实际需求与占有承包地的实际数量无法形成动态呼应，即伴随着农户内成员数量的增减而导致农户对承包地的实际需求发生长消变化，但农户实际占有的承包地数量却维持静止状态。需求的变动与占有数量的静止，经由一段时期之后容易演变为现实的人地矛盾，即集体内承包地的配置滑向不公和效率低下境地。
再次，以农户为承包经营权主体，会对户内成员的权益产生遮蔽效应。以妇女权利保护为例，户的权益遮蔽效应更为突出。“妇女所应享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、自留地（山）使用权和地役权等，因其婚嫁及从夫居而在实践中处于有名无实甚至是无名无实的状态，加之土地确权登记中的缺位和村集体及村民自治决议制度的选择性执行，其土地权利被侵害甚至剥夺。为此，立法在农地经营上应取消家户，去除户的遮蔽效应。”
最后，承包户对家庭内弱势成员的保障作用并非其存在的依据。有学者提出，维持户的主体地位可以发挥户的家庭保障功能，特别是对户内老弱病残等弱势人员的保障。“这些人往往无法直接与集体经济组织签订承包合同。通过家庭这一亲情组织，可以较好地保障无民事行为能力人或者限制民事行为能力人以及老人的生活。”但事实上，真正发挥家庭保障功能的是家庭内被保障人之外的成员，即这一功能实现的法律依据是亲属法上的扶持照顾义务，比如赡养义务、扶养义务、夫妻间扶持义务等。换言之，即使不认可户作为承包经营权主体地位，亦不影响上述义务的履行。由此可知，对户内弱势人员的保护源于亲属法上家庭成员间的法定照顾义务，其与户的承包经营权主体身份并无直接联系。
基于以上考量，不宜选择户作为家庭承包地承包经营权主体。与之相较应当将集体组织成员明确为承包经营权主体：其一，作为自然人，在进行民事主体身份认证和意志表达时简单清晰；其二，以集体组织成员为承包经营权主体，可以有效缓和人地矛盾；又次，以集体组织成员为承包经营权主体，有利于集体组织成员利益的明确且实现。需要说明的是，站在承包经营权主体角度审视集体组织成员和农户，并非反对家户的存在及其特殊的制度功能，此不叨述。
通过上文分析可知，土地承包经营权主体规范不应设置在《民法总则》中。土地承包经营权本身只是一种具体的集体土地用益物权类型，将其置于《民法总则》这一基础位面，容易模糊土地承包经营权与集体土地所有权的关系。再者当前其他集体土地用益物权既然被设置于《物权法》中，那么与他们并列存在的土地承包经营权何以得进入民事法律总纲性质的《民法总则》中？在承认《民法总则》具有统领其他民事单行法的属性前提下，此种规范体系安排无异于承认土地承包经营权“高”于其他集体土地上的用益物权。毫无疑问，土地承包经营权制度应该成体系地设置于《物权法》之中。而作为土地承包经营权要素的权利主体，在进行规范设置时也应作为《物权法》中土地承包经营权制度的子内容而存在。基于此，未来在编纂民法典时应将家庭承包地承包经营权主体规范由《民法总则》迁移至《物权法》的用益物权编中。即：完善家庭承包地承包经营权主体规范，一是应将集体成员界定为承包经营权人，二是其规范应从《民法总则》向《物权法》用益物权编章移转。
（三）完善集体成员权制度以弥合农地物权主体规范体系的逻辑裂纹
由集体经济组织作为集体土地所有权主体，面临着两个方面的质疑：一是如何实现集体土地所有权，二是如何保障集体土地所有权的集体成员的利益。由于集体经济组织属于拟制主体，其并无法实际地实现其掌握的集体土地所有权，此时即需要特定的集体经济组织成员来表达集体经济组织的意志，并以此推动集体土地所有权的实现。然而，集体经济组织成员表达或实现集体经济组织意志的依据是什么？另外，赋予集体经济组织以集体土地所有权人身份，奠定了集体利益保障的物质基础，但并不能因此忽视对集体成员个体利益的维护。虽《物权法》通过设立较为完善的农地用益物权体系，以协助集体成员个体利益的实现，然集体成员享有农地用益物权的依据仍旧模糊；联系我国法律现实，还应回答集体土地用益物权通常只能由集体成员享有的问题。笔者认为，回答上述拷问的关键均在于农村集体成员享有的集体成员权。
“中国农民成员权是指由中国法律制度所确认的，有农民身份者在村社集体关系中享有主体地位和利益份额的法律资格。”完善集体成员权制度最基础的规范应从《物权法》第59条第1款的解析着手。
根据《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”毫无疑问，本款规定直接规定了集体所有财产的所有权主体，即“本集体成员集体”。然而何为“本集体成员集体”却不甚清晰，对此学界有观点采“集体成员说”，即认为“农民集体所有权的主体是本集体的集体成员”；还有观点采“复合主体说”，认为“集体组织与其全体成员同为集体财产所有权人，出现了集体所有权主体的复合结构”；还有观点采“成员集体说”，认为“‘成员集体’是由‘本集体成员’所组成的‘成员集体’，成员集体是一定的集体范围的成员个体的集合”。笔者认为，以上观点中以“成员集体说”为宜。
“集体成员说”将集体财产所有权的主体认定为全体集体成员，本质上属于一种共同共有。但是在我国《物权法》上，共同共有必须存在特定的共有基础关系，比如家庭成员关系、合伙关系等。而农村集体是在自然村落的基础上，经由国家政治管理程序划分而成的社会单位形式。目前看来，经国家政治管理程序而形成的户籍关系，才是一定范围内的集体成员构成集体的基础。然经国家政治管理程序形成的户籍关系本属于行政范畴，以其为私法性质的共同共有财产所有权的基础，存在着法律逻辑上的解释障碍。而且共同共有财产所有权关系下，虽然通常情况不允许共有成员分割共有财产，但是面临特别重大的事由，共有成员仍享有共有财产分割请求权。如果采“集体成员说”，在我国社会主义财产公有制大原则下，集体成员不可能享有任何共有财产分割请求权。不享有任何共有财产分割请求权的共同共有，究竟还能否被认定为共同共有不无疑问。因此“集体成员说”无法解释《物权法》第59条第1款中“本集体成员集体所有”的真义。至于“复合主体说”，其也无法成立。按照物权法原理，当承认一物的所有权下存在不止一个独立的权利成员时，或者为按份共有或者为共同共有。依此理解并联系“复合主体说”的观点，此时集体财产应当由集体组织和全体集体成员共有。集体组织本身由集体成员全体组成，此时由集体组织和集体全体成员共同享有集体财产所有权殊为费解。或许正如采“复合主体说”的学者承认的：“集体组织和全体集体组织成员一起作为集体所有权的主体，在逻辑上存在着障碍，但是其目的在于解决集体所有权的主体虚化，其立法本意是正面的，积极的。”因此“复合主体说”也无法恰当解释《物权法》第59条第1款中“本集体成员集体所有”的真义。事实上，只有“成员集体说”的解释最为妥善。在“成员集体说”观点下，一方面，成员集体是农民集体所有权的权利主体，成员集体对外统一地享有所有权；另一方面，集体成员作为成员集体的组成成员，集体成员享有成员权。农民集体成员制度能够保证坚持和实现农民集体所有权，又能实现集体成员个人成员权益的目的。因此《物权法》第59条第1款中“本集体成员集体所有”的真实内涵包含两个层次的内容：在基础层次内容中，赋予成员集体以集体财产所有权，肯认其集体财产所有权人身份；在上一层次内容中，明确成员集体是“本集体成员”的集体，据此赋予集体成员以集体成员权。
根据上述分析，《物权法》第59条不仅是明确了集体经济组织的集体土地所有权人身份，而且还明确了集体经济组织内成员的成员权人身份。此外，由于集体成员权是集体成员获得土地承包经营权和宅基地使用权的资格前提，因此对于集体经济组织、集体成员以及农地用益物权主体（主要指承包经营权和宅基地使用权主体）之间的关系，可以概括为：要坚持集体土地集体所有制，就必须坚持集体经济组织的集体土地所有权人身份；要坚持集体经济组织的集体土地所有权人身份，就必须赋予集体经济组织内成员以集体成员权人身份；赋予集体经济组织内成员以集体成员权人身份的目的之一，即是为了赋予其进一步获得农地用益物权主体身份的资格前提。不难发现，集体成员权是构建我国农地物权体系的纽带，同时也是弥合农地物权主体规范体系的纽带。对于上文提到的“集体土地所有权人和集体土地用益物权人之间存在着何种关系以及此种关系如何彰显”这一疑问，在此可予以回应：集体土地所有权人是由具有集体成员权的集体成员组成的集体经济组织，集体土地的用益物权人是集体成员实现其集体成员权后身份转换的结果，此种关系的彰显只能且必须依赖于《物权法》中集体成员权制度的体系化完善。
概言之，我国未来进行民法典编纂时，农地物权主体规范体系的结构内容应当表现为：在民法典中明确规定集体经济组织的非法人组织身份规范，以此奠定农地物权主体规范体系的基础；在《物权法》中规定集体经济组织的集体土地所有权人身份规范，规定各类集体用益物权主体规范，并借助体系完整的集体成员权规范进行逻辑勾连。
作者简介：陈小君，广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师。
本文系广东外语外贸大学校级科研项目“中国土地法制变革与可持续发展研究”(231-X5216166）的阶段性研究成果。
中国乡村发现网转自：《土地法制科学》第1卷
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