摘要：政策资源分配不均不仅会偏离政府支持农民合作社发展的政策目标，还会导致农民合作社不公平竞争。本文理论分析了农民合作社核心成员社会资本对其获取政策性资金的影响，以及获取政策性资金的合作社内部核心成员与普通成员的受益差异，并利用来自中国三省的样本合作社与农户数据进行实证研究。研究发现，以理事长为代表的合作社核心成员政治性社会资本越丰富，越容易获得政策性资金，并且获得的金额越大；而没有证据表明商业性社会资本对合作社获取政策性资金有显著影响。在获得政策性资金的合作社内部，普通成员受益程度显著低于核心成员，政策性资金在合作社间及内部成员间分配不均。现阶段支持农民合作社的政策资源存在分配不均问题，合作社发展政策的支持方向和内容、政策性资金的分配方式都需要进行调整和优化，为农民合作社的公平和健康发展创造更好的政策环境。
关键词：农民合作社;社会资本;政策性资金获取;成员异质性;受益差异
一、研究问题与文献综述
农民专业合作社（后文简称“农民合作社”）近年来在我国迅速发展。作为小农户实现联合的组织创新，农民合作社有助于提高农民的组织化程度与福利水平。截至2016年10月底，全国依法登记的农民合作社已有174.9万家，覆盖全国43.5%的农户。我国农民合作社的迅速发展，在很大程度上得益于政府对其发展的立法支持和财政资金扶持。一方面，2007年《农民专业合作社法》的颁布以立法形式规范了农民专业合作社的组织和行为；另一方面，仅2003—2012年，中央财政累计投入了34.2亿元支持农民合作社发展，2013年各级财政支持总额达55亿元。政府对合作社的财政支持既包括税收优惠，对合作社发展能力的扶持（主要支持农民合作社在信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等方面开展服务）等普惠型政策，也包括使用最广、影响最直接的项目支持政策。项目支持通常由地方政府向符合条件的合作社直接安排财政投资项目，引导国家政策性扶持资金形成的资产移交由合作社管护，相较于税收优惠、技术培训推广等普惠性扶持政策更具有明显的“树典型”特征。
农民合作社具有准公共物品的性质，政府对其进行政策性资金支持的目的在于增加合作社资本积累，扩大合作社规模，最重要的是让成员受益。《农民专业合作社法》规定，“合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员”，说明合作社获取的政策性资金应该在合作社内部量化到成员。但理论上讲，政府政策如果支持方向和内容不当，使得政策性资金分配不均，反而会影响合作社的公平竞争和良性发展，导致农户发展机会不均，偏离政策设计的初衷。现实中，无论是政策性资金的获取还是其在合作社内部的分配，可能都缺乏瞄准性。在政策性资金获取方面，多数研究认为，以项目为载体、同时缺乏有效监督的瞄准机制会使地方政府出于政绩以及资金支持效率的考虑，优先选择支持规模较大、社会资源丰富的合作社。地方政府与农村能人之间可能会形成庇护关系，并影响领办合作社的农村能人获得政策性资金支持的可能性。不同合作社政策性资金的获取与以理事长为代表的合作社核心成员所拥有的各项资源密切相关。政策性资金在合作社内部的分配则受扶持政策的瞄准机制不合理、后续监管缺位等外部环境因素，及合作社内部权利过度中心化造成的核心机制缺位等内在因素影响，使得剩余索取权分配倾向于大股东，支持资金的公平性难以体现。在规模偏好性和示范偏好性的驱动下，仅有少数农民合作社得到了公共财政的支持；同时，因疏于监管,以合作社之名获取政策性收益的行为也时有发生，对争取到的财政支持资金既没有按要求使用,也没有按成员人均量化到成员账户，政策性收益未能惠及广大成员。
一些文献对农民合作社政策性资金获取的影响因素及政策性资金获取后在合作社内部的量化问题进行了定性研究，但有两个问题仍值得进一步探讨：首先，现有研究无法回答“政策性资金被具有什么特征的合作社拿走了”。现实中合作社的发起人既包括具有商业性资本的农民企业家和经纪人，也包括具有政治性资本的基层干部。核心成员拥有的社会资本类型不同，其所在合作社获取政策性资金的可能性和获取额度可能会有所差异。其次，现有研究无法回答“在获取政策性资金合作社内部，异质性成员受益是否存在差异”。对合作社的财政资金支持既是国家对弱势群体与弱势产业的直接帮扶，又是合作社的重要收益来源之一。现有针对合作社成员受益问题的研究，大多仅以“是否加入合作社”作为农户角色划分标准，忽视了成员的异质性与异质性成员在享受政策性资金扶持过程中的区别，缺乏针对核心成员和普通成员受益程度差异的定量分析。因此，进一步厘清以合作社理事长为代表的核心成员的社会资本与合作社政策性资金获取之间的关系，以及在获取政策性资金的合作社内异质性成员的受益差别，将有助于我们加深对合作社政策性资金获取及分配效果的理解，为国家完善扶持合作社的相关政策提供针对性建议。
与以往研究相比，本研究的贡献体现在以下两方面：一是本研究系统分析了以合作社理事长为代表的核心成员的不同类型社会资本对合作社获取政策性资金的作用机制，并进行实证检验，对现有研究进行补充和完善；二是本研究放弃合作社成员同质的假定，将合作社成员角色细化为普通成员与核心成员，以合作社成员异质性为前提，研究了政策性资金在合作社内部的分配机制与成员受益差异，使合作社政策性资金扶持对农户作用的评估更加系统和客观。
二、理论分析与研究假说
政府通过财政扶持农民合作社的目标是为了促进合作社的发展，实现全体成员增收，以提高农民的经济、社会地位。政策性资金作为合作社除业务收入之外的主要收益来源，在改善合作社的资金约束、降低农民参与市场竞争风险、促进合作社发展、促使内部成员受益等方面具有重要意义。
但是由于农户异质性的存在，政策性资金分配不均会导致政府扶持合作社的政策偏离既定目标，无法发挥其应有作用。如图1所示：一方面，不同合作社的发起人团队特别是以理事长为代表的核心成员在资源禀赋上存在着显著的差异。社会资本作为资源禀赋的重要体现之一，影响着核心成员对合作社的管理与运营；另一方面，受合作社内部成员异质性的影响，获得政策性资金的合作社，其核心成员与普通成员的受益也会存在差异。两方面的共同作用最终导致政策性资金在合作社间及合作社内部成员间的分配不均。
在我国现行的合作社扶持政策下，以合作社理事长（社长）为代表的合作社核心成员的社会资本差异直接影响合作社能否获取政策性资金，以及获取资金的金额。一方面，专业大户、乡村干部、经纪人等政治、商业资本占据优势的农村能人在合作社成立初期，顺应农民合作愿望而发起农民合作社，并且随着合作社的发展，逐步转型为合作社核心成员，担任整合资源、管理运营合作社的职权。合作社核心成员在合作社产权界限模糊、个人利益与合作社集体利益高度关联的情况下，积极争取各项资源以增加合作社收益，从而使自身也受益，符合理性人假设。另一方面，合作社扶持政策以项目支持为主，并且由地方政府实际掌握财政资源的“选择性再分配权”，还在一定程度上不受中央政府的后续监管。最终，地方政府出于政绩考虑，找到与农村能人合作双赢的谋利空间。由于政策性资金的发放与地方政府直接相关，上述合作谋利空间使合作社核心成员的政治性社会资本成为合作社获取政策性资金的关键影响因素。相对于拥有商业性社会资本的理事长来说，与政府保持良好关系的理事长更易获得政府的政策性资金支持。
政策性资金分配不均一方面表现为合作社间的分配不均，另一方面受到成员异质性、利益博弈和合作社内部利益分配机制的影响，还表现为合作社成员间的受益差异。合作社“所有者与惠顾者同一”的本质在理论上要求成员承担成本、风险的义务与分享剩余权利均等。但在我国多数合作社的合作中，起领办组织作用的农村能人往往转型为合作社核心成员，普通农户则因缺乏经济、社会资本和企业家才能，逐步演变为普通成员，甚至是合作社雇工或名义成员。核心成员承担全部或大部分的成本与风险，贡献率大于普通成员，也拥有高于普通成员的交易量（额）和股权。处于跟随地位的普通成员不承担或十分有限地承担成本与风险，被动接受内部利益分配机制，无法掌控合作社控制权，在合作过程中更多地采取“搭便车”行为。合作社成员间的上述差异使核心成员在很大程度上掌握了合作社的控制权和剩余索取权，并选择私有产权或模糊产权的处理方式作为解决外部性的方法，根据自身承担的成本来分配合作社的利益，因此，合作社通过获得政策性资金形成的资产主要由核心成员处置。但是，由于核心成员需要与普通成员保持稳定的合作关系以获得规模经济，即使核心成员掌握了大部分控制权和剩余索取权，在对政策性资金进行分配时仍会兼顾普通成员的利益，将所获得的政策性资金一部分用于合作社项目建设和服务功能上。因此，核心成员的受益来源包括对政策性资金直接获取和合作社服务功能提供两方面。而普通成员虽然受益，但受益主要来自于合作社所提供的基本服务功能。核心成员的受益程度要高于普通成员，最终表现为内部成员间受益差异。
综上所述，本文提出以下两个需要实证检验的研究假说：（1）以理事长为代表的合作社核心成员的政治性社会资本越丰富，合作社越容易获得政府政策性资金支持，且获得的金额越大。（2）获得政府政策性资金的合作社其资金支持的取得对核心成员收入产生正向的影响，对于普通成员虽然也有影响，但低于对核心成员的促进作用。
三、政策性资金获取与分配：基于三省实地调研数据的分析
本文分析所用数据来自于课题组2014年9月至11月对江苏、吉林、四川三省9县18个乡镇331个样本村实地访谈获得的500家合作社数据，18家大棚果蔬合作社以及相关的255户农户数据。样本地区的选取各具区域代表性，其中，吉林代表人均耕地等农业资源丰富的农业主产地区，江苏代表非农就业发达、人口密集、市场需求旺盛的经济发达地区，四川代表人均耕地资源匮乏、多山地、劳务输出较多的经济欠发达地区。调研收集了样本合作社主要特征等信息，以及样本农户加入合作社的情况与其2008年和2013年农户家庭特征、生产和收入等方面的数据。
（一）政策性资金主要被核心成员社会资本丰富的少数合作社获得
在地方政府主要掌握财政支持资源分配权力，并将政绩及合作社支持资金使用效率作为政策性资金分配过程中的优先考虑因素的背景下，合作社核心成员的社会资本可能会成为决定合作社能否获得政策性资金支持的关键因素。现实中，合作社的核心成员往往是当地能人或基层干部，具有社会资本集聚的特征。为了分析不同类型社会资本对合作社获取政策性资金支持的影响，本文将核心成员的社会资本区分为政治性社会资本和商业性社会资本。就政治性社会资本来看，合作社理事长发起前是否担任过村干部，或是否有亲朋在县及以上部门任职能够较好地反映合作社核心成员的政治性社会资本，满足其中一项即认为理事长拥有政治性社会资本。从商业性社会资本来看，理事长是否开办过公司，理事长是否做过农产品生意和担任过农产品经纪人，理事长是否销售过农资，均能够较好地反映合作社核心成员的商业性社会资本，满足其中一项即认为理事长拥有商业性社会资本。
表1分析了核心成员（理事长）政治性社会资本和商业性社会资本与合作社是否获取政策性资金，及累计获得的政策性资金金额的相关分析。分析采用的是500家合作社中有实际活动的248家合作社2013年的数据。结果表明，政策性资金主要被核心成员社会资本丰富的少数合作社取得，尤其是理事长拥有政治性社会资本的合作社，获得政策性资金的比例更高。理事长拥有政治性社会资本的合作社获得政策性资金的比例为44.58%，高出缺乏政治性社会资本理事长的合作社22.76%。拥有商业性资本的合作社获得政策性资金的比例为30.91%，高出理事长缺乏商业性社会资本的合作社2.65%。理事长拥有社会资本的合作社获取政策性资金更多，理事长拥有政治性社会资本的合作社累计获得的政策性资金总额平均为7.68万元，高于理事长社会资本缺乏的合作社4万元以上，高于理事长拥有商业性社会资本的合作社0.88万元。政策性资金在合作社间分配不均的现象明显。
（二）合作社核心成员政策性资金受益程度高于普通成员
在系统分析了合作社内部政策性资金分配不均导致成员受益差异影响机制的基础上，为更加全面地解释政策性资金获取对不同农户收入的影响和利益分配差异，本文在考虑合作社内部普通成员和核心成员差异的同时，将本村非成员农户和无合作社村农户纳入分析中，作为对照组进行对比研究。
为对农民合作社政策性资金在异质性成员间的分配情况进行初步判断，本文对农民合作社获取政策性资金与农户收入间的关系进行交叉分析。分析结果如表2所示，获取政策性资金合作社的核心成员、普通成员以及所在村非成员的收入都普遍高于未获取政策性资金合作社的农户；获得政策性资金支持合作社的普通成员和核心成员的收入均高于非成员农户，但核心成员收入远高于普通成员。政策性资金在合作社内部成员间分配不均表现为合作社内部异质性成员间的政策性资金受益程度差异。
四、模型设计与实证分析
（一）模型设计
基于上述分析，本文分别建立两组计量经济模型，第一组是对以合作社理事长为代表的核心成员社会资本与合作社政策性资金获取之间的关系进行实证分析；第二组是就合作社所获政策性资金对不同成员收入的影响进行实证分析，以验证合作社政策性资金在合作社间及内部异质性成员间的分配不均问题。
1.政策性资金在合作社间分配不均
为了评估核心成员是否具备政治性社会资本和商业性社会资本对合作社获取政策性资金的影响，本文设置了如下两个计量经济模型对两者之间的关系进行实证检验，以验证本文的第1个假说：
ISi=α+β·psi+δ·csi+Zi·γ+μi（1）
SAi=α+β·psi+δ·csi+Zi·γ+μi（2）
式（1）和式（2）中，i表示第i个合作社，式（1）中，IS表示农民合作社从发起时到2014年期间是否获得了政策性资金；式（2）中，SA表示农民合作社从发起时到2014年期间累计获得政策性资金的总额。本文设置了两类变量反映核心成员的社会资本：一是政治性社会资本，用ps表示；二是商业性社会资本，用cs表示。由于式（1）中被解释变量为二值虚拟变量，故采用Probit模型进行参数估计。累计获得政策性资金的总额是连续变量，故采用OLS模型进行参数估计。但由于有相当比例的合作社未获取政策性资金，被解释变量取值为0，存在样本省察问题，因此式（2）进一步采用Tobit模型进行参数估计。
Z代表一组控制变量，主要包括三类：一是理事长个人和家庭特征，如合作社发起时，理事长年龄、家庭收入；二是合作社的特征，如合作社的类型是否公司或大户，合作社是否生产高附加值农产品，合作社的主营业务是否产品类；三是其他村层面和地区层面的控制变量。由于本文的关键解释变量采用的是合作社发起时的数据，同时也为了避免内生性问题，本文选用了2008年合作社所在村的村人均耕地面积、村人均纯收入、村距离县城的距离、村企业数量、村社会生产总值、村二三产业占比作为村层面的控制变量，并设置了省份虚拟变量反映地区差异。
2.政策性资金在合作社内成员间分配不均
本文基于18家大棚果蔬合作社255户农户的2期面板数据，采用非观测效应综列数据固定效应模型来分析合作社政策性资金获取对不同农户受益差异的影响，以此来验证本文的第2个假说。以无合作社村农户为基准，如果获取政策性资金的合作社，其核心成员与外村农户相比收入有差异，而普通成员与外村农户没有差异，则表示合作社利益分配偏向核心成员。
上述式（3）中，i代表第i个农户，t是取值为0或1的时间虚拟变量，取1时为2013年，取0时为2008年。因变量income表示一组收入变量，分别是人均大棚果蔬收入、人均果蔬总收入、人均总收入。p1、p2和p3是取值为0或1的虚拟变量，p1为1时表示非成员；p2为1时表示普通成员；p3为1时表示核心成员。政策性资金获取变量fd是取值为0或1的虚拟变量，为了便于分析，将获得政策性资金的合作社设置为0，未获得政策性资金的合作社设置为1。
在实证分析中，模型（1）、（2）的被解释变量“是否获得了政策性资金”及“累计获得政策性资金的总额”均为截至2014年的情况，关键解释变量社会资本是滞后的合作社成立时核心成员的情况，其他控制变量也采用了2008年的滞后变量，在一定程度上缓解了内生性问题。在模型（3）中，研究对象为合作社内部成员，被解释变量为成员收入情况，解释变量是合作社有无获得政策性资金支持。一般情况下，合作社是否获得政策性资金支持并非普通成员努力和影响的结果，因此，理论上内生性问题并不严重。
(二)实证分析
1.核心成员社会资本对合作社政策性资金获取的影响分析
以理事长为代表的合作社核心成员的政治性社会资本和商业性社会资本对合作社政策性资金获取影响的实证结果见表3。Probit模型的估计结果显示，理事长政治性社会资本对合作社是否获得政策性资金有正向影响，并在1%的统计水平上显著；理事长商业性社会资本对合作社是否获得政策性资金无显著影响。OLS模型和Tobit模型的估计结果均显示，理事长政治性社会资本对合作社累计获得政策性资金总额有正向影响，并分别在10%和5%的统计水平上显著；而理事长商业性社会资本对合作社累计获得政策性资金总额的影响并不显著。
由于Probit模型为非线性模型，模型中的系数并不能直接反映政治性社会资本对合作社政策性资金获取的边际影响。因此，本文进一步计算得到了理事长政治性社会资本影响合作社政策性资金获取的边际效应值。结果表明，理事长政治性资本更丰富的合作社，其获得政策性资金的可能性比理事长没有政治性社会资本的合作社要高18.67%。
以上实证分析的结果表明，核心成员政治性社会资本丰富的少数合作社更易获得政策性资金，核心成员的商业性社会资本对于合作社是否获取政策性资金以及获取政策性资金总额均无显著的影响，政策性资金在合作社之间的分配偏向于政治性社会资本更丰富的核心成员所在的合作社，验证了本文的第一个假说。
2.政策性资金获取与异质性成员受益差异分析
合作社获取政策性资金对异质性成员受益影响的估计结果见表4。
结果显示，获得政策性资金合作社对于核心成员、普通成员均有明显的正向影响。从交互项的系数来看，对于核心成员来说，获得政策性资金的合作社的人均大棚果蔬收入和人均果蔬总收入在10%的显著性水平下分别比没有获得政策性资金的合作社高17597元和17295元。在10%的显著性水平上，获得政策性资金合作社的普通成员的人均大棚收入和人均果蔬总收入分别比没有获得政策性资金支持合作社的普通成员高8568元和7782元。可见，获得政策性资金合作社对于普通成员的收入有显著影响。进一步的，从农户角色的系数来看，获取政策性资金的合作社核心成员的人均大棚果蔬收入、人均果蔬总收入和人均总收入分别比外村农户要高28277元、27014元和30498元。获得政策性资金的普通成员与外村农户之间在收入上没有显著区别。
为进一步比较政策性资金对合作社内部核心成员和普通成员影响的差异，本文对核心成员与普通成员人均大棚果蔬收入、人均果蔬总收入和人均总收入的系数进行F检验，结果见表5。获取政策性资金合作社的核心成员与外村农户之间的收入差异远高于普通成员与外村农户之间的收入差异。F检验分别为12.5、13.46和9.3，拒绝了核心成员与普通成员人均大棚果蔬收入和人均果蔬总收入以及人均总收入无差异的原假设，接受了核心成员与普通成员有差异的备择假设。F检验的结果表明，获取了政策性资金支持的合作社，虽然其普通成员能够在一定程度上受益，但其普通成员的人均大棚果蔬收入、人均果蔬总收入和人均总收入显著低于核心成员，验证了本文的第二个假说。
五、结论与政策建议
本文基于以农民合作社理事长为代表的核心成员社会资本差异及合作社内部成员异质性视角，研究我国现行的以项目为载体的合作社扶持政策造成政策性资金在合作社之间、合作社内部成员间的分配不均问题，并提供了相应的实证依据。研究发现，受实际掌控政策支持资源的地方政府与社会资本丰富的合作社核心成员间存在谋利共赢空间等因素影响，政策性资金在合作社间的分配倾向于核心成员社会资本丰富的少数合作社。实证结果同样验证了核心成员政治性社会资本越丰富的合作社越容易获得更多的资金支持。而政策性资金在合作社内部异质性显著的成员间的分配则受到合作社既有利益分配机制的影响，在核心成员掌握合作社控制权及剩余索取权，普通成员仅处于跟随地位时，获取政策性资金支持的合作社普通成员虽能够在一定程度上受益，但其受益程度显著低于核心成员，表现出政策性资金在合作社内部成员间分配不均，实证分析结果也提供了依据。合作社政策性资金在现实分配中没有完全体现普惠性与益贫性的原则，偏离了既定政策目标，一定程度上造成了合作社间的不公平竞争，加深了农村地区的贫富差距。
本研究对于深刻认识我国现行合作社扶持政策具有重要的意义。我国实行的合作社扶持政策将促进合作社发展、促进农民增收作为政策目标，但在现实操作中受到合作社扶持政策瞄准机制不合理，合作社内部治理机制、利益分配机制不健全等因素的影响，政策性资金被核心成员社会资本丰富的少数合作社获得；而获得资金支持的合作社也存在将利益分配重心倾向于核心成员的现象，合作社扶持政策未有效发挥其应有作用。因此，为实现合作社扶持政策目标，促进合作社发展与其成员受益增加，应改善现行的政策瞄准机制，取消地方政府政绩考核与合作社发展数量挂钩的制度，转为注重合作社的能力建设与质量提升；在政策资源配给方面应坚持以多元化、多层次的普惠型政策为主，逐渐减少倾向于大社、强社的项目型帮扶，重点识别和扶持具有发展潜力且尚处于起步阶段的合作社。同时，在合作社内部应着力完善以利益分配为代表的机制建设，建立健全成员账户，确保政策性资金实现量化，并无差别地惠及全部成员。
作者简介：徐志刚，男，南京农业大学经济管理学院教授，博士，博士生导师。谭鑫，女，南京农业大学经济管理学院硕士研究生。廖小静，女，江苏省农科院农业经济与发展研究所，博士后，助理研究员。
中国乡村发现网转自：南京农业大学学报（社会科学版）2017年第6期
(扫一扫，更多精彩内容！)
