摘要：目前关于农村集体建设用地入市流转风险及防范的研究视域相对狭窄,分类应用性研究不足,深度系统剖析缺乏。提出深化研究的三方面建议:加强突破底线风险及防范研究,注重背离改革目标风险及防范研究,强化容易忽视的公有产权控制力削弱风险、抑制农业产业发展风险、共性和个性风险及其关系等三类风险及防范的分别研究和系统研究。
随着改革的深入, 农村集体建设用地[1]入市改革日益得到学术界关注, 已有研究主要针对农村建设用地入市流转的背景、进程、同权同价实现路径等方面展开, 而对入市改革风险的全面、深入、系统研究却明显不足, 亟需深入。为此, 有必要对目前我国学术界主要研究成果进行归纳、梳理和评价, 促进研究更具应用价值, 最大程度地规避改革风险, 降低改革成本。
一、相关研究及观点综述
本文从直接相关和间接相关两方面概括目前国内学术界关于农村集体建设用地入市流转改革风险及防范研究的主要观点。
(一) 直接相关研究的主要观点
1. 关于农村集体建设用地入市流转风险的主要观点
一是多重风险论。多重风险包括财政风险、债务风险、金融风险、功能风险、社会风险、政治风险等。该类观点认为:允许农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价, 将对地方政府整个财政来源和结构产生重大影响, 导致财政风险;农村集体建设用地平等入市不仅直接减少地方土地财政收入, 也将进一步加剧地方政府债务风险;目前地方政府债务的偿还主要依赖土地财政, 而银行又是债权主体, 一旦土地出让金及相关土地财政收入减少, 势必影响地方政府偿债能力, 导致银行不良贷款率上行, 引发金融风险;土地财政萎缩, 也必然对地方政府正常运转、公共管理及公共服务产生影响, 形成功能风险;财政困难必然导致各类财政性支付困难, 加大社会风险, 降低党和政府的诚信, 导致严重的政治风险。[2]
二是四大风险论。该类观点认为:农村集体建设用地入市流转可能导致耕地红线和国家粮食安全风险, 形成新的“城市二元结构”风险, 对农民利益新的剥夺风险, 农民主体利益保障及可持续发展风险。[3]
三是产权改革四大风险论。该类观点认为, 农村集体建设用地入市流转将会呈现产权的四大风险:偏离产权主体利益风险、两极分化和农村社会阶层对立风险、产权改革成本难以分解风险、集体资产监管缺位的风险。[4]
四是风险加剧论。该类观点认为:农村集体建设用地入市流转可能导致土地投机频发, 农民失地风险递增;利益分配不均, 社会稳定风险提高;城镇化成本提高, 城镇化发展风险增加;农地倾向非农化, 粮食安全风险倍增;旧制度受到冲击, 新秩序重建风险堪忧。[5]
五是四方位风险论。该类观点认为, 农村集体建设用地入市流转风险表现在四个方位:流民批量产生风险;城市规模边界荡然无存, 耕地红线被突破风险;地方失去土地增值收益, 无法支撑城市基础设施建设, 城镇化进程中止风险;投机者冒险乐园风险。
六是五风险论。该类观点认为, 农村集体建设用地入市流转主要包括五方面风险:房地产市场受冲击的风险, 农民权益受侵害的风险, 削弱国家宏观调控的风险, 政府管理效益受损的风险, 危及国家粮食安全的风险。[6]
2. 关于对策研究的主要观点
一是“还权赋能”, 完善产权登记制度。主张抓紧明晰土地产权归属, 不仅需要对土地产权关系进行清查确权, 也需要对土地存量、类型、边界等进行测量、核实;明确农村集体土地产权主体, 赋予农村建设用地完整的产权。[7]
二是界定流转范围, 规范流转形式与程序。对于通过一定手续后合法的集体建设用地, 通过对其转让权的认可, 实现合法流转。基本流转形式包括出让、出租、转让、转租和抵押。集体建设用地流转需要签订书面流转合同, 并申办登记确认手续。
四是建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制。应以实现帕累托最优为目标, 基于农村集体建设用地的不同类型, 划分不同使用权人的收益分配比例;[8]根据区域经济发展水平和人均用地面积, 确定农民内部的收益分配比例;借鉴新增建设用地土地有偿使用的分配标准, 确定各级政府的收益分配比例。[9]
五是探索创新改革财政金融支撑方式。首先, 构建农村制度变迁中的成本分解机制;其次, 创新农村集体经营性建设用地融资的支持方式;[10]再次, 保障宅基地的用益物权, 探索宅基地抵押贷款及自愿有偿退出、出让、出租机制。
六是完善法律法规保障, 强化监管机制。首先, 加强规划管控和用途管制;[11]其次, 健全农村集体经营性建设用地入市供后监管制度, 探索宅基地有限流转机制;再次, 建立有效的农村集体资产监管机制, 实行行政与经济职能分离的农村行政体制改革;此外, 建立土地价格评估体系, 同时建立市场监管平台、用地市场咨询平台、用地市场信息平台以促进农村集体建设用地规范入市。[12]
(二) 间接相关研究观点
1. 关于农村集体建设用地入市流转与征地改革的主要观点
一是主张城乡建设用地“三同”改革。[13]建立“同地、同价、同权”的城市国有土地和农村集体土地使用制度, 尽量缩小城市国有建设用地和农村集体建设用地之间的价格差额。[14]尤其提出享有相同的土地增值收益权和处分权, 征地应以城市国有用地的相同价格给予农民全额补偿。[15]
二是主张规划许可范围内不同地也同权, [16]即农用地也应与城市建设用地享有同等权益。主张凡纳入城区规划建设的用地, 除少数严格用于公益使用的土地可征收外, 都应允许农民自主开发, 农地转用的增值收益应全部归农民。
三是主张征地不能完全市场化。征地补偿可按接近市场价格的底线, 在保证原土地所有者权益的前提下, 政府还应通过税收方式进行合理调节。[17]
四是主张按征地前土地原用途的市场价格进行补偿。认为增值收益归社会, 主要用于城市化主体即农民工。
2. 关于农村集体建设用地产权权能改革的主要观点
一是主张完全的土地产权权能;二是主张有限权能, 认为土地权益人权利的实现只能限于土地用途管制和规划管制之内;三是主张土地所有权与开发权分离, 认为土地开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性, 必须对开发权进行限制。[18]
3. 关于宅基地流转及小产权房处置的代表性观点
一是主张尽快允许包括宅基地在内的集体建设用地入市, 区分不同情况, 对小产权房进行分类研究、分类处理;[19]二是主张宅基地自由流转, 小产权房补交相关税费让其合法化, 也可通过构建共有产权住房解决小产权房合法化;三是禁止宅基地流转, 小产权房拆除或没收;四是宅基地有限制流转, 清理并承认小产权房既成事实;五是小产权房转正, 不能转正的叫停。[20]
二、对现有相关研究的评价
虽然学术界关于农村建设用地入市流转的研究日益增多, 但从入市流转风险及防范视角进行的研究视域相对狭窄、分类应用性研究不足、深度系统研究缺乏, 不利于有效预警及应对各类风险。
(一) 关注视域相对狭窄, 深度论证剖析不足
对农村集体建设用地隐形入市的现实及风险研究较为欠缺, 对农村集体建设用地因区位置换呈现的耕地质量风险研究不够, 对农村集体建设用地入市导致的生态风险、抑制农业发展风险、公有产权控制力严重削弱风险的研究严重缺失。另外, 目前对风险的研究主要限于面上关注, 深度论证剖析严重不足, 除了对金融风险、财政风险有较多分析外, 其他诸多风险均缺乏深度剖析。
(二) 应用性、分类性研究严重不足
农村集体建设用地入市改革的风险及防范属于操作性极强的问题, 需要针对实践进行客观分析, 并提出可行的应对措施。但目前学术界的研究基本局限于政策解读和经济收益分析, 未能深入实际研究城乡统筹推进中用于流转的农村建设用地指标的来源、流转后的土地用途以及由此带来的问题及矛盾, 对已经暴露的显性风险重视不够, 对潜在风险及蔓延预警不够, 提出的应对措施难以充分体现针对性和有效性。
学术界很少将两类建设用地流转及其风险进行分类研究, 即使有针对宅基地整理及小产权房处置进行的剖析, 也基本没有从入市风险角度进行深度研究。直至国家明确提出农村集体经营性建设用地入市改革政策后, 学术界才开始单独关注经营性建设用地入市问题, 但对正在试点的宅基地退出及腾退指标在农村宅基地交易平台进行流转的现实及风险研究缺失。
(三) 系统性研究缺乏
一是缺乏从改革的时序系统进行风险分析。农村集体建设用地入市改革的先后时序应当为:农村集体建设用地流转试验 (已实施) →农村集体经营性建设用地入市 (正试点) →宅基地入市 (探索中) →城乡建设用地市场统一。需要系统分析这一时序系统推进进程中的风险及防范问题。二是缺乏对农村集体经营性建设用地和宅基地两类建设用地入市风险关联的系统分析。三是缺乏对农村集体建设用地入市与农用地入市风险关系的系统分析, 也没有研究“三块地”与“一块地” (耕地) 之间的风险联系, 难以有效地把握和应对系统性风险。
三、深化研究的相应建议
(一) 加强突破底线风险及其防范措施研究
改革务必坚守“四条底线”:公有制性质不改变, 耕地红线不突破, 农民利益不受损, 土地用途管制不松懈。这是防范改革风险的基础保障, 为此, 需要借鉴我国城镇国有土地入市改革的经验教训, 探索处理隐形入市和显形入市的关系, 区分不同类型建设用地入市的方式路径, 处理好建设用地入市与农用地入市的关系等, 深入研究突破底线风险的影响因素及作用机理, 设置灵敏的反馈机制, 提出针对性的防范措施。
(二) 注重背离改革目标风险及防范策略研究
农村集体建设用地入市改革是针对征地过多引致的问题和城乡建设用地二元性导致的城乡发展差距加大、城乡土地资源配置失衡以及由此而引起的诸多矛盾而展开的, 改革的目标是要解决现实矛盾, 缓解“三农”问题对现代化发展的瓶颈制约。为此, 应注重研究如何通过推进“三统一核”“两个分离”实现改革目标。“三统”指城乡建设用地产权权能统一、城乡建设用地市场统一、城乡建设用地规划和用途管制统一;“一核”指三个统一的核心是产权权能统一, 使用权入市交易并享有相同权利。“两个分离”指所有权与开发权分离、行政权与地权分离。所有权的农村集体公有性质不改变, 但对开发权进行严格监管, 尤其注重把握好过渡期宅基地入市流转节奏及尺度, 确保涉及所有农民的占农村建设用地62.9%的宅基地入市改革稳妥推进、小产权房得到有序处理;研究行政权与地权分离, 逐步解决土地财政依赖问题及土地要素价格不合理的问题。
(三) 强化三类风险及防范研究
除进一步深化财政金融风险及防范研究外, 应强化对容易被忽视的三类风险的分别研究和系统研究。这三类风险指:公有产权控制力严重削弱风险、抑制农业产业发展风险、共性风险和个性风险及其关系。首先, 农村集体建设用地入市改革虽然是针对使用权进行的改革, 似乎不影响所有权, 但如果不在实施中严格监管, 可能导致农村集体公有产权在合约期内有名无实, 丧失控制力。其次, 农业的比较收益往往低于二、三产业, 如果不对入市后的土地用途进行有利于农业现代化发展的设计、不制定实地抽查及时反馈调整的监控机制、不对借农业发展之名而催生的融合产业进行客观评估, 那么将可能导致农业发展受阻, 制约农业现代化发展进程。再次, 既要研究农村集体建设用地入市与国有建设用地入市的共性风险及个性风险差异, 又要研究不同类农村集体建设用地入市的共性风险及个性风险差别, 还要研究市场经济条件下国内外土地入市的共性风险及不同制度环境下不同地区个性风险的本质区别。无论是对国际经验还是对国内经验进行借鉴, 都要结合时空的具体实际, 才能有效降低风险, 减少改革成本。
中国乡村发现网转自：理论视野2017年01期
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