摘要：乡村振兴战略是三农政策从城乡统筹到城乡融合的升级与跨越, 实施这一战略是新时代三农工作的总抓手。针对农民就业、增收以及农村治理等方面存在的突出问题和人才缺乏这一乡村振兴战略实施的根本性障碍, 提出了针对性的对策建议。
乡村振兴战略的提出是对城乡关系的重大调整。乡村振兴是新型城乡关系调整的重要方面, 必须在新型城乡互动关系这一背景认识、思考和实施乡村振兴战略, 分析和解决实施乡村振兴战略面临的农民就业、增收和乡村治理这两个突出问题, 分析和解决农村人才缺失这一乡村振兴战略的根本性障碍。
一、乡村振兴的战略背景
(一) 乡村振兴战略是新型城乡关系下对三农政策的完善
乡村和城市之间的紧密联系始终都是存在的。从人类文明史上来看, 乡村的衰落是城市化和工业化发展带来的在一定时期的负面结果, 是一个世界性的问题。这在同时也意味着在城市化和工业化发展到一定阶段, 促成乡村和城市的平衡发展, 就成为一个国家社会发展的必然要求。这里所说的平衡发展, 不仅是一般意义上的工业反哺农业、城市带动农村, 也不仅指城乡统筹发展, 而是在城乡融合发展的新型城乡关系互动中平等发展。
作为乡村和城市之间的紧密联系的必然结果, 农村公共政策也是与城市化、工业化紧密联系的。2004年党的十六届四中全会提出“两个趋向”、“以工补农、以城带乡”之前, 我们对农村的公共政策, 或者说三农政策, 基本上是围绕工业化和城市化对农村的需求来制定的———城市和工业需要农村提供粮食和原料, 这样基本就变成了以工业化和城市化为导向的农业战略, 整个农村的发展基本就变成了农业的发展, 乡村、村庄被忽视了。农民的主要功能是提供农产品, “三农”基本上就变成“农业”的“农”, “农民”的“农”基本上附带着的, 主要是关注增收。并且, 在粮食供给的压力下, 农业又只重视粮食生产, 变成粮食农业。
实际上, 中国乡村问题是农业、农民、农村三者缺一不可的。三农问题虽然是一个整体, 但各有自己的独立性, 不能忽视其中任何一个方面。2008年开始搞“新农村建设”“美丽乡村”建设, 才开始有村庄的概念, 但没有在乡村现代化问题的层面认识问题, 三农政策主要是围绕农业和农民增收、围绕要素怎么快速地配置到城市, 乡村本身如何现代化, 没有受到关注。
在原来提的基础上, 十九大提出“农业农村现代化”, 这是现有的“农业现代化”政策的完善与升级, 等于提出了乡村现代化。实施乡村振兴战略, 是对现有三农政策对村庄重视不够的弥补, 体现了中央对农业农村定位的再思考。
我国基本国情决定, 农村人口总量庞大, 即使在城镇化成熟后, 农村人口还有4亿左右, 因此没有乡村振兴和乡村现代化, 就不会有国家的现代化。当前我们与发达国家最大的差距不在城市, 而是在乡村, 乡村还是我国社会发展中的最大短板, 存在着基础设施供给不足、生活条件落后、传统文化消散等现象。
近年来, 党和政府采取了一系列措施, 进行了有益的探索, 如提出城乡统筹、城乡一体化发展、新农村建设、美丽乡村建设、特色小镇建设等。乡村振兴战略, 正是这一系列探索和实践的集成升级。
(二) 乡村振兴战略是三农政策从城乡统筹到城乡融合的升级与跨越
十六大以来统筹城乡发展的成效还是显著的, 对城乡之间公共资源均衡分配功不可没, 城乡之间公共政策差距已经在缩小。但城乡统筹主要解决的是“城市有、农村没有”、两个差距太大的问题, 没有上升到乡村和城市平等发展、融合发展的层面, 没有解决城市与乡村两个空间平等发展的问题。而且在“城乡统筹”中, 政府占主导, 市场力量不足, 在客观上形成了用城市去统农村, 没有改变不平等的基础, 是“我给你一点”, 难以从根本上改变城市高度繁荣、农村衰败的局面。农民利用农村经营性建设用地等土地资源充分发展经济, 平等参与工业化、城市化的权利不够, 农村一二三产业都存在发展滞后问题;土地、资本、劳动等要素的双向流动没有建立起相应的体制机制。甚至在城市中心的理念下, 对城市和乡村之间相互需求、共存共生共荣的认识也不足, 导致城市文明统领乡村文明, 乡村文明消散。
城乡融合, 则强调城市和乡村之间共存共荣, 相互依赖需求。“建立健全城乡融合发展体制机制”, 要解决的就是政府在“统”方面太强, 市场作用偏弱, 要打破政府单一主体, 打破城乡二元体制、发展农村要素市场。
从城乡统筹到城乡融合, 这是一次转型升级, 是一次适时适应已经发生的深层次的城乡的互动的政策调整。已经可以观察到, 人口出现城乡对流, 大量资本开始往乡村寻找机会。从村到镇到城, 整个体系的连接性在增强, 各自的功能分工日趋明显, 专业化也在加深。
“城乡融合”发展体制机制的核心是劳动力、土地、资本的融合。
从劳动的角度看, 农民进城将继续, 要考虑城镇的产业集聚发展, 以及住房的供给等问题, 让他们能够安家, 有相对体面的生活。对于下乡和返乡的城里人, 属于农村高素质劳动力和人才, 要为他们就业、创业的条件和空间, 支持他们在农村一二三产业就业和创业, 成为产业兴旺的骨干和引领者。
资本向城里的流动也将继续, 但包括工商资本和体制内资金在内的资金资本下乡将持续增加。城市里传统的经济活动回报在下降, 未来的城市发展取决于创新的经济活动, 传统的经济活动会往城乡交界处迁移, 带来产业布局的空间调整。乡村的经济活动也在转型升级, 农业的功能、形态、商业模式等正在发生变化, 市场在扩大, 吸引着资本下乡。同时, 政府必将通过政策安排、引导体制内资金下乡, 政策力度和资金流量必将持续增加。
土地资源配置对资本在城乡之间寻求投资的方向、方式起重要作用, 资源配置不仅要考虑到城市, 更要考虑到如何满足乡村出现的新业态, 要调整城乡土地权利体系来支持城乡互动。
(三) 乡村振兴战略是对农业和其他产业之间的关系的重新思考和定位
十九大报告提出, “要坚持农业农村优先发展”, 这意味着重新思考和定位农业农村和其他产业及部门之间的关系。虽然农业在GDP中的份额下降了, 但农业和其他产业之间的关联在增加, 健康、食品安全、生态等都与农业息息相关。农业的基础地位和重要性并不只是表现为对GDP贡献的大小。同时, 农业农村经济活动的新变化, 农业新业态、附加值的提高, 乡村新产业, 乡村价值的提升等等, 为经济和社会发展提供了更多机会。并且, 农村还有很多被制度性因素阻碍了的发展潜力。农业对整体产业的影响, 农村在城乡之间的发展地位并没有被削弱。
总体来看, 城市化发展到目前水平, 处于萌芽状态的新型城乡关系将加速形成, 资源配置、发展的导向, 在从现有的城市偏向转向城乡融合发展、平等发展、平衡发展。坚持农业农村优先发展, 是对城乡关系再调整的回应, 是实现城乡平衡发展的必由之路。
二、实施乡村振兴战略面临的突出问题
实施乡村振兴战略面临的突出问题有两个, 一个是农民就业和增收问题, 一个是乡村治理问题。这两个突出问题可以从“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这个乡村振兴的总要求解读和推理出来。没有“产业兴旺”, 就没有农民的充分就业而增收, 也就没有“生活富裕”。“治理有效”和“乡风文明”也有很深的逻辑关系, 相辅相成。这两个突出问题也完全符合我国农村实际, 可以从农村的实际情况中总结出来。事实上, 乡村振兴这二十字的总要求就是根据农村的实际情况提出来的。
(一) 农民就业和增收是乡村振兴面临的突出问题
农民的收入来自就业。虽然一直有“务工经商”的提法, 只是这里的“经商”显然是指简单的经营, 可以列入就业范畴。成为企业经营者的农民则不应该列入农民的范畴, 不具有普遍意义。本文把农民就业和增收作为一个问题来讨论。
农民就业有三种:土地就业, 外出务工经商, 到城镇、到非农产业去就业。
农民在土地上就业包括两种情况。一种情况是农民承包和流转的土地, 土地既是生产资料又是劳动对象, 农民运用体力和脑力从事农业生产经营, 从而获得农业收入。由于农产品价格的天花板效应和农用生产资料上涨的地板效应的挤压, 农民从事农业生产经营的收入增长空间极为有限, 可能的主要途径是在国家宏观调控农业供给侧结构性改革背景下, 看准消费需求调整种植结构, 逐步淘汰通过施化肥、打农药、单纯追求产量增长的生产方式, 多生产绿色有机食品, 满足消费者的需求, 从而增加农业收入。另一种情况是, 农民受雇佣在他人承包或流转来的土地上劳动, 土地仅作为劳动对象, 农民获得工资性收入。随着机械化水平与社会化服务水平的的提高, 机器“挤出”劳动, 农民受雇佣在他人土地上劳动的就业机会减少, 在自己土地上劳动则就业不充分性增加, 收入相对减少。
农民就地从事二三产业。通过发展农村二三产业增加农民就业和增收, 这也是“产业兴旺”的根本所在。推动农村一二三产业的融合发展, 发展农村的新产业、新业态, 网购、电商、乡村旅游、乡村养老、养生等等, 让农村在耕地之外能为农民创造更多的就业机会, 从而获得经营收入或工资收入。通过一、二、三产业融合发展, 延长产业链提升价值链、改善供应链, 既为农民就业打开了空间, 又为农民分享二三产业增值收益找到了办法。以休闲农业企业为例, 其可以实现产品的优价增值、餐饮服务增值、住宿资产增值与民俗体验增值等等, 多层次释放农村资源红利, 促进农民就业增收。尤其在目前全面建成小康社会的关键时刻, 需要广大企业积极主动与广大农民建立起利益连接机制, 风险共担、命运与共, 促进企业持续稳定发展。
外出务工经商:到本乡镇以外的城镇、非农产业去就业, “务工经商”增加工资收入、经营收入。这既有赖于国家整体二三产业的发展所增加的就业岗位, 和全社会整体工资水平的提高, 也有赖于进城农民利益的保护。对于进城的农民, 不仅要考虑城镇的产业发展需要, 仅仅把他们当做劳动力, 而且要同步考虑进城农民融入城市的需要, 如社会保障、住房、子女上学等问题, 让他们能够逐步成为市民, 实现完整意义上的城镇化。
(二) 农村治理不足是实施乡村振兴战略面临的另一个突出问题
乡村社会治理不足, 存在诸多方面的缺陷和问题, 也是一个不争的事实。一方面, 在40年的快速城镇化和工业化进程中, 大批农村青壮年劳动力进城务工经商, 农村很多地区存在不同程度的“空心化”, 留守老人、留守妇女、留守儿童“三留守”问题突出;另一方面, 在承包地的分配和流转、宅基地的分配和使用、征地补偿、集体收益的分配等方面的矛盾突出。
党的十九大报告提出, 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系, 这是首次在党的重要报告中将自治、法治、德治相结合应用到乡村治理体系之中。
习近平总书记在系列重要讲话中强调, 创新社会治理体制, 要坚持完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动, 推进社会治理精细化。社会治理是一个多元主体参与的互动过程。农村社会治理的多元主体包括政府、村意义和经济组织意义的农村党组织、村委会、包括新乡贤在内的农民、农民自经济组织 (如农民合作社、各种农民技术协会、产品协会) 和自社会组织 (如红白理事会) 、村经济管理职能分离后形成和衍生的现代经济组织、工青妇等群众组织等。这些主体自身在演进, 其互动关系也在演进。
1.农村经济社会进一步发展, 农村社会治理的主体在演进。农业生产力进一步提高, 规模化经营进一步发展, 专业化分工和市场化程度进一步加深。人口在城乡之间的双向流动、乡村之间的流动更为通畅, 农村土地流转市场发育更为充分, 土地流转的规模持续扩大, 不仅普通农户, 主要是粮食生产农户的土地经营规模可以扩大, 新型经营主体的数量、单体规模和内涵质量都将迅速发展。这一发展过程同时也是一个专业化分工和市场化程度加深的过程。伴随着这一过程, 作为农村社会治理重要主体的农民, 将由传统农民转变为现代农民、职业农民, 新一代年轻农民, 整体素质将跨越式提高。也同样伴随着这一过程, 乡村传统宗族势力和影响将大幅度减弱, 专业大户和家庭农场主、合作社和农业企业经营管理者将成为乡村社会治理舞台越来越多、越来越重要的角色。
2.乡村自治功能和经济功能分离, 村民自治向组织数量减少、组织规模变小转变, 村集体经济组织转型为现代经济组织, 农村自经济组织发育成熟。我国长期保持村一级的“政社合一”体制, 不论农业用地产权还是公共土地产权, 都归集体所有, 村在行使社会治理职能的同时行使集体经济管理职能。伴随着中央2016年12月发布的“关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见”的落实, 集体经济组织与行政村的公共事务管理分开运行将在全国逐步推开。根据人口变化逐步减少现有行政村数量, 行政村只负责乡村公共事务, 农村社区公共服务的政府支持力度将持续加大, 形成正式的制度安排。集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费资金资金来源也将增加, 并建立公共财政。集体经济组织必须转型为现代经济组织, 并可以在集体经济组织成员同意的情况下实现注销或转制。与此同时, 合作社发展将优胜劣汰, 内涵质量跨越性提升, 其他现代类型的农民自组织系统发育走向成熟, 承担起对农村社区的服务功能。
3.城乡社会治理一体化, 二元体制趋于消失。在农业人口大幅度减少、城乡融合发展的战略背景下, 城乡社会治理的二元机制将失去存在的基础。绝大部分农民有可能在半小时的车程中达到一座城镇, 享受到城市的各类服务。农民将是一种职业身份, 三农问题不再存在, 三农政策将主要限于农业经济政策, 国家公共财政将实现城乡全覆盖。国家近年努力推进的城乡居民社会保障一体化改革, 为这些发展趋势奠定了重要基础。
农村社会治理就是对这些乡村主体的互动关系的规范和引导。这种规范和引导需要自治、法治、德治相结合, 形成完善的乡村社会治理体系。
三、实施乡村振兴战略的根本障碍
农村人才缺失是不争的事实。城镇化是一个竞争性过程, 经过40年的竞争性选择, 农村人才流失极为严重, 根本原因是农业收入远低于二三产业, 乡村的工作条件、生活条件与城市有很大差别。
人才缺乏是乡村振兴战略实施的根本性障碍。破解这一障碍的根本途径是构建新型城乡关系, 通过改革打破乡村要素单向流入城市的格局, 打通进城与下乡的双向通道, 引导吸引更多的资金、管理、人才等要素向乡村流动。
2018年中央一号文件在五个方面作出政策部署:一是大力培育新型职业农民, 全面建立职业农民制度, 实施新型职业农民培育工程二是加强农村专业人才队伍建设, 特别是扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等。三是发挥科技人才支撑作用, 全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度。四是吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等, 通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业。五是创新乡村人才培育引进使用机制, 包括多种方式并举的人力资源开发机制, 城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制, 以及城市医生教师、科技文化人员等定期服务乡村机制。这些政策部署系统具体, 在具体实施应解决好以下三个问题。
一是现有农村人才“留的下”, 包括尚未流出和已经游走在城乡边缘的人才 (如农民工中的各种人才) 。要给这些人才创造就业创业和发展的空间, 让他们获得与人力资本市场价格相吻合的报酬。同时, 针对他们个人职业需求通过各种形式的培训学习提高他们的职业能力和技术;
二是外来人才“进的来”, 主要指乡村以外的人才长期在乡村工作生活。如果是“进企业”, 在乡村的二三产业就业, 作为职业经理人, 这主要是市场行为, 没有体制上的问题。如果是“进村”则可能面临不是村民的身份和资格问题。在乡村自治功能和经济功能分离后, 进入改制后村集体经济组织没有障碍, 进入自治意义的村和经济功能尚未分离的村, 则需要站在帮助、服务的角度进行。
三是外来人才“插得上手”。这是乡村振兴的本地需求和外来人才支持的有效衔接问题。当地乡村振兴的各种需要解决的问题, 当地的条件和资源, 需要给予的支持和帮助, 可以理清细化为清单, 直接或通过政府、社会组织间接联系和沟通, 达成一致的, 实行项目化管理, 以便于管理和评估。
化解人才缺乏这一乡村振兴战略实施的根本性障碍, 解决好农民就业增收、农村社会治理不足两个突出问题, 是实施乡村振兴战略的重点所在、难点所在、关键所在, 是复杂而艰巨的任务, 需要长期努力。
中国乡村发现网转自：青岛农业大学学报(社会科学版)2018年02期
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