入世以来，我国农业开放度不断提高，国内外两个市场的相互作用和影响不断加深，准确把握国际农产品市场特点和我国农业竞争力状况以及农业开放面临的问题，对于更好地统筹利用两个市场两种资源，确保国内农业健康发展至关重要。
国际农产品市场供需趋势与特点
纵观50年来世界农产品供需和市场变化的历史，总的来看国际农产品供需和市场具有以下7个显著的特征和趋势。
国际农产品供需总体基本平衡，但区域性短缺和粮食不安全问题突出，粮食危机的风险始终存在。1961-2012年，全球谷物、油料和肉类等主要农产品产量保持上升趋势，高于同期人口增长速度，人均占有量稳步提高。但地区间不平衡、差异明显。发达国家粮食生产过剩，发展中国家供应不足，全球仍有8亿饥饿和营养不良人口。年度之间粮食供需平衡也不稳定，期间还发生了20世纪70年代初和90年代初以及2008年3次世界性粮食危机，粮食危机的威胁始终没有根除。
相对有购买力的有效需求而言，国际农产品市场供给充裕，曾在相当长时期内呈现供过于求的状况。尽管世界上存在大量贫困和营养不良人口，但由于其缺乏必要的购买能力，其对农产品的需求不能转化为有效的市场需求，国际农产品市场在相当长时期内总体呈现供过于求的状况，剩余农产品处理和国际农产品市场价格过低一直是国际社会面临的一大难题。根据联合国贸发组织和联合国粮农组织统计数据，长期以来全球主要农产品实际价格水平呈下降趋势，直到近几年才因生物质能源发展开始波动走高。近10年，全球谷物库存水平始终保持在粮食安全警戒线以上。
国际市场上粮食贸易额在生产总量中占比有限，粮食基本供给能力主要依靠国内生产来保障。全球谷物贸易占产量的比重比较低，2001-2012年基本上保持在12%~13.5%左右。相对而言，大豆的贸易自由化程度较高，2012年的贸易量占产量的比重为37.2%。这说明，从世界范围看，粮食的供给主要依靠各国国内生产，世界粮食贸易仅对全球粮食供给的不足15%起作用。
与农业资源在全球分布不平衡相适应，国际农产品市场供给集中度很高，大宗农产品主要被少数跨国公司掌控，具有准垄断性。2015年全球80.5%的大米出口来自泰国、越南、印度、巴基斯坦和美国;56.3%的小麦出口来自加拿大、俄罗斯、美国、法国和澳大利亚;79.4%的玉米出口来自美国、巴西、乌克兰、阿根廷和法国;93.5%的大豆出口来自美国、巴西、阿根廷、巴拉圭和加拿大。此外，棉花、食糖的出口市场集中度也比较高，超过50%的出口集中在前五大出口市场。这使得主要出口国对国际市场拥有很强的掌控能力。全球粮食贸易具有准垄断特性，80%粮食贸易和其他大宗农产品贸易被ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚四大跨国粮商所垄断。
受气候变化、生物质能源以及农产品资本化影响，国际农产品价格波动走高，呈现不确定性风险性加剧的态势。据灾害流行病学研究中心数据显示，2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前10年增加了26%，其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%，这大大增加了农业生产的不确定性。生物质能源发展大幅增加了对农产品非传统需求，增强了农产品市场与能源市场互动。而资本的大量进出农产品市场，进一步加剧了国际农产品价格波动。2008下半年至2012年6月国际粮价已出现3次大起大落。波动幅度之大、周期之短，均历年罕见。
用于世界农业发展的后备耕地和水资源仍有相当数量，国际农产品市场供给仍有增长潜力。目前，许多国家还在实施限产和休耕政策。根据全球农业生态区(GAEZ)数据库统计，全球有35亿公顷的潜在耕地，扣除各类保护区后尚有20.6亿公顷可供开发，是现有16亿公顷耕地面积的1.3倍。拥有潜在耕地面积最大的地区是南美洲，其次是非洲。潜在耕地面积最大的国家是巴西3.34亿公顷，其次是美国2.13亿公顷，俄罗斯、刚果(金)的潜在耕地面积均超过1亿公顷。即使考虑环境保护、社会经济等制约因素，主要粮食出口国可开发潜在耕地面积达4.7亿公顷，潜在粮食产量27.3亿吨。
未来全球粮食需求增长巨大，保障世界粮食安全任重道远。到2050年，世界人口将从2010年的69亿增至91亿，增长34%，届时全球70%的人口将住在城市。联合国粮农组织《2050年如何养好世界》报告分析，城镇化势必带来生活方式和消费结构的变化，谷物直接消费下降，而果蔬、肉类、乳制品和鱼类消费将增加，最终导致粮食需求的增长。
总的来看，国际市场供给增长有很大潜力，对中国的需求增长能够做出有效反应。但是国际市场也存在很大风险。有短期、局部短缺和发生粮食危机的风险，有价格波动加剧的风险，有跨国公司垄断的风险，还有主要出口国掌控能力增强带来的风险。国际农产品市场和供需特点决定了我们既要充分利用，又要防止过度依赖，还要防范风险。
我国农业竞争力现状
我国农业整体缺乏基础竞争力，特别是大宗农产品。农业是高度依赖自然资源的产业，土地规模决定了种植业基础竞争力，进而决定了养殖业的基础竞争力。我国农业户均规模只有0.5公顷，农业经营规模大体相当于日本的1/6、欧盟的1/30和美国的1/340。即使到2050年我国农村人口减少至3亿~4亿，农业户均经营规模也只有1公顷左右，与美加澳巴西等主要出口国的生产规模无法相提并论。近年来，随着劳动力、土地、环境保护、质量安全成本显性化和不断提高，我国农业基础竞争力不足的问题日益凸显，大宗农产品生产成本与瑞士、欧盟及日韩水平接近，与美加澳等主要出口国差距不断拉大。
基础竞争力不足显性化，导致生产成本在国际比较中发生逆转。美国是世界最大大宗农产品出口国，其生产成本很大程度上决定着国际大宗农产品价格，中美农业生产成本比较具有典型意义。入世时我国主要农产品成本普遍低于美国，但近年发生逆转，2015年，我国玉米、棉花、大豆的成本分别为每吨2151元、19928元和4564元，而美国为993.7元、13367.3元和2274.1元，均大幅高于美国。
农业负担的生计成本高，农业降成本难度大。我国生产成本高于美国主要是因为劳动力成本和土地成本高。土地租金和劳动成本实际上转化成了农民收入，这是支撑我国农民生计的重要来源。因此，中美大宗农产品生产成本差异本质是两国农业所负担的生计成本存在差异，即我国大宗农产品生产成本高主要是支撑农业人口的生计成本高。据FAO数据，我国每公顷耕地要支撑的农业人口约5人、美国为0.014人、欧盟为0.1人，日本为0.6人。
此外，我国农村社会保障体系建设起步晚，农业多功能特性显著，承担着粮食安全、社会保障、环境保护及农村发展等多种非商品功能，上述功能的实现是以牺牲效率为代价的，一定程度上也削弱了我国农业的竞争力。
当然，我国在劳动力密集型产品上有一定比较优势，通过适度规模经营、社会化服务、科技进步等措施提高农业竞争力仍有一定余地，但整体来看，我国农业特别是大宗农产品产业与世界主要出口国相比，基础竞争力存在巨大差距并难以改变。随着我国居民收入水平提高和农业劳动力机会成本的上升，这种差距将进一步扩大，我国农业基础竞争力缺乏、生产成本高的问题将越来越凸显。
农业贸易开放面临的问题和挑战
保护和进口调控手段不足，进口过度问题突出。一是粮食进口过度。按照我国传统的将大豆和薯类计入粮食的大粮食口径，2012-2016年，我国每年粮食产需缺口约5000万吨，净进口量则在8000万吨到1亿吨，4年累计过度进口2亿吨以上。年度供需失衡，不可能有空间来吸纳释放库存，给粮食去库存带来很大压力。二是棉油糖进口过度。我国棉花和食糖年产需缺口均在200~300万吨左右，但2011-2015年累计分别进口1800万吨和2000万吨，超正常产需缺口800万吨和1000万吨。2016年在大量库存积压情况下，进口仍达到124万吨和307万吨。油籽和植物油进口过度导致近年收储加工的菜油积压，2015年油菜籽临储政策不得不做较大调整。
进口价格天花板效应增强，农业产业发展动力换挡和农民增收难度加大。资本的逐利性决定，只要农产品国内价格高于进口税后价，进口就有动力并最终使国内与国际市场价格趋于一致。进口税后价对国内价格具有的这种天花板作用构成了开放条件下国内农产品价格形成机制最重要内容。近年来，大宗农产品进口税后价低于国内成本价成为常态，进口对国内价格的打压和抑制作用不断增强，其结果一是国内价格支持政策难以为继，二是国内价格跌破成本，农业发展动力换挡和农民增收难度加大。
最低保护价和临时收储政策难以为继。价格政策是美欧国家长期普遍使用的政策。目前美国的贷款价格政策、反周期支付政策、价格损失保障政策以及欧盟的干预价格政策均系如此。根据2013年欧盟共同农业政策改革方案，2014-2020年欧盟继续对谷物、乳品、牛肉3类8个产品实施价格公共干预政策并对食糖、猪肉、脱脂奶粉等产品通过特定条件下补贴私人储备进行价格干预。我国最低收购价政策和临储政策的出发点和落脚点是为弥补市场失灵和更好地推进市场化改革。但由于缺乏相应的关税保护，近年来主要农产品进口税后价格低于收储价格成为常态，进口天花板效应使得这些政策失去了“低吸高出、吞吐储备、稳定市场、发挥托底作用”的运作环境，使得本应该在特殊情况下才启动的措施变成永久性措施，造成“边收储边进口”“洋货入市、国货入库”而不可持续。
国际市场波动的传导更加直接，国内市场稳定和产业安全面临的风险增强。国际农产品市场受气候变化、生物质能源、投机资本等非传统因素的影响加深并呈现不确定、波动性和风险性加剧态势。自2008年世界粮食危机以来，国际农产品市场已经历了3次较大波动，波幅加大且频率加快。我国农业生产规模小，农业组织化程度低，农产品供需平衡脆弱。由于缺少有效的关税保护，国内农产品市场与国际市场联动性较强。随着大宗农产品进口范围和进口量不断扩大，国际市场的波动性、不确定性、风险性将更加广泛更加直接地传导到国内市场，增加了保持供需紧平衡的难度，对国内市场和产业稳定发展带来挑战。
政策建议
建立健全开放型农产品供给保障体系。要适应开放新常态，调整总量平衡思路，变产需两元平衡为生产、需求、进口三元平衡，着力稳定国内生产，确保进口适度适当可靠。要在明确粮食和重要农产品基本面积和基本产量、准确把握需求的基础上确定进口的合理规模、结构和调控目标。要建立健全与三元平衡模式相适应的进口调控体制机制，明确责任，有效统筹国内生产和进口需求，确保国内产业政策与贸易政策相衔接，国内生产力布局与充分利用国际市场相匹配，国内供需趋势与进出口增长相协调。
建立健全开放型农业政策支持体系。在缺乏高关税保护情况下，加强我国财政支农力度更具重要意义。要在练好内功的同时，从我国大宗农产品基础竞争力实际出发，从国内生产成本与世界主要出口国差距扩大的趋势出发，进一步加大对农业特别是粮食的支持力度，有效降低或弥补生产成本，确保国内生产的产品与进口产品在公平基础上竞争。要保障农民种粮务农有收益有积极性，要保证生产的农产品在市场上具有价格竞争力。
建立健全开放条件下的农业产业安全体系。要在贸易谈判中确保粮棉油糖重要农产品现有关税税率不减让、关税配额不扩大、国内支持空间不减损。要更加积极利用“两反一保”措施，推进贸易救济常态化。要借鉴国外成功经验，立足我国农业与农村经济实际情况，尽快研究建立农产品贸易损害补偿机制，对受到损害的农业产业、地区和农民提供必要补偿，帮助其调整结构和提升竞争力。
（作者单位：倪洪兴 中国常驻联合国粮农机构代表处;吕向东 农业农村部农业贸易促进中心贸易发展与政策研究所）
中国乡村发现网转自：《农村工作通讯》2018年第10期
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