摘要：积极推进农业供给侧结构性改革是新时代我国农业农村工作的主线。新时代我国农业生产已由过去的总量不足转向结构性矛盾, 表现为供过于求和供给不足并存, 供需结构错位, 农业生产成本“地板”与价格“天花板”两板挤压, 农业生态破坏和环境污染加重等问题, 加快农业供给侧结构性改革是破解当下我国农业农村发展难题和矛盾问题的必然选择。党的十九大明确当前与下一阶段我国农业发展的思路与改革方向, 对于保障我国主要农产品有效供给、提升农业综合效益、提高农民收入具有十分重要的意义。本文分析了当前我国主要农产品供需结构现状, 深入剖析了我国农业发展面临的主要矛盾, 在此基础上提出未来中国农业发展的思路与政策建议。
党的十九大提出要通过科技创新助推农业供给侧改革。加快推进农业供给侧结构性改革, 落实深化改革、创新驱动发展战略, 成为新时代我国推进农业提质增效转型升级的一项重要而紧迫的任务。当前, 我国农业生产发展内外部环境都发生了深刻变化, 新的矛盾逐渐凸显, 农产品供给已由供不足需转向供给比例不协调, 出现阶段性的供大于求和供不足需并存, 部分农产品产能过剩, 供给结构与人们日益提升的消费需求错位, 粮食产量、储备量和进口量出现“三量齐涨”, 农产品价格上扬空间封闭和生产资料成本上涨同时挤压了农业的利润空间, 农用资源消耗过度、生态破坏和环境污染加重, 绿色生产转型困难, 农民收入持续增长动力疲乏等。加强农业供给侧结构性改革, 是破解这些难题和矛盾的必然选择。
十九大进一步明晰当前与下一阶段我国农业发展的思路与改革方向:一要准确把握分析当前中国农业农村面临的现状与形势, 这是供给侧结构性改革的基础;二要深入分析当前我国农业发展的矛盾问题及根源, 这是供给侧结构改革的发力点;三要慎重提出未来我国农业发展的思路与对策, 这是供给侧结构性改革的实践指南。从上述几个方面来解决我国农业发展问题, 对于确保我国粮食安全和农产品有效供给、提升农业综合效益、提高农民收入及改善农业生态环境均具有十分重要的意义。
一、相关研究文献评述
农业供给侧结构性改革是“十三五”时期我国“三农”工作的主线。2016年中央“一号文件”首次提出“农业供给侧结构性改革”。有学者认为, 应通过农业供给侧改革探寻我国农业发展的新路径。首先, 科学把握农业供给侧问题的复杂成因, 要深刻认识到造成这些矛盾和问题是诸多因素叠加的结果。祝卫东 (2016) 认为, 既有农业内部如人多地少、资源禀赋先天不足造成过度追求农产品量的增长, 也有农业外部如工业化城镇化的快速推进造成生产要素成本上升、资源环境负荷超重, 同时国际农产品价格下降、人民币汇率升值等。基于此, 供给侧领域的改革注定是全方位、全产业链甚至全产业领域的重大变革, 抓手要以优化农产品品种结构、调整生产区域结构、发展新业态结构、构建完善经营体系结构为内容优化生产经营结构。其次, 要界定好农业供给侧改革包含的内容。孔祥智 (2016) 认为, 当前农业领域的供给侧改革主要包括土地制度改革、农业生产和经营结构的调整以及粮食价格体制和补贴制度改革三个方面内容。郑风田 (2016) 提出, 农业供给侧结构性改革的关注点应从“量”转向“质”, 重塑产业链、发展绿色生态农业。宋洪远 (2016) 认为, 要围绕市场需求、发挥各地农业资源优势, 同时统筹国内国际两个市场来对农产品供给结构做出合理调整和布局, 兼顾农民利益。再次, 从产业演进的规律和功能以及中国农业发展的状况和特点的视角来看, 推进农业供给侧结构性改革非常必要并且时间紧迫。张占仓 (2017) 认为, 农业供给侧结构性改革, 对于我国农业发展是一次革新式的全方位推动, 要充分利用“一带一路”建设的契机, 与沿线国共享资源, 优势互补, 以科技创新助推农业供给侧结构性改革, 同时进行相应的制度创新, 让农民分享改革的成效。
综上, 本文在前人研究的基础上, 从粮食生产总量、库存、农产品进口量、农产品消费结构四个方面总结分析了我国农业发展的基础和面临的主要矛盾, 并着重指出我国农业亟待破解的难题:粮食的“三高”并存, 农产品供需结构错位, 生产结构性失衡, 农业生产成本“地板”与价格“天花板”两板挤压, 明确了实行农业供给侧结构性改革的必要性和紧迫性, 为未来中国农业发展提供了思路与政策建议。
二、我国农业发展亟待破解的几大难题
作为一个以农业为基础的国家, 我国以世界14%的耕地养活了世界20%的人口。虽然因计划生育等因素我国近年来人口增长的脚步趋缓, 但仍需满足约14亿人口的粮食需求。在科技驱动、经济发展的带动以及相关政策的支持下, 我国粮食实现了连续12年增产, 粮食的供需总体平衡, 其他重要农产品也供应充足。肉蛋菜果鱼等产量稳居世界第一, 人均占有量均超过世界平均水平。根据市场需求, 近两年来, 对玉米、大豆的种植面积进行了相应的调整, 籽粒玉米调减了种植面积近5000万亩, 大豆面积增加了1600多万亩。同时, 不断推进畜牧业规模化养殖, 渔业减量提质增效也取得了明显进展。农产品加工业、休闲农业、农村电商竞相发展, 农村一二三产业深度融合, 绿色、生态、优质、安全的农产品生产和供给明显增加。粮棉油糖产业集中度不断提高, 生猪养殖向粮食主产区和环境容量大的地区转移, 我国农业整体发展稳定向好。但是, 一些困扰我国农业继续向前发展的问题不容忽视, 如粮食比较效益低、粮食储备量和进口量大、粮食需求刚性增长、粮食品种结构和区域种植结构不合理以及农业科技含量低等。因此, 未来我国农业发展依然面临严峻的形式。
图1 2000年以来中国主要粮食品种生产量变化
数据来源:中国统计年鉴2001-2015
(一) 粮食生产高产量、高库存、高进口“三高”并存
2004年以来, 我国粮食生产实现“十二”连增, 2015年达到6.21亿吨, 2017年降为6.18亿吨, 但仍连续5年超过6亿吨, 这为稳定中国社会经济发展基石做出巨大贡献。在我国粮食高产量同时, 进口量也在不断增加, 尤其是大豆5年统算对外依存度高达83.8%。粮食“高产量”与“高进口”这对矛盾反映出了中国农产品生产结构严重不均衡。长期以来, 国内一直比较重视生产小麦、稻谷和玉米安全保障, 而大豆生产则相对薄弱, 并逐渐发展成为短板。国外主要粮食品种价格大幅低于中国, 价格明显倒挂激发了市场进口量高位不降。国内增产的农产品进仓库, 而进口的农产品被大量消费, “进口入市、收购入库”是当前我国农产品生产的现状。
图2 2000年以来中国居民主要粮食品种消费量变化
来源:根据31省区统计年鉴 (2001-2015) 数据整理测算
(二) 农产品供需结构错位, 生产结构性失衡
伴随着中国经济的快速发展, 工业化和城镇化的快速推进, 居民饮食消费结构发生了明显地变化。在解决吃饱问题的条件下, 居民更多地开始追求吃得好、吃得安全健康。消费需求不断多样化、个性化、优质化, 但目前中国农产品供给结构与消费者需求结构并不匹配, 高品质的农产品供不应求, 农业生产、生态、生活多功能开发不够, 许多新兴农业需求得不到满足。与此同时, 一些低档的、一般性的农产品供大于求, 大量农产品过剩滞销。农产品供需结构错位, 生产结构与市场需求之间不畅, 直接导致农民增收缓慢。
(三) 农业生产成本“地板”与价格“天花板”两板挤压
近年来, 因国际大宗农产品价格持续走弱, 国内大部分品种价格高于国外, 出现“价格倒挂”, 国内农产品生产价格上涨空间已基本封闭, 农产品价格“天花板”不断压低。与此同时, 我国农业生产要素成本却在不断上涨。其主要表现为:一是土地租赁价格上涨明显, 种粮成本随之增加, 致使许多流转大户和企业种粮利润一年不如一年, 甚至出现亏损的现象。以唐河县小麦生产成本构成为例, 其中土地租赁费用占的比重最大, 平均为35%以上, 而且有逐年上升之势;二是雇工成本提高, 目前, 在息县, 农忙时节雇佣一个劳动力工资为300元/天。雇工成本约占总成本的20%-30%, 在这种工资下还时常出现雇不到合适的劳动力现象。三是生产资料价格上涨, 例如唐河县小麦生产中化肥与农业机械的费用, 分别占20%和15%, 小麦生产亩成本平均为692.2元。比较效益低下, 成为种粮农民的心结。
(四) 农业科技含量低
我国农业科技支撑能力低。首先, 我国农业技术装备落后, 农业机械化存在区域性发展不均衡、不协调的问题, 农业基础装备、技术、农机购置补贴政策有效供给不足, 阻碍了农业机械化发展。其次, 农业科技推广经费不足、体系尚未完全建立, 不能满足农业机械化、现代化发展的要求。再次, 由于农业科研体制机制僵化, 经费投入主体单一且投入不足, 对农业科研成果推广重视不够, 具有地方特色的新品种以及配套技术开发力度欠缺等原因, 农业科技成果转化率不高。最后, 农业信息化建设缓慢, 农村信息孤岛依然存在, 尤其在落后的西部农村地区, 农业物联网等先进技术的应用推广才刚刚起步。
粮食“三高”并存的矛盾困扰着我国粮食安全;农产品供需结构错位让农民的增收缓慢, 同时也影响了人们对农产品的消费体验;农业的比较效益低严重挫伤了农户从事农业生产的积极性;农业科技含量不高影响了我国农业在国际上的综合竞争力。这些农业供给方面的诸多问题阻碍着我国农业现代化发展的步伐, 理清这些问题, 有利于增强我们对农业发展趋势的科学判断, 为农业供给侧改革指明方向。
三、未来我国农业发展政策建议
农业供给侧结构性改革, 是新时代我国农村政策改革和完善的主线, 其核心要从优化农业供给结构、提高农产品供给质量出发, 用变革的思维调整农业结构, 纠正过去生产要素配置比例不合理, 扩大农业有效供给。具体而言:一是对农业生产要素的调整改革, 加快农业科技进步, 靠科技创新来促进农业综合效益提高、质量提升、竞争力增强;二是制度要素的变革, 通过体制革新来激活各要素发展潜力, 培育农业农村发展新动能, 使得生产组织更加有效。
据此, 提出未来我国农业发展的对策建议:
(一) 藏粮于地、藏粮于技, 优化调整农业生产结构
“十三五”时期, 在“二孩”全面放开政策诱导下, 中国人口数量仍将继续增加, 主要农产品需求总量仍处在上升区间, 保障粮食安全依然是国家重要战略。“十三五”时期, 还应把确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”作为首要前提, 坚守耕地红线, 落实最严格的耕地保护制度, 遏制耕地退化趋势, 尤其要将优质耕地划为永久性基本农田, 实行永久保护、永续利用, 提升粮食生产能力, 确保饭碗牢牢端在自己手中。
一是在全国层面, 合理调整粮食种植的区域布局, 缓解供需结构性失衡, 由注重数量上的满足转为以数量为基础, 更加注重消费者对农产品质的需求, 增加绿色、高端农产品的供给。具体而言, 要继续缩小玉米种植规模, 保障小麦和稻谷的合理种植面积。同时, 提升其供给质量和供给效率。通过价格政策和优惠补贴政策, 增加我国大豆种植面积, 保障大豆有效供给。促进粮、经、饲三元种植结构协调发展, 在畜、渔产品上大力发展肉蛋奶鱼等, 满足城乡居民膳食结构转型升级需要。
二是在地区层面, 依据地区优势和资源禀赋, 因地制宜, 合理开发各类农业资源, 树立“藏粮于地、增粮于技”的新型粮食生产观, 实现绿色农业生产方式, 大力推广轮作和间作套作, 支持因地制宜开展生态型复合种植, 科学合理利用耕地资源, 促进种地养地结合, 鼓励发展种养结合循环农业, 积极开发农业多种功能。
(二) 推进多种形式农业适度规模经营, 深化农村土地制度改革
农业供给侧结构性改革离不开对农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的保护。要做好确权、赋权、护权。通过农村土地确权, 明确所有权、稳定承包权、放活经营权, 采取财政奖补等措施, 鼓励农民通过土地流转、土地入股、土地托管、合作社统一经营等形式流转承包地, 实现农地规模化经营。把创新推进农业适度规模经营形式与拓展农业生产链有效结合, 立足各区域资源禀赋优势, 鼓励农民以多种形式合作发展规模种植养殖, 并尝试发展农产品加工业和农村休闲旅游业等第三产业, 分享农业多功能开发的红利和产业链增值的收益。农村集体经营性建设用地入市改革会释放极大红利, 下一步应鼓励农村集体经济组织在做好规划的前提下, 直接参与土地开发, 让农民更多分享土地的增值收益。当前休闲观光农业、乡村旅游、养老等新兴业态发展迅速, 对乡村土地提出需求。允许通过对已有村庄、宅基地的整治作为建设用地, 通过入股、联营等方式, 支持乡村休闲观光养老等新产业与农业生产融合发展。在充分保障农户对宅基地占有和使用权、谨防社会资本侵占前提下, 探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活闲置农房和宅基地, 增加农民财产性收入。
(三) 着力发展农村新产业新业态, 促进三产深度融合
培育农业农村新产业新业态, 让其成为农业农村发展的新增长极, 加快农村一二三产业深度融合。首先, 加快农村内部产业深度融合, 拉伸农业生产链条, 向前发展农业集中育种育秧、机械化喷药防虫及收割等农业生产性服务业;向后发展农产品加工业, 产地批发销售, 不断延伸农业产业链条, 让农户分享农产品增值收益, 夯实农业供给侧结构性改革的微观基础。其次, 促进农业向外与工业融合发展。为农业发展输送工业发展的思维理念, 用创新的经营管理理念管理农业, 用现代化的物质技术武装农业, 促进农业现代化发展。最后, 深入开发释放农业的多重功能。以农业传统生产功能为基础, 更加注重挖掘农业的非生产性功能, 如发展农村休闲旅游、养老、农业科普、农事体验等, 深入挖掘农业的价值和创造潜力, 创新农业产业。
(四) 深化粮食等重要农产品价格形成机制, 完善供给侧价格引导机制
深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度。目前, 我国东北地区已取消玉米临时收储政策, 棉花、大豆目标价格试点也取得明显成效。下一步, 完善新疆棉花目标价格政策, 合理确定目标价格水平和定价周期, 优化补贴办法, 探索开展“保险+期货”试点, 促进新疆棉花优质稳定发展。另外, 要积极鼓励探索社会资本与财政资金的合作, 实行以奖代补和贴息、鼓励地方建立风险补偿基金等多种形式的投融资措施。再次, 推进农业供给侧结构性改革, 积极推进农业“四项补贴”改革。要在各省专门设立种粮大户扶持资金, 对种粮合作社、种粮专业农户实行专项补贴。适时启动土地流转补贴, 对向种粮大户转包土地且转包期较长 (至少5年以上) 的小农户提供土地流转补贴。
(五) 加强农业国际合作, 统筹国际国内两个市场两种资源
推进国际产能合作, 可与“一带一路”沿线国家、金砖等国家和区域进行农业合作, 促进农业资源引进来和走出去, 开展农业物质技术装备、生产资料等优势产能对外合作。在实施走出去战略上, 充分发挥现有的对外合作支持政策效用的基础上, 深入研究并创新农业对外合作支持政策, 培育更多的如中粮集团、新希望集团等具有国际竞争力的农业企业集团, 积极支持我国优势农产品出口。在引进来的战略上, 有目的、有计划地引导外商投资我国现代农业发展, 学习借鉴国外先进的农业经营管理理念。同时, 建立起完善的农产品进口调控机制, 加强对农产品进出口的贸易管控, 不断完善重要农产品国营贸易和关税配额管理, 把握好进口的度, 利用好国际市场。
中国乡村发现网转自：价格理论与实践2018年01期
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