如何从法理上界定集体所有权、土地承包权和土地经营权的基本内涵，是深化“三权分置”改革的基本前提。为稳定和完善农村基本经营制度，有必要探讨农户承包土地权利结构的形成机制及其内在冲突的解决途径，分析实施“三权分置”的难点，解释土地承包经营权、土地承包权和土地经营权之间的关系以及“三权分置”对农业经营体制的影响，以实现农户承包土地法律制度的更新。
一、家庭承包经营视野下“三权分置”的法律内涵
为实施“三权分置”而需解决的问题主要体现在三个方面：一是如何有效落实农户承包土地的集体所有权；二是如何清晰界定集体所有权与土地承包经营权之间的权利关系；三是如何实现农户土地承包权和土地经营权的清晰的法律表达。
（一）集体土地所有权的内涵和实现方式
农民集体所有的财产由本集体成员所有，为实现集体所有权主体的清晰表达提供了可能，但农民集体成员资格的识别和认定缺乏科学、可行的统一规则。集体成员权制度建设是落实集体所有权的关键。
所有权的行使规则与集体所有权主体结构缺乏科学的法理基础，在实践中容易引发地权冲突。受土地调整、承包期限、农民集体成员资格的识别和认定、征地补偿等因素的影响，土地集体所有权和土地承包经营权之间同样存在程度不同的冲突。农民集体经济组织和村民自治组织的功能和性质的区分，不能通过清晰的法律表达来体现，进一步加剧了集体所有权主体制度的混乱。
农民集体所有权在实践中体现为不同的权利形态。农民集体成员以户为单位取得的承包土地的集体所有权是集体所有权的一种形态。农民集体成员以户为单位享有土地承包经营权是落实集体所有权的一种主要形式。农户承包土地的集体所有权，体现在对该集体成员的土地承包经营权的保障上。
（二）农户土地承包权的内涵和法律地位
在农户的土地承包经营权不发生流转的情形下，农户的土地承包权的法律地位与土地承包经营权的法律地位相同。稳定农户土地承包权指的是维护和保障农民集体成员以户为单位初始取得集体所有的承包土地的权利。
（三）土地经营权的内涵和形态
土地经营权是基于土地承包经营权流转而产生的一个法律后果。土地经营权形成的法律基础是土地承包经营权；另一方面，土地经营权设立后，已成为一项脱离农民集体成员权的土地财产权。
土地承包权和土地经营权分置不是对土地承包经营权的分解，土地承包经营权也不是土地承包权和土地经营权的相加。在保障农户初始取得集体所有的承包地的基础上，推动土地承包经营权流转，进而建立土地经营权制度。
二、实施“三权分置”难点的法理分析
实施“三权分置”需要解决的难点主要体现在土地经营权的性质、农业经营主体的法律保护以及土地权利登记与承包土地经营权抵押的局限性。
（一）土地经营权的性质
将土地经营权界定为用益物权或租赁权，既可能侵害农户的承包经营权，也不利于准确界定土地承包经营权发生流转后土地经营权的权能。
在农户将其土地承包经营权出租（转包）的情形下，受让人取得的土地经营权是租赁权。由土地承包经营权转让、互换、入股等交易方式而形成的土地经营权，其性质与土地承包经营权出租（转包）不同。因转让和互换而形成的土地经营权具有物权效力。土地承包经营权入股，其法律效果需从股权的性质来衡量。
在土地信托机制中，委托人除收益外不享有其他权利，经营者取得土地经营权后对其行为没有特别限制，由此导致财产权利结构的不清晰。如果信托化安排不能使农地的产出效率满足利益相关方的预期回报预期，土地信托在实践中是否具有推广价值需要考虑。
土地承包经营权流转是推动土地适度规模经营的重要方式，但通过非流转的方式仍然可以形成土地适度规模经营。
（二）多元化的农业经营主体的法律保护
农业经营主体多元化建构面临的突出问题是：因经营收益无法保障，土地股份合作社建设难以顺利推进；专业合作社的组织结构与其他经济组织之间缺乏必要的区分；专业大户如何界定有待制订基本规则；家庭农场和其他主体混同。
农户是农业经营主体的主要组成部分。农业生产的现代化不能仅从土地规模经营程度来衡量。农业经营主体多元化的构建，仍然需立足于保护小农，进而在此基础上完善农业经营主体制度。
（三）土地权利登记与承包土地经营权抵押的局限性
由于对土地经营权性质的认识存在分歧，对是否应当颁发土地经营权证，在实践中有不同的做法。
以小规模的农户承包地的经营收益抵押，其在实践中的可操作性和有效性有待观察。 在经营者的经营期限较短或经营收益不高的情况下，金融机构为规避风险而缺乏为经营者提供融资融资的动力。抵押标的的单一化也不能满足实践的需要。
三、农户承包土地权利制度的更新
为有效实施“三权分置”，农户承包土地权利制度应顺应社会经济条件的变化予以更新，以建立既能满足实践需要、又具有科学法理基础的家庭承包经营制度。
（一）重建农户承包土地的集体所有权行使规则
需明确农户承包土地的农民集体成员权取得和消灭的基本规则。在实施二轮承包时享有取得承包地资格的人，享有承包土地的农民集体成员权以及依法行使承包土地的集体所有权的权利。农民集体成员行使其基于成员权的土地财产权时，不同的法律行为将产生不同的法律后果，进而适用不同的财产权规则。
（二）重建农户土地承包经营权实现机制
农民集体成员取得的土地承包经营权的行使或处分由用益物权规则来调整。二轮承包到期后农民集体内部的人地比例失衡问题，应通过土地承包经营权流转机制和劳动力转移来解决，而不应采取土地再分配的办法。
在完善以租赁为主的土地经营权制度的同时，探索建立用益物权性质的土地经营权制度。农户转让或互换其土地承包经营权，其土地承包经营权消灭，受让人取得土地经营权。土地承包经营权转让时，发包方的权利在土地承包经营权人取得该项权利时已得到体现，因而转让无需经发包方同意。实践中农户承包地转包中对受让人资格的限制已丧失其可操作性，应取消出租和转包相区别的做法。
对承包土地的经营权抵押在担保融资制度中的地位，应从承包土地的经营权的性质来判断。土地经营权登记，应根据其权利性质的不同而采取不同的形式。
（三）完善农业经营主体制度
财产权主体制度和经济组织的基本原则及规则适用于土地承包经营权人和土地经营权人。应根据财产权主体制度的基本要求，区分不同类型的农业经营主体，避免不同性质和组织结构的农业经营主体混同，以建立与其组织形式相适应的责任能力制度。
（四）农户承包土地管制的实现途径
农地管制与地权行使的法理基础不同，其规则的性质和内涵也不同。因此，不宜将农户承包土地的管制与集体所有权的行使相混同。
不同的土地经营方式和经营目标对土地经营规模的要求不同，因而需要制定差别化的标准。为应对土地经营权交易风险，土地经营的准入资格、土地经营规模的上限等，需要通过立法来解决。
四、结语
家庭承包经营制度应顺应社会经济条件的变化予以更新，重建农户承包土地的权利体系。实施“三权分置”的法律意义主要体现为集体所有权、农户土地承包权和土地经营权的法律地位各自独立，各主体可行使和处分与其权能相适应的权利。
为有效实施“三权分置”，农户承包土地权利体系的构建应立足于坚持和维护家庭承包经营在农村基本经营制度中的基础性地位，完善以农民集体成员权为基础的农户承包土地的集体所有权的有效实现形式，建立以土地经营权租赁为主、兼顾其他形式的土地承包经营权交易机制，完善承包土地的经营机制，完善立足于小农生产经营现代化的多元化的农业经营主体制度。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2018年第5期
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