中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》 (以下简称《改革意见》中提出, 在集体产权制度改革中, 要探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序。基于集体产权制度的特殊性, 在设计农村集体资产股份的有偿退出方式时, 需要考虑农村集体组织与集体股份的特殊性, 不可直接套用公司法中的股份退出方式。笔者认为, 完善农村集体资产股份的有偿退出, 需要在分析股份设置的基础上, 结合各地实际情况进行调整, 使集体经济股份制改革兼具稳定与活力, 成为能够充分适应市场经济发展的新型经济模式。
农村集体资产股份有偿退出的制度困境
农村集体经济股份制改革的目的, 是为了进一步明确集体产权归属, 将集体资产通过股份真正落实到集体成员。一方面, 从集体成员到股东身份的转变, 会使集体经济组织的整体收益与集体成员自身利益联系更加密切, 鼓励集体成员更加积极地参与公共事务、行使民主管理权利, 以达到激励效果;另一方面, 通过农村集体产权制度改革, 可以进一步落实集体资产经营责任, 规范集体资产经营收益分配, 平衡集体经济组织内部各种利益关系, 健全集体内部的治理结构, 构成激励与约束并存的良性循环, 形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。同时, 农村集体经济股份制改革必经的集体资产量化评估也是为下一步的集体资产的保值增值与经营, 适应市场经济做好前期准备, 真正实现“构建权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度体系”。
《改革意见》指出:要“保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。同时, 该意见中还提出了“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序, 现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围, 可以在本集体内部转让或者由本集体赎回”等要求。因此, 要推动农村集体经济股份制改革, 不仅需要进一步明确集体经济的产权、职责和收益分配, 更需要在股份制改革的过程中, 结合农村地区的实际情况, 进一步落实农村集体资产股份的各项权能。
与普通公司不同的是, 农村集体股份实行“生不增、死不减、入不增、出不减”的相对固定的静态管理模式。农民持有的集体资产股份退出主要为内部转让与集体回购两种方式, 并以内部转让为主。从我国实际情况来看, 对集体资产股份的转让与有偿退出作出严格限制是一种基于现实考量下的必然选择。因为如果不对集体资产股份的退出与转让加以限制, 有可能诱发投机行为, 导致集体资产流失, 影响到农村集体经济的稳定和长远发展。出于农村集体所有制的特殊性考虑, 为了维护集体内部的稳定与保护集体成员的基本权益, 需要通过法律法规、村规章程等对参股条件、权利行使和股份流转等内容加以限制。但农村集体经济股份制改革中的股权固化与封闭运作模式, 一定程度上违背了股份制改革的初衷。从股权自身性质出发, 如果股份不能通过合适的方式流动, 那么股份制改革就失去了活力, 其激励与效率等作用也无从谈起, 难以满足促进集体资产增长、增加农民收入与适应社会主义市场化经济发展等改革要求。只有逐步完善集体资产股份权能, 尤其是处分权能, 积极探索集体资产股份的有偿退出, 充分发挥股份制的优势, 建立完整流畅的农村集体资产股份运转机制, 才能有效发挥农民所持集体资产股份的价值。
农村集体资产股份的特殊性分析
(一) 股份取得环节的特殊性
探索农民对集体资产股份的有偿退出方式, 确定适当的条件和程序, 首先要从源头出发。股份取得方式与股份退出方式息息相关, 集体成员取得股份的方式不同于一般情况下公司股东取得股份方式, 其具有身份性上的特殊性。
《改革意见》指出, 要“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员, 作为其参加集体收益分配的基本依据”。因此, 在实际操作中, 首先需要开展集体资产清产核资, 对集体所有的各类资产进行全面核准, 对农村集体中的资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行分类核查, 防止资产流失。这是农村集体产权制度改革的基础, 为后期的农村集体产权量化确权提供依据。如果没有准确核清资产并进行资产评估, 会为后期折股量化与股权设置埋下隐患, 影响股权的转让与退出。
落实集体及其成员对集体资产的股权量化, 一个前提条件是确认集体经济组织的成员身份。《改革意见》中指出, 要“依据有关法律法规, 按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则, 统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素, 协调平衡各方利益, 做好农村集体经济组织成员身份确认工作, 解决成员边界不清的问题”。成员身份的确认“既要得到多数人认可, 又要防止多数人侵犯少数人权益, 切实保护妇女合法权益”。从改革实践来看, 在股权设置环节, 各地普遍设置了个人股 (部分地区还设置了集体股) , 采取了基本股 (人口股) 、农龄股 (劳龄股) 以及其他如募集股 (现金认购股) 、风险责任股 (职务股) 等多种股种结合的设置模式, 综合考量农村集体经济组织成员户籍、承包土地数量与对集体经济发展的贡献等配置份额。
虽然不同地区股权设置模式有所不同, 但农村集体资产股份的取得基本上都带有一定的身份性特征, 如具有农业户口、应为享有土地承包经营权的农户家庭成员以及特定集体经济组织成员等。这些身份条件不仅是准入资格, 也是取得股份份额的重要标准之一。这与普通公司的股权取得明显不同。普通公司的股东以货币出资购股, 一般情况下取得的股份不具有身份性特征, 相对于农村集体资产股份更为确定, 便于后期股份退出。
此外, 由于部分地区存在管理程序不规范的情况, 对于股东的名册登记管理、发放股权凭证不到位, 对于农民的股东资格与份额的认定问题可能会成为股份退出的第一道阻碍。在这一方面, 需要制定更为具体、更有操作性的工作规程。
(二) 股份退出环节的特殊性
根据公司法的规定, 有限公司股东可以通过转让股份的方式退出公司经营。就对内转让而言, 股东之间达成协议即可, 而对外转让则需要全体股东过半数同意或符合章程规定的其他条件。经股东同意转让的股份, 其他股东在同等条件下有优先购买权。
对于农村集体资产股份而言, 一般允许在本集体经济组织成员之间转让、赠与, 也可以由本集体经济组织赎回, 但不得向本集体经济组织成员以外的人员转让、赠与, 以防止内部股民恶意买卖股权, 避免非集体经济组织成员分享集体经济组织收益。通过份额量化或者转让、赠与、继承等方式持有农村集体资产份额的, 持有的总份额不得超过农村集体经济组织章程规定的上限。同时, 股权的转让、赠与、继承以及集体经济组织回购等, 都必须经过严格的程序, 如需要股东本人申请, 经所在社2/3以上股东代表复核、公司董事会同意, 其后可以按照相关法律程序办理股份继承、内部转让或赠与。而对于有偿退出, 有的地区规定, 确因特殊困难, 自愿将所持股份退股提现的身患绝症、75周岁以上、已死亡股东, 经本人 (继承人) 申请, 由原所在社2/3以上股东代表审核同意, 可以报董事会按程序及相关法律法规由集体经济组织收购。这种规定从程序上严格限制了股份有偿退出, 一定程度上加大了股份退出难度。
除在退股程序与退股份额方面受到相关法律法规和章程的固有限制以外, 农村集体资产股份的有偿退出, 还涉及如何确定退股价格这一重要问题。与普通公司中股东的退股相比, 农村集体资产股份的有偿退出所涉及的关系更为复杂。如前文所说, 股东身份的取得首先需要具有农村集体经济组织成员身份, 通常情况下还可能会结合农龄等条件取得股份。而股份退出时, 农村集体经济组织成员身份没有发生改变, 此时相应的成员身份是否能够量化评估、应当以何种标准评估等问题就显然尤为重要。由于缺乏统一的指导规范, 退股价格一般由各集体经济组织自行决定。例如, 有的地方规定由集体经济组织按上年度末审计的账面净资产进行退股, 也有的地方原则上按照股份获得时的原始价格进行退股。应当说, 退出价格标准的不统一可能会导致农民根本利益受损, 进而使有偿退出这一制度丧失其最后的保障功能。
此外, 由于在改革过程中, 部分地区没有做到农村基层组织政经分离, 在管理上所有权与经营权没有实现真正有效区分, 因此, 章程中若没有约定退股方法, 农民股东很可能处于弱势地位, 行使权利更为不便。再者, 如果缺乏合理的制约监管, 也就很难保证不出现以压低退股价格的方式侵害农民合法权益的情况, 这也在一定程度上加大了有偿退股的难度。
完善农村集体资产股份有偿退出机制的建议
针对改革实践存在的问题, 农村集体资产股份有偿退出应当从以下两个方面加以完善。
首先, 建立股份有偿退出制度, 应当在章程中明确有偿退出的具体程序与方法, 避免因不确定带来的问题。原则上章程应当允许农村集体资产股份的有偿退出, 若章程规定禁止有偿退出的, 应视为无效。在缺乏相应的法律法规、地方性法规、政府规章的前提下, 农村集体资产在进行股份制改革的过程中, 应当及时在章程中对股份有偿退出的程序与方式等作出明确规定, 并经由上级有关部门批准实行。同时, 在改革过程中, 根据《改革意见》要求, “必须广泛尊重群众的意愿和要求, 坚持具体问题具体分析, 根据农村地区的实际发展情况进行股份制改造”。对于章程中直接影响农民利益的条款, 应当充分尊重集体成员意愿与实际情况, 经由民主程序表决确定, 从程序与实质两方面保证章程的效力。
其次, 在未明确约定有偿退出标准的情况下, 退股价格的确定应当从股东取得股份的身份性与财产性两方面进行考量。在农民基于集体成员身份取得股份的情况下, 由于初期的股权设置是基于对集体所有资产进行评估量化并依照一定标准进行分配的, 因此在股份退出时, 不宜参照市场标准, 而应参照集体经济组织近年审计的账面净资产进行确定;如果股东是以现金出资认购获得相应股份, 则可以适当参考市场价格, 避免股东权益受损。
作者单位： 吉林大学法学院
中国乡村发现网转自：人民法治 2019年09期
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