乡村全面振兴包括乡村发展，乡村建设和乡村治理等任务，在2025年之前有一个巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效五年衔接期或者过渡期，在这个过程当中，我们通常将以前贫困人口现在称为脱贫人口，现在研究探讨帮扶制度问题，帮扶对象就称为低收入人口，过去的贫困地区及脱贫地区现在将称作欠发达地区，2025年后面临新的制度变化，就是对低收入人口欠发达地区的帮扶如何推进？是否还要继续实行持续的帮扶政策？
一、对过渡期巩固拓展脱贫成果与乡村振兴的总体评价
对于过渡期的总体评价，我们可以依据巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接这五个大方面：
第一，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制。首先要保持帮扶政策的连续性，设立5年政策过渡期，确保“政策、责任、帮扶、监管”四不摘。其次要建立防返贫的动态监测和帮扶机制，针对不同群体实施精准分层分类管理，同时实行动态清零，其中应以脱贫不稳定户、边缘易致贫户及因突发状况导致生活困难的群体为重点对象。再次要强化“两不愁三保障”政策的落实，确保教育、医疗、住房及饮水安全持续得到保障。最后要关注易地扶贫搬迁群体，持续做好后续扶持工作，确保其在新环境中能够稳定发展。
第二，聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。一是支持脱贫地区乡村特色产业发展壮大。壮大了一批特色主导产业，打造了一批集聚发展的产业园区，培育了一批联农带农的经营主体，创响了一批小而精的特色品牌。二是促进脱贫人口稳定就业。三是持续提升脱贫地区基础设施条件，重点规划并建设一批高速公路、客货共线铁路、水利电力、机场、通信网络等区域性和跨区域重大基础设施建设项目。推进“四好农村路”建设，实现较大人口规模自然村（组）通硬化路，加强了农村产业路和旅游路建设力度。此外，实施了“快递进村”工程，提升了农村物流服务水平。
第三，健全农村低收入人口常态化帮扶机制。一方面，加强农村低收入人口监测。重点覆盖农村低保对象、特困供养人员及返贫风险群体，同步监测因重大疾病、自然灾害或突发事故导致基本生活陷入困境的家庭，实现精准识别与动态化管理。另一方面，完善分层分类的社会救助保障体系，依据困难程度实施差异化帮扶措施，确保各类困难群体得到有效帮扶，针对完全或部分丧失劳动力人员建立基本生活动态调整机制，织密兜牢丧失劳动能力人口基本生活保障底线，持续做好社会救助兜底保障工作。
第四，提升了脱贫地区整体发展水平。在西部地区遴选重点脱贫县进行政策资源倾斜，集中支持一批乡村振兴重点帮扶县；与此同时，持续优化并创新东西部协作及对口支援机制，鼓励社会各界力量积极参与，形成多元化帮扶格局。
第五，加强巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴政策有效衔接：一是做好财政投入政策衔接，二是做好金融服务政策衔接，三是做好土地支持政策衔接。
总体来说，过渡期巩固了成果，守牢了底线，也防止了发生规模性返贫，取得了非常大的成效。
一方面，巩固了成果。产业、就业、基础设施建设、公共服务供给等成效明显。在推进就业和发展产业方面，实现务工就业规模每年稳定在3000万以上，截至2023末，务工人数达到3396.9万人，务工收入占脱贫人口总收入的六成以上。此外，中央持续优化财政资金投向结构，财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重，由2021年的53%提升至目前的60%以上，3/4的脱贫户与新型农业经营主体形成了比较紧密的利益联结机制。目前，832个脱贫县中，有近3万家供应商入驻农副产品网销平台，建成农产品数字化供应链体系，在销土特产40多万款，助力320多万脱贫户增收。在居民收入方面，3年来，脱贫地区农民人均可支配收入年均增速均超过全国农村居民平均水平。2024年2月，国家统计局公布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年脱贫县农村居民人均可支配收入16396元，比上年增长8.5%，扣除价格因素，实际增长8.4%。在持续推进乡村建设方面，脱贫地区农村人居环境明显改善，绿色发展理念逐步形成。
另一方面，守牢了底线。防止返贫监测对象实现应纳尽纳应帮尽帮。监测对象返贫致贫风险稳定消除。累计超过六成的监测对象消除了返贫风险，剩余都落实了帮扶措施，没有发生整村整乡的返贫现象。守住了不发生规模性返贫的底线。
二、过渡期后建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度必要性
脱贫攻坚目标任务完成后，我国采取了设立五年过渡期的重大举措，保持了脱贫地区原有帮扶政策总体稳定，牢牢守住了不发生规模性返贫的底线。如今过渡期即将结束，那建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度是否还有必要？从巩固成果同乡村振兴底线目标任务来说，防止返贫和治理任务是底线目标，还是要继续进行帮扶。从以下几个方面来说：一是低收入人口和欠发达地区帮扶是巩固脱贫攻坚成果的客观需要，以前是“两不愁三保障”的标准，到了高质量发展阶段，我们如何巩固这样的成果？现在面临很大的挑战，包括收入变化等，是否有可持续性？所以从这个角度来说是一个客观需要；二是建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度是提升中国特色社会主义治理体系和治理能力现代化的重要路径；三是建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度是实现全体人民共同富裕的必然选择，刚才也有专家提到了基尼系数，农村比全国还高，160个国家重点帮扶县，脱贫人口占到15.7%，GDP是全国1/3，一般公共收入是1/6，过渡期后可以通过这样来提升，尽可能缩小（差距）。群体之间的差距仍在拉大，相对在缩小，但绝对还在拉大，很多数据从2015年到2023年整体来说是一个大趋势。区域之间绝对差距仍然较大，且持续增加，从东中西分省和分县来看也同样存在这个现象。
三、建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度面临的问题和新挑战
在这种情况下，如何建立帮扶制度？我们要帮，但我们也面临很大的困难和问题：一是当前脱贫人口、防返贫监测对象抗风险能力仍然较弱，脆弱性较高，部分脱贫人口内生动力不足，仍然存在因病因灾返贫致贫的风险，从收入比重和收入结构来看，对于政府的转移支付依赖性还是比较高，农村医保缴费逐年上涨，很多人不愿意缴了，另外是自然灾害；二是脱贫地区帮扶政策长期固化带来新的地区发展不平等，从打赢脱贫攻坚战开始到现在也有十几年时间了，贫困地区取得了很大的成效，但对于非贫困地区，部分县临近贫困县和贫困人口，它的条件比脱贫条件好，但一个地区不是脱贫的，所以整个农村基础设施建设已经低于其他地区了；三是脱贫地区和脱贫人口出现了内生动力不足，等靠要思想严重；四是脱贫攻坚是一种超常规、非常态的短期目标下做法，不应常态化；五是过去一些做法不可能长期化，成本太高；六是我国经济增速放缓和财政收入下降，为继续建立常态化帮扶机制的资金支持增添了困难。我国GDP增长显然出现下降趋势，财政收入下降，支出保持不变或者部分还要增加。全社会固定资产投资包括房地产投资、土地出让金等收入都发生了变化，对地方财政也造成了很大的影响。
四、如何建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度
2025年过渡期以后，低收入人口和欠发达地区帮扶如何来进行推进？首先我们要确定新的目标：一是要增强内生发展动力，促进高质量发展，只有促进内生动力，才能实现跨越式发展，从产业发展、教育培训、科技创新等多方面入手，能力提升很重要，提高其积极性、主动性和创造性；二要发挥比较优势，促进区域协调发展；三是缩小收入差距，促进共同富裕，逐步缩小城乡之间、地区之间、农村内部的发展差距，这是我们达到共同富裕的新目标，过去是“两不愁三保障”实现全面小康这样的目标，未来可能是这个大目标；四是加快绿色发展，促进人与自然和谐共生，从发展目标来说，至少有这四个大方面。
过渡期后的帮扶应该遵循什么原则呢？比如进入常态化分层分类帮扶制度，以往的短期性、超常规帮扶转向长期性、制度化的帮扶，进而提升国家治理的有效性、稳定性和可持续性，也就是形成稳定化、机制化、规范化、制度化、法治化的帮扶机制。如何实现呢？将原有做法进行延续、优化、调整、完善和剔除，这样真正能达到稳健化，不仅要精准化、常规化，识别哪些是低收入人口和欠发达地区，这必须精准，帮扶也同样要实现精准化；还要追求长期性、连续性，目标要长期性，最终目标是共同富裕，不能急于求成，要有耐性，久久为功；更要制度化、规范化，这是未来我们在帮扶过程中是非常重要的内容。
五、帮扶制度的新对象和范围
帮扶对象到底有哪些？新的条件下，哪些是低收入人口和欠发达地区？识别可能有很多方法，比如以2023年农村居民人均可支配收入中位数的40%（7499元）、50%（9374元）、60%（11249元）分别作为低收入人口的识别线，来划定人口是多少。此外，还可以借鉴国内外的经验做法，以农村户籍人口总量的10%～12%作为过渡期后低收入人口总体规划，这是合理的。欠发达地区的识别，以前是贫困地区，现在以县级为基本单位来确定欠发达地区，在此基础上可能更多要体现经济发展、居民收入、教育医疗、养老等多个维度进行综合识别，比如以收入导向的识别，以发展为导向的欠发达地区识别，以综合水平为导向的欠发达地区识别，把收入和发展两个方面综合起来进行排序，在不同的排序中总体来划定，根据财政支持程度来确定欠发达地区到底有多少。总体来说，未来低收入人口和欠发达地区主要是以教育薄弱人群、生态脆弱区居民等为帮扶重点的相对落后群体。
六、建立低收入人口和欠发达地区帮扶制度
帮扶新战略如何确定？过渡期后常态化帮扶的新战略要以县域内城乡融合发展为导向，遵循市场规律与经济发展趋势，满足教育强国和生态文明建设以及共同富裕的需要。对低收入人口帮扶实施分层分类帮扶和管理，对没有劳动能力的低收入人口，由民政部主导将其纳入社会保障进行兜底，通过救助制度和政策体系；对有劳动能力的低收入人口和弱劳动能力的低收入人口，采取由农业农村帮扶部门牵头，统筹协调其他部门的针对性开发式帮扶。
在这个过程当中，可能需要一些政策方面的衔接。首先是政策的延续性和帮扶的可持续性，平稳过渡，马上2025年了，现在可能就是如何实现这样的过渡，包括体制机制，低收入人口这块如何跟民政部过渡。其次是防返贫，我国防返贫这块的压力还是非常大，尤其是最近几年的自然灾害以及各方面的因素造成的，如何把防返贫的监测和低收入人口动态监测信息平台互联互通。另外是资金投入，在财政面临困难的情况下，保证帮扶资金。
因此，本文提出了几个帮扶的新战略：一是推动基础设施和公共服务一体化建设新部署，考虑未来整体的发展布局，人口变化，农村人口在减少，协调推进城乡公共服务一体化的建设；二是形成产业帮扶市场化新模式，更加注重效率提升，充分发挥市场机制作用，比如基金等其他方面能够撬动金融社会资本更多的投入，不能仅仅是财政收入来支持；三是构建多层次的教育帮扶新体系，优质的义务教育，务实的职业教育，有效的技能培训，如何做到优质均衡；四是探索绿色高质量发展的新模式，也就是说把绿色高质量发展作为指导思想，加大对生态功能区、禁止开发区等特殊区域的投入和补偿力度，探索新的生态绿色农业的转型等方面的新模式。
作者系北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任、教授；来源：《乡村治理评论》2025年1期
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