县城和小城镇是我省农业转移人口最主要的空间载体,当务之急是提升它们在公共资源和公共服务方面的吸引力,以吸引更多的农业转移人口落户。
纵观全国的城镇化发展,主要有三种尺度模式:一是以特大城市和城市群为主体的城镇化,二是以大中城市为主体的城镇化,三是以县城和小城镇为主体的城镇化。山东省的城镇化便是典型的以县城和小城镇为主体的就地城镇化模式。一方面,山东省流动人口中有85%是在省域范围内流动,这些人口中又有50%以上是在县域范围内转移；另一方面,全省50%以上的城镇人口分布在县城和小城镇。数据显示,山东省目前共有建制镇1114个,镇区人口达到1600万,占全省城镇人口的29.7%；共有县城(包括县级市)86个,县城建成区人口达到1830万,占全省城镇人口的33.9%,二者合计达到63.6%。山东省这种就地发展、就近转移的城镇化模式是由山东省情特点决定的:一是山东省县域经济和镇域经济相对发达,而且多是劳动密集型产业,能够吸纳大量的农业转移人口就业；二是山东省是一个农业大省,农业生产具有兼业化特征和传统,一些农民工就地就近转移,可以兼顾农业生产；三是山东省是儒家文化的发源地,深受儒家“安土重迁”、“父母在不远游”等传统思想影响,许多人为了便于照顾家庭,不愿意到外地就业。
新型城镇化的核心是人的城镇化,而人的城镇化最根本的问题是市民化。从就地城镇化到就地市民化是一种质的提升,是一种发展理念的重大转变。首先,就地城镇化强调的是城镇化的发展过程,关注的是农业转移人口就业的非农化、居住的社区化和生活方式的现代化,而就地市民化强调的是城镇化的发展质量,关注的是农业转移人口社会保障制度的完善和基本公共服务的均等化；其次,就地城镇化的动力主要是产业拉动,需要通过发展非农产业,引导农村富余劳动力从农业向二、三产业转移,而就地市民化的动力主要是制度创新,需要通过制度设计,来完善各项社会保障制度,促进城乡基本公共服务均等化；最后,就地城镇化的目标是把更多的农村转变为城镇,把更多的农村人口转移到县城和小城镇,注重的是人口的空间转移和身份转换,而就地市民化的目标是让更多的农民享受到与城市居民一样的社会保障和公共服务,注重的是人际公平和社会和谐。从就地城镇化到就地市民化不仅是发展形式的重大转变,更是发展理念的重大提升。
从时间上看,就地市民化是我省城镇化发展的当务之急。我省提出,到2020年,全省常住人口城镇化率达到65%,户籍人口城镇化率达到55%。要实现这一目标,就必须加快推进农业转移人口就地市民化。从内容上看,就地市民化是山东省城镇化发展的重中之重。山东省的县城和小城镇是农业转移人口最主要的空间载体,我省提出,“十三五”时期要实现1000万左右农业转移人口市民化,要完成这一目标,就必须把农业转移人口就地市民化作为工作的重中之重。从效果上看,就地市民化更有利于新型城镇化发展目标的实现。新型城镇化的最终目标不是要消灭农村,更不是要消灭农民,而是要缩小城乡差距,实现城乡良性互动和协调发展。就地市民化可以让农民在就近转移、甚至不转移的前提下,享受到与城市居民一样的社会保障制度和均等化的基本公共服务,这样更有利于新型城镇化发展目标的实现。
就地市民化与特大城市、大中城市人口市民化的最大不同之处在于落户问题。在我国的现行体制下,大中城市尤其是特大城市对农业转移人口落户还有一定限制,需要满足一定条件,而县城和建制镇已全面放开落户限制,但县城和建制镇的户口对农业转移人口并没有太大的吸引力,他们不愿意把户口迁移到县城和建制镇,这也是造成我省户籍城镇化率低于人口城镇化率10个百分点的主要原因。落户对于就地市民化来说,关注点已不是限制,而是引导和鼓励,应通过积极正面地宣传引导,以及优质公共资源和公共服务的吸引,鼓励农业转移人口把户口迁往县城和建制镇,从根本上扭转“人户分离”的状态。应继续深化户籍制度改革,逐步剥离附着在户籍制度之上的福利制度,让户籍制度回归人口管理的原始属性。
社会保障是人口市民化的核心问题,是关系到市民化成败和市民化程度的关键问题。我省目前虽然已将新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度合并,将新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并,建立了全省统一的城乡居民基本医疗保险制度和基本养老保险制度。但与城镇职工医疗保险和养老保险制度相比,其保障能力和水平还十分有限。以医疗保险制度为例,山东省目前城乡居民医疗保险的筹资水平仅为城镇职工医疗保险筹资水平的1/6,城乡居民医疗保险的总报销比例仅为城镇职工医疗保险总报销比例的1/2。调研发现,农业转移人口正是社会保险不健全的主要群体,一些农业转移人口只顾眼前利益,加之相关企业的主体责任意识不强,导致一些就业人员社会保险缺失严重(特别是建筑行业的农民工)。就地市民化的重点就是鼓励和引导农业转移人口积极参加城乡居民的各种基本保险制度,同时,还要鼓励有条件的人员积极参加城镇职工的各种基本保险制度。此外,在保障性住房方面,也要将符合一定条件的农业转移人口纳入到城镇保障性住房范围之内。
相对于大中城市,县城和小城镇具有规模小、分布零散的特点,在布局基础设施和公共服务设施方面不具优势。就地市民化要把完善县城和小城镇的基础设施和公共服务设施作为一个重要方面,尽量让农业转移人口就地享受到完善的基础设施和优质的基本公共服务。
此外,我们还要深化农村产权制度改革。深化农村产权制度改革涉及到农村发展的众多方面,与就地市民化密切相关的主要有三个:一是要加快推进农村承包地使用权流转。调研发现,我省目前从事农业生产的人员中,80%以上的都是超过50岁的大龄劳动力,新生代农民既不会也不愿意从事农业生产。加快农村土地使用权流转,既有利于土地规模经营,发展现代农业,也有利于农村人口进一步向城镇转移,特别是有利于农业转移人口“举家进城”；二是要构建农村集体资产有偿退出机制。在有条件的地区,积极开展农村集体资产股份制改革,允许农民将股份转让和退出变现,提高农民进入城镇的资本积累能力；三是要推进农村集体建设用地使用权改革,鼓励符合条件的农村集体经营性建设用地入市,探索宅基地有偿流转和有偿退出制度,盘活农村闲置土地资源,提高农民的财产性收入。
作者系山东社科院省情研究院副院长
中国乡村发现网转自： 大众日报
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